在过往的岁月里，国际货币经济组织（IMF）对稳定经济和金融体系起到了至关重要的作用，但是现在它却正在遭受最严重的威胁。一月中旬美国国会否决了IMF改革的议案，使其至少等待最少3年时间，这不仅使得进行了数十年的增强IMF管理代表性与合法性的改革戛然而止，国会的这一行为也重挫了美国在国际上的声誉，使得许多国家的领导人对美国是否有能力兑现其在国际经济合作中的承诺产生了质疑。
美国政府应该受到更多的批评。作为IMF首尔改革项目的总设计师，奥巴马政府并没有能按时落实这些项目。这些失败的原因包括华盛顿恶劣的政治气氛。政府应该为推迟向国会提交必要的立法议案负责，而且联邦政府也没有充分地向国会和公众解释IMF改革的重要性，同样政府也没有在这个两党之间没有分歧的议题上向国会中的共和党议员寻求充分地支持。美国政府现在试图在国会提供给乌克兰10亿美国贷款之前通过订立IMF的配额以及将IMF合并入政府改革的立法案中来弥补不久之前的失误。IMF的立法案有望在参议院审议之前包含在乌克兰的立法案之中，但是众议院中的一些大佬议员称他们会反对这种附带式的方法。
假如IMF继续为这个国家的强大发挥作用，但也同样带来很多麻烦的话，政府和国会会在国际货币与金融委员会(International Monetary and Financial Committee, IMFC)在四月初召开会议之前做出尽可能的努力。这一委员会是IMF事实上的决策机构。
IMF改革立法案旨在不增加纳税人负担以及美国政治、经济、金融面临下行压力的情况下，尽可能地提高IMF的权威。在早先Truman(2013)的讨论中就指出，在国会不支持IMF改革之前，最主要的事情就是维持IMF在国际上的公信力。奥巴马总统曾经在2010年11月在首尔举行的G20峰会上承诺要对IMF的组织架构进行一系列的改革，这也成为推动改革的决定性因素。美国国会最终的同意只是对这一承诺的一种象征性支持而已。政府需要放大这一改革的效果来使得两党可以达成共识，这时美国才能算真正落实了这项议题。
IMF改革的立法案对美国是有利的，这主要有以下几个原因：
首先，IMF是国际经济与金融合作的核心组织，同样地，IMF也是一个不断变化的机构，其变革需要政府持续地支持。
第二，美国在过去70年里通过IMF和其在国际上的地位来寻求其自身的国际经济、金融和国家安全利益。IMF对加强美国经济的增长预期有着明显地作用，相对不是很明显的是，它对美国国家安全的作用。但是还是有一些例子表明它也会起到一定的安全作用，比如1997-1998年的韩国，今天的乌克兰以及未来可能在埃及或者其他美国国家利益存在危险的国家。
第三，作为IMF最主要的建立者和大股东，自1944年以来，美国已经多次运用IMF来改革国际经济和金融，包括在2008-2009年国际金融危机期间以及最近的欧洲主权债务危机等等。2009-2010年期间，美国是IMF改革最主要的推动者。近期的这项改革还是需要等待国会的通过，否则将举步不前。
这份政策简讯主要分析的是IMF首尔改革计划，本文会提供关于改革的背景，并且讨论和反驳反对通过此立法案的一些论述，因为这其中的大部分都没有掌握到IMF正确的信息，其中的很大一部分是对IMF的误读，或者是十分过时地解读。
一、IMF首尔改革计划
2010年IMF首尔配额以及管理改革主要包括三点：
（1） 增加一倍配额，以及相应的降低某些国家、尤其是美国份额的新借贷协议（New Arrangements to Borrow，NAB）这一承诺，这一承诺意味着对配额和投票权股份进行重新分配（见表1中“proposed”（提议）那一项）。NAB只能提高IMF所能得到资源很小的份额，大约是500亿SDR（特别提款权），或者占总额9365亿美元9%的780亿美元。因为一些成员的配额签署在出借业务上并不可用，因此IMF实际的金融资源增长十分地有限。因此，IMF的立法改革并不是给IMF提供额外的金融资源，而是通过改革重新分配有投票权的股份来改进其管理。
（2） 修订《IMF协定条款》（IMF Articles of Agreement），增加一个被选举出来的执行委员会（executive board）。目前，五个拥有最大配额的IMF成员有权力指定执行董事（executive director），这5个国家是：美国，日本，德国，法国和英国。另外还有19个席位会每两年选举一次。中国，俄罗斯以及沙特阿拉伯都握有很多投票来选举他们自己的执行董事。另外剩下的16个席位竞争相当激烈，但是结果往往会事先达成一致。
（3） “发达的”（advanced）欧洲国家会减少在执行委员会中的席位数量，他们会从现有拥有的8到9个席位减少2个席位。美国意在首尔方案中强行推行这项政策，是为了打破现有的24个席位的制度。没必要得到美国的同意，董事会席位数量将会变成20个。
最后两点的政策意图是相关的，其目标主要是削弱和巩固IMF执委会中欧洲代表权。假如所有的执委董事都是选举产生的，而不是像现在这样欧洲的执委董事是委任的。这种委任制度源于德国、法国和英国配额的比例，这也会巩固其在董事中的代表权。美国的执行董事经由参议员建议和同意（而不是指定），由美国IMF主管、美国财政部部长担任，由于美国配额的规模，美国执行董事只能代表美国。
G20的领导同意首尔版IMF改革计划，并决定将于在2012年11月份每两年一次的执行董事选举上提出。
鉴于国际经济的持续变幻，以及对新兴市场和发展国家在2009到2010年所表达的关注予以回应，G20领导人也同意重新考虑指导配额的计划，这一计划是首尔版IMF改革不可分割的一部分。这一计划本预计在2013年1月达成共识。他们还同意提前一年完成IMF配额的第十五次总评（general review），发布的日期定在2014年1月，而不是2015年1月。作为一个技术性的事务，总评确定为在2013年12月完成，虽然彼时他们并没有在2008年配额的修正案上达成一致。总之，配额修正案的目标时间被提前到了2014年1月。尽管如此，在2014年1月的最后限期，改革并没有完成，因为美国并没有正式通过首尔的改革方案。IMF的管理改革还在进行中。
二、2010年首尔版改革计划的背景
IMF管理改革是国际长期讨论的一项议题，至今至少已经15年。在推动IMF实施负责任的改变、以更好的反应变化的国际经济上，美国起到了显著的作用。进步是巨大的。尽管如此，除非美国实施G20首尔峰会上一致同意的改革内容，IMF的改进将会停滞。
1998年第11届总评提到，在1990年代晚期，克林顿政府的美国就推动了NAB的建立，提高了很多国家对IMF投资的权重。这同样使配额和有选举权份额有小幅微调。
布什政府则力图推动IMF配额的实质性改革，并且在2008年通过了改革措施，这使得配额更加地透明和简单，利用新的配额方案来产生一个新的IMF配额和有投票权的股份的方案来指导发展中国家和新兴市场国家。这一行动在2006年新加坡的会议上已经通过，建立在对一些成员配额的调整之上。2008年的协议包括了美国配额的小幅上升。
伴随着2008年国际金融危机的逐渐强化，奥巴马政府调动了IMF及其资源。除了支持IMF借贷政策和程序的改革，美国提出建立一项扩大5000亿美元的IMF永久性借款安排、NAB以及一份对价值2500亿美元的SDR再分配。G20的领导人在2009年4月在伦敦支持了这项提议。在2009年6月，美国国会签署了提升NAB的立法案。2008年对美国配额的提升以及随之而来的配额和投票权份额的再分配，还有一项较小的和长期推迟的对IMF协定条款的修改，这原本是用来允许一项300亿美元SDR的再分配。2009年SDR总体分配并不需要国会同意，所以在那年的九月就付诸实施。但是需要其他国家同意的在2008年获得通过的伦敦版改革方案，直到2011年3月也没有收到。
2009年9月在匹兹堡召开的G20峰会上，美国强烈支持而且煞费苦心地对未来IMF改革的诸多议题摇旗呐喊，这其中包括到2011年1月14次IMF配额的总回顾。结果是，在2010年首尔G20峰会上，美国在起草方案上扮演了主要的角色。这个方案旨在加强新兴市场国家和发展中国家在投票中的决定权，并且削弱欧洲各国的投票权，和欧洲国家执委董事席位数量。
2010年IMF首尔改革计划启动的第一步取决于关于选举执委会协定条款的修订。第三步——欧洲的承诺（削减执行委会中欧洲发达国家的数量）主要取决于前两个事项的执行情况。
鉴于欧洲的信用，在2012年十一月的执委会选举中，欧洲先走了一步。欧洲发达国家的席位轻微的减少了，但是他们的席位是被欠发达的欧洲国家所取代。新当选的执行董事在机制设计上是事先安排好的。这有赖于一个比较宽泛的条款，这个条款旨在增加每一选区候补执行董事的数目到2个，这恰好使得这些欠发达的欧洲国家占到了过去发达国家的位置。
就在2014年2月25日，IMF总共188个成员中的158个同意增加这些国家的配额，这样比规定的70%来的多得多。共计142个成员同意修改协定条款，这也超过了法定的60%的成员数量（113个成员），但是他们只占到总投票数的76.1%，远不到法定的85%。这是因为美国现在拥有IMF中16.75%的投票权，所以只有当美国国会宣布通过后，这项修订才可能生效。美国的国会能够通过这项修正案，但是美国并不想让这个新的修正案通过，因为这一方案在增加其它成员配额的同时，美国增加的份额不足以保持它的份额比和投票权。因此，美国要同意增加IMF的配额，就必须要同时接受相应的由于NAB其对IMF融资承诺的减少。
三、对国会法案的实质性反对
在表面上，国会通过IMF管理改革立法案是显而易见的。同样的改革在过去由共和党和民主党发起，也曾经被国会通过。这一法案的通过将会重振美国在IMF中的作用。
什么阻止了IMF改革立法的通过？
立法十分简单。美国国会必须通过IMF协定条款的修正，并授权对于当前通过NAB来实现的美国配额的承诺进行再分配，主要是提高美国的在IMF中的配额，降低美国在NAB中的配额。其他的美国基金会都不能被授权，通过IMF的配额以及其在NABZ中的参与，美国对IMF的融资承诺会保持在1700亿美元，美国的配额承诺是650亿美元，这将会增加一倍到1280亿。美国的NAB承诺大约是1050亿，并降低到420亿元。
因此，美国对于IMF融资承诺的形式会发生改变，但总额不变。形式的改变会强化IMF作为一个以配额为主导的机构这一核心概念。在保持美国份额实际上不变的情况下，美国配额的上升导致了配额的显著调整、以及其它国家配额比例和投票权的变化（见表1）。2010首尔改革计划提出增加IMF一倍的配额，在某些情况下，这对一些国家来说十分重要，因为IMF的成员配额不仅是成员掌握具有投票权的股份最重要的决定性因素，同样这也是衡量成员能在IMF的借贷能力的最好标尺。举例来说，IMF配额改革会使乌克兰的配额从21亿上升到21亿，虽然其配额的比例会从0.576%降到0.422%，这能潜在地使乌克兰能从IMF的快速融资工具中获得更多的钱，这一机构往往是严格按照每个国家的配额来制定融资的额度的。在IMF配额的上升意味着乌克兰可以潜在地每年从新的IMF配额中借走62亿美元，而不是目前42亿美元。乌克兰也将可以在未来的三年中从现有的计划这里拿走186亿美元（其配额的6倍），而不是现有的126亿，这也不会使IMF产生额外的准入政策，而这一政策会在下文中具体讨论。
与IMF的配额承诺相反，美国在NAB中承诺过，在特定情况下它会借贷给IMF。严格来讲，这个承诺级别是高于美国对IMF的配额要求的。然而，实际上美国的NAB承诺比配额承诺的变动要大。NAB和美国的NAB承诺每五年都要更新一次。在美国更新NAB承诺之前，财政部长需要告知国会。但是自1960年代早期以来，美国就已经更新了所有对IMF借款安排的承诺。如果不（继续）这样做的话，这就等同于美国决定要退出IMF。一些（国家）认为，美国在NAB中18.67%的比重使其拥有阻止NAB启动的地位，因此美国对于NAB资源有着更大的控制。然而，这个有争议的权力其实更多的是表面上的，而非实质性的。NAB的前身，即一般借款协定，在50年前建立起来后，美国从未阻止过一次NAB启动或威胁过要这么做。
不过，此次立法案确实要求一笔拨款。在2009年有关IMF的立法上，国会有史以来第一次要求美国增加对IMF的融资承诺（在美国配额中增加80亿美元，在美国NAB承诺中增加1000亿美元），（并把这笔钱）算在1990年美国联邦信贷改革法案的条款之下。国会预算办公室（CBO）虽然要求将2009年的立法案的成本定位50亿美元，但它并没有透露其计算的基础。在CBO对2014年立法案的计算中，它并没有考虑美国NAB承诺的缩减。CBO宣称，单单美国配额的增长就需要3150亿美元的拨款——按美国标准来看，其实是很小的价格标签。
国会中有些人觉得，这个数字太低了，而且低估了美国借款给IMF的风险。但是，首先，如果CBO决定借款给IMF这件事给相关的美国纳税者带来的只是零现值和零额外市场风险的话，那么它可以将美国的金融承诺计算成零预算成本。在美国所借给IMF的所有贷款中，不管是通过其认购配额或者是NAB，美国都获得了IMF同等价值的流动债权（a liquid claim)。
其次，在评估美国对IMF的融资承诺所拥有的风险时，人们往往并没有完全认识和重视一系列的注意事项。首先，当IMF利用美国的配额或NAB承诺来贷款给其他IMF成员时，美国最终的债权对象是IMF全体，而不是IMF的任何借款个体。第二，IMF拥有高级别的债权人地位，其成员国会想办法确保IMF会得到还款。第三，尽管如此，IMF建立起了大约150亿美元的预防储备金。此外，以数量来看更为重要的是，IMF持有90500000盎司黄金。以现在的市场价格来算这大约价值1200亿美元，以历史成本净值来看大约是1150亿美元。因此，IMF的改革法案没有明显的金融风险存在。
从现实的角度看，有些观察者对于IMF最近的举动很不满，尤其是在IMF借钱给欧洲国家这件事情上。
某些批评指出，欧元区的国家都很富有，它们应该自己照顾自己。这样的观点是基于对该基金的误解而来。IMF的目的是允许所有的成员国家都能获得它的金融资源。美国自己也曾好几次使用过IMF的资源。此外，当韩国已经成为世界上第十一大经济体，并且是经济合作与发展组织（OECD）的成员国时，IMF在1997-1998年也借钱给了韩国。在2006年，按购买力平价法（PPP）来计算的韩国的人均国内生产总值（GDP）与塞浦路斯和希腊相当，比葡萄牙还高（请见Truman 2013b)。欧元区的官方并不欢迎IMF直接介入它们的危机：它们希望的是获得IMF的金融资源，以及更重要的是，IMF对身陷危机的国家提供政策的可靠性。
第二种批评是，欧洲国家过度使用了IMF。依据国家的配额或者GDP来看，最近IMF给予欧洲国家的借款承诺是前所未有的（请见 Truman 2013b）。欧洲依赖于IMF的资金到了一种不适当的程度，这一点我们完全可以肯定。但是，正如上面所讨论过的，这样的担忧并不应该建立在IMF借贷的风险之上。IMF是一个高级借方。人们可以确定，欧盟或者欧元区是不会允许其中的一个成员国不偿还IMF的贷款的。最后，某种意义上来说，（既然）欧洲使用了IMF中极大的组合表决权股份来获得IMF不相称的资金，（那么）IMF首尔管理改革将或多或少地减少欧洲的表决权股份，进而为将来进一步的下降奠定基础（见表格1）。
第三个相关的批评是，IMF在借钱给欧元区国家中破坏了自己的规则，特别是借给了希腊。由此，直到IMF回到最初的规则之前，美国国会都不应该通过IMF的管理改革法案。
负责国际事务的前财政部副部长John Taylor，就认为当IMF通过其参与希腊（援助）项目时，在2010年批准希腊“特别获取”（exceptional access)IMF资源中，IMF就高傲地破坏了自己的规则。尽管如此，评估报告仍然建议IMF执行委员会批准希腊的特别获取，即使咨询人员对于希腊债务的中期稳定性存有疑虑。
Taylor对于IMF政策变动的批评是错误的。首先，“特别获取框架”的标准是由IMF执行委员会投票改变的，（也正是）执行委员会在2002年批准了该框架，在2009年又修改了该框架。由于情况紧急，此次行动是匆忙的，但也保有透明性，包括通过该项目事后审查的的要求，因为它包含了IMF资金的特别获取。
除此以外，当Taylor 还是美国财政部副部长的时候，2002年特别获取政策也曾（在运用中）发生了一些更不透明的例外，包括阿根廷（2003），巴西（2003），土耳其（2005），乌拉圭（2005）。就希腊，以及之后的爱尔兰和葡萄牙的情况而言，IMF决定，不能迫使成员国的债务有急剧的减少，虽然一年后这个决定在希腊被改变了。此外，至今特别获取政策还没有像在希腊一样，需要强迫成员国减少债务或重新安排行动。
2010年5月充满异议的决定会给希腊、欧元区、全球经济和金融系统带来怎样的经济和金融影响，IMF在那时对于特别获取政策的修改有着怎样的合理性，（这些问题）人们都是可以有不同意见的。但是如果美国以恢复之前政策为由要挟IMF的管理改革，那美国将为使用这种手段的任何企图而受到严厉批评，且这种企图很可能会以失败告终。
最后一个对于IMF管理改革法案的担忧在于，该法案使中国与其他金砖国家（巴西、俄国、印度、中国和南非）得到了它们不应得的增大的投票权。但是，IMF配额和投票权的再分配是提出的改革管理的首要目标之一：要承认像中国这样的国家对于全球经济和金融体系，以及IMF自身来说越来越重要的角色和责任。
正如在表格1中所显示的，从2006年开始到目前提议的IMF管理改革的后果是，将有5.3%的IMF投票权从发达国家转移到新兴市场和发展中国家。改革的焦点是那些不断变动的、成长的新兴市场和发展中国家，尤其是金砖国家——它们投票权将增加4.5%而总共达到14.3%。从另外一方面来看，欧盟的投票权将下降3.1%，而美国的投票权将仅仅下降0.5%。
表1中的混合GDP（blend GDP）一栏显示，当前的提案将使得金砖国家的配额比重比用2011年的数据（所计算的）混合GDP比重低2%。以这个标准来看，美国分配额比重也将相对混合GDP比重而减少4.2%。欧盟则至少被减少6%。此外，自从2010年11月韩国协议以来，金砖国家的混合全球GDP比重相对于表格1的水平又增加了3.6%。欧盟的比重下降了3.7%，而美国的比重没有变化。这就是为什么在2010年韩国达成协议之后，新兴市场和发展中国家急着转向新一轮配额调整的原因。同时，如果美国不正式同意首尔方案中的改革，那么欧洲当然会很乐意拖延进一步改革的协商进程，并躲在美国的失败后面。
在美国行政部门和国会没有能将IMF改革法案纳入2014年1月的拨款法案之前，世界上的其他地方明显地还能容忍美国的政治过程。但是，世界其他地方的忍耐已经到了极限。
在1月23日的一份IMF理事会报告中，IMF执行委员会说到，到2014年1月末之前不可能完成第15次配额审查。配额审查时间表的加速是首尔方案的一部分。在那时，为了体现问题的重要性和对于美国无为的殷切关注，执行委员会要求IMFC主席Tharman Shanmugaratnam“与IMF成员国协商以及……建议IMFC要在2014年春季会议上取得第十四次[IMF配额]审查和委员会改革修正案生效的（阶段性）进展，以及（提出）完成当前一轮配额改革的可选方案，以实现在2015年1月之前完成第十五次审查的目标”。
一个月后在悉尼的澳大利亚峰会上，G20的财政部长们和央行行长们发表了他们的忠告（G20 2014）：
至今未能促使2010年同意的IMF配额和管理改革生效，以及在2014年1月前完成第十五次配额总评，我们对此深表歉意。我们的首要任务仍然是批准2010年的改革方案。我们督促美国在我们接下来4月份的会议之前完成（批准）。在4月份，我们将总结在实现该首要任务上，以及在2015年1月前完成第十五次配额审查上的进展。
除了坐等美国行动外，IMF的其他成员没有任何其他选择。但同时，IMF改革已经暂停，而由于在首尔改革方案上的拖延，美国正在丧失其地位和影响力。
过去的事就让它过去吧。现在对于美国利益至关重要的是，要在华盛顿4月会议之前通过IMF管理改革法案，从而恢复正在进行的IMF改革的部分动力，并且部分地修复（之前的拖延）在美国领导声誉上造成的伤害。奥巴马和之前的政府已经充分揭示了一个事实，即美国在IMF中的投票权使其有能力妨碍IMF有限的制度变更协议的达成，比如IMF协议的修改，IMF配额的变更，以及SDR的分配。其他国家当然会因美国独享这些决议的否决权而愤怒。只有当美国在使用权力时也担当起合理的责任时，世界其他国家才会认可这种权力。不然，IMF的合法性就会受到质疑。与此同时，美国国际经济和金融政策的最重要的工具之一也会遭殃。
注：
1、原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE），发表时间为2014年3月。作者Edwin M.Truman是PIIE高级研究员。
2、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
