在经历了二十年的城市建设大跃进以后，城市的发展迎来了另一个难题：人，从何来？《投资时报》与标准排名曾在10月中旬联合发布“中国内地城市‘鬼城’指数排行榜(2014)”。“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。而最先被外媒爆出“鬼城”之忧的鄂尔多斯，排在第30位。
鄂尔多斯鬼城空城的新闻一直是舆论的焦点，这座城市的管理者们太想把几年来外界送给他们的“鬼城”标签拿掉了，以至于几年来一直辛苦地实施大规模“引人”计划—这被外界称为“填空题”，填“鬼城”之空。
10年前，这座因煤炭资源迅速崛起的明星城市，开始建设康巴什新城，总面积352平方公里，耗资五十多亿元，历时5年。4平方公里中心城区设计为“草原上升起不落的太阳”。因为缺乏人气，这个精心打造的“太阳”，被冠以“鬼城”、“空城”的称号。
不为外界所熟知的是，在康巴什建设期间，鄂尔多斯已开始着手解答这道“填空题”。而近期媒体报道的大规模引人计划，早在2005年已悄然运作。
鄂尔多斯“引人填空”计划，大致可以归结为三种模式：公务员填城、农牧民进城、产业工人进城。
一是引公务员填城。鄂尔多斯兴建了150多栋、上万套公务员住房，仅针对公务员限价售卖，拟通过这一计划将上万名公务员及其亲属引入新城。这也是国内许多地方建新城的常规模式，搬迁市委、市政府等行政机构到新区新城，带动新区人气提升，通常被称为行政新城。早在2006年，鄂尔多斯市委、市政府就将驻地搬迁至康巴什新区崭新的市政大楼广场。搬迁市政府，被称为是构筑百万人口中心城区发展战略的重要一步。市政府和51个市直机关陆续迁入康巴什新区后，数以万计的公务员也陆续搬到新区。除了公务员之外，还有庞大的家属团，形成滚雪球效应，新引进的人口规模达到数万人。这至少能基本保证工作日里康巴什核心办公区域的人气。
然而，康巴什新区毕竟没有老城区生活气息浓厚，许多公务员宁愿自驾车往返两个小时的车程，居住在老城区，工作在新城区，钟摆般的生活成了许多公务员的常态。只是苦了那些前来办事的企业和居民，也要为了一件件盖章审核的行政事务，从老城奔向新城。
二是农牧民进城。鄂尔多斯2007年开始实施“三区规划”，将鄂尔多斯所辖农村、牧区，针对是否适合农牧业继续发展，划分为优化发展区、限制发展区和禁止发展区。禁止发展区的农牧民将被全部迁出，整村推进，一户不留，这个区域占到大约一半的全市土地面积。限制发展区，只能保留少数农牧民。到2012年底，全市共转移农牧民41.5万人。经过几年搬迁，鄂尔多斯的城镇化率已达到72%，超过全国平均水平23个百分点。
为了吸引更多的农牧民进城，鄂尔多斯官方还制定了优厚的补贴政策。“三区规划”为每一个搬迁的农牧民提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴。在鄂尔多斯财力雄厚的前几年，这项政策执行顺畅，但现在财政紧张，整个推进过程几近停滞。
三是煤炭换项目，吸引产业工人进城。2005年起，鄂尔多斯就用两个煤矿为交换条件，引来了华泰汽车。随后，生产轿车的奇瑞、生产卡车的精功、生产房车的中欧国际，甚至还有美国最大的直升机制造商，纷纷来到鄂尔多斯。逐渐地，当地政府意识到一些企业意在淘“煤”而非产业，便开始调整政策，对非煤企业不再给予煤炭资源配置，只对煤炭产业链上相关的企业进行配置。此后的招商过程，就开始变得缓慢而困难。因此到现在为止，鄂尔多斯最多的产业工人，仍然是煤矿工人。
行政中心搬迁造城，农牧民洗脚上楼进城，招商引资造产业新城，这三种模式，几乎是各地方政府造新城建新区的典型模式，它们都有一些共同的特点：政府主导并且强力推动，城市的规模扩张远远高于经济、人口的聚集程度。城市化从来都是经济、产业、人口自然聚集的自然而然的发展过程，当行政之手挥舞得过快过长，即使投入再多的资金和承诺再多的优惠政策，建设出来的只是一堆华丽而无灵魂的城市躯壳。
