——专访北京大学国家发展研究院教授徐晋涛
2015年是中国能源改革的落地之年。最近一段时间，天然气价格改革、电力体制改革指导意见等方案相继出台，油气改革方案也正在制定中。2014年6月，中央财经领导小组首次提出“能源革命”，外界多以“罕见用词”来形容中央决心。能源结构问题是大气环境污染的主因，如何从环境经济的角度看待中国的“能源革命”，本刊专访了北京大学国家发展研究院能源安全与国家发展研究中心主任徐晋涛。
垄断消解国家政策
《南风窗》：中央高层提出推进“能源革命”，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，强调能源的商品属性，会使未来的能源政策发生根本性改变吗？
徐晋涛：中国现在的污染问题与能源结构高度相关，特别是现在比较严重的空气污染。“能源革命”的提出体现了解决这个问题的决心。中国经济模式进入“新常态”要进行结构转换，其中能源结构转换非常重要。过去严重依赖化石能源，背后的原因不光是能源结构，还有体制问题。如果不改经济系统里的激励机制，想改结构是很难的。
中国特有的产业结构、能源结构有很多优惠政策，制度本身就是倾斜的。比如，石油行业高度排斥民营企业，这个产业链基本上是排斥民营经济的。过去零售环节还是有竞争的，但现在“三桶油”在产业链的所有环节几乎都形成了垄断。上世纪90年代有10万家左右的加油站，其中差不多一半是民营，经过政府大刀阔斧的整合，到90年代末，民营加油站几乎都消失了，全部变成了国营。所以，这是一个严重倾斜的产业政策，国有企业高度垄断，又享受很多国家补贴。
这个行业有一个很重要的使命就是保证国家的能源安全，一涉及安全，不仅国家资源的配置会向国有企业倾斜，它们讨价还价的能力也比以前强势很多。政治权力、经济权力都空前扩大。大家以为有了国企，国家政策就容易实施和落实，实际生活中情况往往不是这样。政企合一的国企在中国政治体系中的话语权也很大，他们过去承担的政府职能并没有下降，改革、标准化制定这些行政职能依然是他们承担的，怎么能制定不利于自己的政策呢？这样一种制度架构会使得问题越来越严重。
垄断首先带来的问题是效率低、产量低、价格高，消费者得不到最好的服务和产品，某种程度上这是对社会利益的掠夺；其次是滋生了庞大的利益集团，利益已经不限于国企内部，而是向全社会扩展既得利益，创造了一个支持自己的庞大势力，很多民营企业的利益也跟他们绑在一起，所以这个体制有很多支持者，改革越晚，既得利益就越固化，阻力也就越大，而且改革的阻力会来自社会各个角落。因此，从“能源改革”到“能源革命”，就是要打破这套体制。
《南风窗》：前几年政府就已经表示要积极推行能源市场化改革，近期出台的电力改革方案、进口原油使用权放开也意在打破垄断，但是从过往的经验看，市场化改革对调整能源结构和发展新能源的作用并不明显，这是为什么？
徐晋涛：以页岩气政策为例，中国重要的页岩气区块、页岩气技术都掌握在“两桶油”手里。去年，有油气行业高层说中国页岩气已经处在革命的前夜。目前在技术研发和实验性生产方面都取得了突破性进展，中石油、中石化都打出了高产井，但是全面开发仍然举步维艰，这个局面就是体制带来的。国家政策是把页岩气当成一个独立的矿种，经营权要重新制定，配套的发展模式是用市场的模式，引进民营资本、国际资本，从而突破现有的油气资源垄断经营的局面。但是油气行业主要企业领导层对此却有不同声音。有的对独立矿种确立的科学性有不同看法，有的对引进民营资本持怀疑的态度。现在中石油自己也在尝试建立某种开发模式，和地方政府签署了可开发的协议，也有国际合作的探索。总而言之，国家希望通过市场化发展新能源，必须找对与传统体制对接的市场开发模式。
能源结构调整的障碍
《南风窗》：从能源结构来看，煤炭消费依然占据我国能源消耗总量的主导地位，从2003 年至2013年，煤炭消费量占比从69.3%下降至67.5%，下降幅度仅为1.8%。国家也制定了相关政策，但为什么在落实中并不顺利？
徐晋涛：煤炭的比重下不去主要还是因为煤炭相对便宜，小煤窑只有山西进行了整合，其他地方还是大量存在的，所以，煤炭行业相对充分的竞争环境降低了煤炭价格。可以说我们的价格结构是有问题的，在化石能源的开发利用中没有反映污染的成本。我们的环保政策里没有强有力的经济政策，煤炭、石油的生产和消费都没有反映环境成本的价格要素，如果把环境成本考虑进去，煤炭的价格会相对提高。一旦征收碳税，相当于给天然气、页岩气这些碳排放量低的能源提供了补贴，市场格局就会发生变化。所以，必须要对价格结构作调整，才能改变能源结构、产业结构。
但是现在调结构又跟经济下行交织在一起。煤炭严重过剩，比以前更便宜了，工业需求下降导致煤炭价格下降，非工业的市场对煤炭的需求就会提高，本来天然气就贵，煤炭一降价可能就会在某些领域提高煤炭的需求量，特别是在农村，没有任何管制，对煤的消耗可能增加。这是不利于节能环保的一个方面。当然，现在的形势也有有利的因素，就是能源结构调整的社会成本低了，过去，高污染行业高歌猛进的时候，吸纳一定的就业，如果那时候搞环保，环境政策就要承担就业责任。现在经济下行的背景下，政治上的压力比以前小了。所以，“能源革命”除了在产业组织上下功夫，还要有价格政策。中国解决环境问题偏向于行政手段，关停企业、提高标准、罚款。其实，经济政策总是更有效，而且社会成本较低，碳税、环境税能够增加地方政府的收入，也能让地方政府产生积极性。
《南风窗》：传统能源降不下去，而清洁能源的发展也遇到瓶颈，是不是利益问题压倒了技术问题？
徐晋涛：从现在的能源结构来看，煤炭占比还是非常高，石油的比例也不低。煤炭和石油加起来在80%以上。天然气和其他可再生能源占比很少。近几年煤炭没有增长，增长比较快的是石油，主要是小汽车拥有量膨胀。煤炭很大一块是用于发电，总发电量的80%还是火力发电。
其实中国在新能源方面的技术创新是非常快的，全世界都有中国的光伏发电技术，拿德国来说，默克尔政府承诺德国2020年废除核电，2030年可再生能源在电力消费中的占比达到75%，即便如此，德国绿党认为占比还可以更高。世界银行欧洲区首席经济学家就说，德国的成功完全是建立在中国的技术上，发展的基础和成本曲线都是按照中国的技术划的。
中国技术可以支撑德国进入绿色增长的时代，为什么在中国显得那么遥遥无期呢？德国的光伏发电都是分布式、家户式的，几乎完全取代了火电，每个人都能发电，在家户社区层面实现供给。如果中国也用这种模式发展光伏发电，就是对国家电网现有经营模式的巨大冲击。人人都是发电方，电网就会失去控制权，变成了“高速公路”，不管“公车私车”都可以上。所以说，分布式就是一种能源体制革命，可以带来体制上的重大突破。
正因如此，必然会面临阻力。国家电网近期也有鼓励分布式发展的政策，也推出了几个例子，但是没有看到真正的高速发展，回过头还是在搞超高压、智能电网。为什么在中国发展太阳能、风能就必须得上超高压、智能电网呢？尤其是农村，搞分布式其实是很容易的。这背后实际上就是产业组织和能源体制改革的问题，国家电网的利益更多的是与火力发电绑在一起的。火电为主的发电结构很难改变，需要在制度上有革命性的突破，而不是修修补补。
《南风窗》： “能源革命”如何加强民众参与和地方政府的作用？
徐晋涛： “能源革命”必须要有更顶层的设计，同时还要有外部冲击，否则就无法实现。以环保为例，老百姓对环保最不满，但他们对环保的政策制定从来没有发言权。在环保界，有环保联邦主义这个思潮，就是环保要靠地方政府和民间力量主导，民众要对环保有主导权、发言权。中国和日本的对比可能更典型一些，过去，日本大公司与政府的利益联系也很密切，中国搞产业政策的时候基本上是跟日本学习的。日本的环保改善是民间推动的，这样才打破了既得利益格局。首先是民众抗议，推动环境问题上升。
另一方面，日本的地方政府高度自治，其环境标准比中央政府出台的严格很多倍，地方政府在环保方面比中央政府起的作用大得多。而在中国恰恰相反，很多案例都是地方政府和企业勾结，违反环保政策。如果地方没有积极性、没有行动，环保问题怎么可能解决？所以，我认为中国还没有找到解决环保问题的出路。
调动地方政府的积极性
《南风窗》：从环保部门来说，最近几年在控制工业污染排放方面也开始有所作为，如何评价他们在解决环境问题上的作用？
徐晋涛：环保执法靠中央主管部门只能起杀一儆百的作用，如果地方政府没有积极性，只能是欺上瞒下。中国的环境标准并不比世界上其他国家低，如果中国的环境法能够严格执行，环境问题早就解决了。90年代中国就有非常严格的环境政策，比如关停“十五小”，15种重污染行业的小企业都要关停。还有“零点行动”，一夜之间，淮河流域关停几千家企业，但是淮河的污染问题解决了吗？说明那几千家企业没有彻底关掉，只不过是当时关了，风头一过，照常开工生产。所以，不能靠中央机关监督企业，真正利益相关的是地方政府。问题的关键是地方政府现在没有严格落实环保政策的动力。
改变中国的环境问题，目前来看最薄弱的环节就是地方政府，在工业企业污染排放方面，地方政府不作为是最重要的问题；从能源结构来说，产业组织的垄断是较为严重、核心的问题。如果这两个问题解决了，就是真正的“能源革命”。否则，环保和能源结构的改善就是运动式。真正感受到环境改善应该说是“十一五”期间，中国政府出台了一些政策，能源强度下降20%，主要污染物下降10%。但是看2011年的数字，大部分指标都出现反弹，这说明行政高压带来的环境改善是不可持续的，都是临时性的措施，我们还没有找到一个革命性的道路。
《南风窗》：你认为地方政府绿色GDP考核是一个出路吗？
徐晋涛：考核是靠不住的，因为数据可以造假。对地方政府来说，在目前的经济形势下，环保很难变成第一要务。地方政府官员任期的不稳定性导致了他们的短期行为，不管百姓和中央政府多么重视环保，地方政府的行为都没有大的改变，环保政策也很难落到实处。而且光靠信息公开不会在根本上解决问题，因为数字是可以加水分的。2013年，国务院就出台了 “大气十条”，但是空气质量有改善吗？有些人看到PM2.5的指数有降低，就说空气质量在改善。其实没有，只不过是刮风天数多了一些。近期有统计分析表明，风速变化对PM2.5指数变化的影响能达到80%多，这也表明政策没有产生显著的影响。所以说，既然是“革命”，就需要有外部力量来促使体制做出改变，最终体现在负责执法的地方政府彻底改变行为。
