进入21世纪以来，面对日益深化的社会转型和日益增多的官民纠纷，仅仅通过审判的方式已经很难使行政纠纷得到完满的实质性解决，而通过司法建议等方式，建立起与行政机关的良性“对话”，成为新时期的一种灵活的诉讼机制选择。
行政诉讼中的司法建议是指，人民法院针对在行政审判活动过程中所发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。该制度在近来的行政审判实践中得到了较为广泛的运用，但在新《行政诉讼法》的实施过程中，还存在着认识不足、推行不力、发展不均衡的问题，亟须在理念更新和机制匹配上寻找新的生长路径。
准确把握制度定位
在《行政诉讼法》的修改过程中，司法建议制度不够引人注目，但零散的规定并没有消解司法建议本身的价值。特别是作为规范性文件审查之诉处理结果的司法建议的及时确认，事实上还发挥着裁判替代性的功能，关系到这类诉讼的实际成效。在新《行政诉讼法》精神的引领下，需要准确把握司法建议的制度定位。
首先，司法建议是促成行政纠纷实质性化解的重要手段。新《行政诉讼法》第1条明确将“解决行政争议”作为主要目的之一，力图纠正以往合法性审查的单向度思路。作为一种刚性的司法处理方式，行政判决虽然能够“定纷”但未必就能够实现“止争”，更难以保障“案结事了”。对于行政相对人而言，很多时候不仅要讨个“说法”，更要得到“实惠”。因此，为了促成行政纠纷的实质性化解，就必须动用包括调解、司法建议在内的各种手段弥补判决的先天局限。
其次，司法建议是监督行政机关依法行使职权的有效形式。新《行政诉讼法》第1条通过删除“维护”和保留“监督”，明确了行政诉讼的根本目的在于监督行政权的行使，彻底扭转了以往维护和监督并存的窘境。作为一种灵活机动的监督方式，司法建议可以超越具体个案而对行政权形成整体性、系统性的监督态势，确保行政权的行使既不“越位”也不“缺位”。
最后，司法建议是保护行政相对人合法权益的有益补充。新《行政诉讼法》的修改通过判决类型的增加和适用条件的调整，为行政相对人合法权益提供了“亡羊补牢”式的救济；通过裁定停止执行的修改和先予执行的增加，为行政相对人合法权益提供了暂时性的救济。为进一步织成“无漏洞”的行政相对人权益救济之网，就必须充分挖掘司法建议的补充性功能，以适应相对人合法权益保护的现实需要。
全面梳理制度类型
除了新《行政诉讼法》所明确规定的三类司法建议外，司法解释及司法实践中还存在着很多功能迥异的司法建议。
站在功能主义的立场，可将行政诉讼中的司法建议分为五种。一是裁判引导型，即人民法院经审查认为被诉行政行为违法或者不当，可以建议被告加以改变，以便案件在当事人双方和解的基础上提前以撤诉形式结案。二是秩序维护型，即人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以提出依法给予相关责任人员处分的建议。三是裁判补充型，即人民法院针对规范性文件违法、行政行为存在程序瑕疵、实体决定不合理等情形难以适用相关裁判时，可以发出司法建议予以解决。四是裁判执行型，即人民法院针对行政机关拒绝履行生效裁判的情形，可以提出作出相应处理的司法建议。五是预防纠纷型，即人民法院针对某一时期某类高发案件所暴露出的共性问题向行政机关提出工作改进建议，以预防类似纠纷的再次发生。
就上述五种类型而言，今后应着重发挥预防纠纷型司法建议的功效，其主要包括两种情形：一是人民法院针对某类相同行政案件或某一时段行政案件所普遍暴露出的共性问题，及时向行政机关发出司法建议，通过接受建议机关的建章立制堵塞漏洞。二是人民法院以行政审判白皮书方式将司法建议从个案层次提升到年度司法报告层次，通过对上年度本行政区域内行政案件总体状况的深度剖析，为行政机关改进工作、化解诉讼风险提供具有针对性的意见和措施。
深入探究保障机制
当前司法建议工作还存在很大的不均衡性：有的地方推行较为积极；有的地方推行则较为消极，没发挥出应有作用。从一定意义上说，司法建议的制作过程就是人民法院在裁判之外针对特定问题进行法理论证和政策阐释的过程，需要法官在埋首处理个案的同时敏锐洞察个案背后所暴露出的深层次问题，进而建立起司法与行政之间良性的对话互动机制。可见，撰写一份优秀的司法建议难度并不亚于一份优秀的行政判决书。
在新法实施的过程中，片面追求司法建议发出数、回复率甚至将之视为司法建议工作好坏唯一标准的做法显然不合适，而应从片面追求“数量型”和“回复率”向追求“质量型”和“说服率”转变。为此，应当从三个方面健全司法建议质量的保障机制。
一是公开机制。可以参照中国裁判文书网公布各类裁判文书的做法，按照“依法、及时、规范、真实”的要求将司法建议上网公布，倒逼人民法院提升司法建议的质量，同时倒逼行政机关认真对待人民法院的司法建议。
二是回复机制。尽管新《行政诉讼法》仅就裁判执行型司法建议的回复作出了明确规定，但这并不意味着其他类型的司法建议就不需要得到行政机关的回复。当然，鉴于不同种类司法建议的功能不同，法律上也没有必要对所有司法建议的回复作出统一规定。在司法实践中，行政诉讼司法建议是否获得回复还受制于党政机关负责人的重视程度、建议本身的质量和可操作性等因素。从法治政府建设的现实路径来看，今后可由行政机关发布相应文件的形式对司法建议的回复作出规定，通过行政机关的自我约束促进司法建议潜在功能的发挥。
三是考评机制。无论是作出裁判、开展调解还是发布司法建议，都是法官的职责所系。应当将司法建议纳入法院、法官行政审判工作考核体系，充分调动广大行政法官开展司法建议工作的积极性。为保证司法建议考评工作科学化、规范化，须要坚持数量与质量并重、回复与说服并举、内部与外部兼备的原则，真正促进行政诉讼司法建议制度的良性生长。
