任何一个国家，都需要进行治理，大到国家治理，小到基层社区治理。同时，大多数的国家也都把民主看作是装点政治大厦的华丽门面，不管其在事实上是否真正实行民主政治。在现代政治当中，不论是在观念上还是实践中，治理本身就天然地与民主结合在一起。①民主与治理的联姻并不是一种偶然，这是由民主和治理自身的特点所决定的，治理的手段能够与民主的价值或者制度安排进行无缝对接。对于大多数国家来讲，选举式民主这种治理模式并非是唯一的选择。事实上，由于民主理论的多样化和学者们在不同的环境下使用民主的含义，使得不同的语境下产生了不同的民主治理方式。
同时，我们需要指出的是，治理理论不是我们国家的一种本土化的理论成果，其是逐渐从西方引入而解决我们国家发展中存在的具体问题的。但是，西方治理理论在中国的运用需要与我国国情结合，不能照搬。②我们的研究也是基于这样一种认识，对除选举式民主治理之外与我们国家的治理实际有密切关联的协商民主治理模式、多中心民主治理模式和参与式民主治理模式这三种典型的民主治理模式进行了讨论。
随着改革的不断深入和民主政治的发展，协商民主治理模式在中国得到了长足的发展。十八届三中全会提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”，更使得协商民主成为我国发展民主政治的一种新形式，得到了中国共产党的认可和各级人民政府的推动，最终引发了学术界对协商民主的热烈讨论。关于协商民主涉及的核心问题，陈家刚认为，协商民主的关键是平等、参与、公共利益、理性思考、对话和共识。③可见，协商民主治理主要是自由平等的公民通过合法参与论辩和讨论的形式最终形成公共政策的过程。在这个过程中，公民需要做出让步和妥协，并在此基础上对公共利益达成共识。否则，分歧和矛盾会阻碍民主协商的正常进行，达成共识也就成为一句空话，最终会因为无法形成公共政策议题而使协商民主治理过程陷于瘫痪。
在治理方面，协商民主所强调的是社会成员对社会公共利益应有的责任、在多元的社会利益矛盾中对不同利益诉求的辨别、在不同的政治话语之间实现相互和解的愿景。从这个意义上来说，协商民主在实现社会的有效治理和化解多元的社会矛盾方面有着巨大潜能，其能够对多元化的利益诉求进行开放式的回应。尤其值得注意的是，“它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题”。④由此可见，协商民主治理能够在多元文化的社会主体之间实现有效互动和相互理解，进而增进社会信任，减少矛盾分歧，最终实现不同文化族群之间的合作共治局面，减少全球化对主权国家构成的威胁。
尽管协商民主被认为是一种“舶来品”，但是，它符合中国的传统，有着丰富的本土化经验。比如浙江温岭的“民主恳谈会”就是一种具有中国血统的协商民主形式。通过“民主恳谈会”这种形式，利益相关者能够有效地参与到“公共论坛”当中，并就与自身利益相关的问题进行辩论和讨论。这种辩论和讨论是由政府部门主导的、利益相关方积极参与的、程序上合法公正的、参与者之间平等的以及政治参与过程的公开化和透明化，所有这些都保证了民主协商过程能够取信于民，并真正解决人民群众最关心的利益问题。需要指出的是，政府对政治协商过程的主导作用主要体现在组织和协调上，在利益相关方的辩论和讨论中充当“仲裁人”角色，并通过与利益相关方的协商讨论，使关系人民群众利益的公共问题上升为政策议题，最终落实为公共政策。这样一种制度设计使得公共政策的制定更加符合实际，政府能够及时回应民众呼声，同时还能够维护社会稳定，增强政治统治的合法性和权威性。
众所周知，新中国成立之后长期被动式的动员参与使得老百姓对政治持一种冷漠的态度，这种态度对发展社会主义民主政治，实现国家治理体系和治理能力的现代化是极为不利的。那么，通过“公共论坛”的形式为大家创造一个有效化解矛盾冲突的平台，以自由平等和对话协商的方式对不同的利益诉求进行有效整合，并在此基础上缩小不同利益群体因利益诉求的差异而形成的矛盾分歧。这种理念能够“激发良好的意见表述，提升法律、制度和公共政策的政治合法性，改善民主治理的质量”⑤。协商民主治理在解决实际问题的过程中，通过公开辩论和妥协让步的方式使公民以平等的方式参与到“公共讲坛”中，使其能够更好地理解作为公民的权利与责任，正确地认识政府的职能和权限，最终培养出一种健康的、富有公共精神的公民品格。这种公民品格事实上就是一种以尊重、宽容、节制和妥协为特征的现代公民精神。
协商民主治理突破了“选举式民主”的竞争参与模式，把政治参与的话语权真正交给了公众和各方利益主体。在身份平等、言论自由、开放包容的环境下，为各方更充分地表达利益诉求提供了一个开放的“公共讲坛”，每个利益相关方都可以有效表达自己的政治见解，这就有效地把政治冲突转化为合法的政治参与，把政治矛盾转化为平等的政治协商。通过利益相关方的平等对话，真正实现了政治参与的有序化和社会矛盾化解的有效化，并在此基础上实现了社会的稳定与和谐。但是，我们也应该看到，与选举式民主相比，协商民主在实践中具体实施的难度更大，在利益冲突激烈的情况下，单靠“讲坛式”的论辩不仅不能有效化解尖锐的社会矛盾，甚至还有可能使矛盾进一步激化。
在传统的治理模式中，往往存在着对治理主体“中心—边缘”的区分。这种区分强调了政府、政党等传统治理主体在民主治理中的核心地位，但同时弱化了社会组织、利益集团、新闻媒体等潜在治理主体在民主治理中可能发挥的作用。在当代中国，随着社会利益的不断分化、不同社会利益的相互交织以及公众对社会公共服务的多元需求，这就使得单靠政府等传统治理主体很难解决多元利益矛盾的冲突、满足多样化的社会公共物品的供给。在这种情况下，多中心治理作为一种新的民主治理模式走上前台。
多中心治理本身就是治理的一场深刻变革。通过在公共治理中构建不同主义间的民主合作关系，形成一种旨在突破“中心—边缘”的传统管理格局的多中心模式。伴随着社会政治经济的发展，人们对社会公共物品提出了多样化的需求，这就需要民主治理通过更多的自治实践来对复杂多样的公共需求及时做出回应，那么单靠传统的“中心—边缘”的公共产品供给模式显然难以满足日益多元化的公共需求，这就使得突破传统治理方式通过多中心治理方式对利益多元化的现状及时做出回应变得十分迫切。与传统的治理方式不同，多中心治理不再依托大规模的强制性结构控制来实现社会秩序的建构，而是强调社会多元利益主体之间的沟通、互惠与合作。因此，多中心治理能够有效地应对利益多元化、主体分散化、社群复杂化等现代治理难题，甚至是“最根本的价值规范”⑥问题。多元的利益格局需要多元的利益主体之间进行协作，而如何使得多元利益主体在相互尊重彼此利益关切的同时，又关心公共利益的实现成为多中心民主治理关注的焦点。
多中心民主治理改变了原来社会治理主体单一化的局面，使得以社会组织、利益集团、新闻媒体等社会利益主体由潜在的治理主体变成事实上的治理主体。通过多中心民主治理模式，改变了社会公共服务供给模式的单一局面，有效地满足了公众对社会公共产品多样化的需求。在多元治理主体协作共治的基础上，各利益主体间的矛盾也得到了一定程度的缓解。多中心民主治理在调动社会各个潜在治理主体从“幕后”走向“前台”的过程中，缓解了政府在治理过程中的压力，从而能够使政府更好地履行职能，更好地为民办事。
多中心民主治理模式虽然调动了社会各个治理主体的积极性，但是多元治理主体在民主治理过程中的责任很难得到具体落实。另外，多中心民主治理使得人们误以为政府与其他治理主体能够完全平等地解决社会公共问题，但是事实上政府与各个治理主体之间很难成为一种平等的关系，政府在提供社会公共服务方面以及在解决社会公共问题中依然发挥着支配性的地位，其他治理主体从属性的地位很难得到改观。这样的一种理想与现实之间不可避免的张力就会使得各个社会治理主体的积极性减弱，从而影响公共物品的有效供给。这就需要在多元民主治理的过程中，通过厘定不同治理主体的职责，明确各个治理主体的行动范围，使各个社会治理主体的作用得到凸显，也会使得政府部门的职能明晰化，避免出现政府与社会两个主体纠缠不清或者相互逐利的行为，最终影响到公共产品的供给。
总而言之，多中心治理是多个政治主体之间就政治认同问题达成一致意见，并在利益多元化、治理主体分散化和利益格局复杂化的现实环境下对公共利益的共同认可、对个体利益的相互尊重的一种民主治理模式，也是符合我们国家当前现实环境的一种民主治理的路径选择。
参与民主理论的代表人物卡罗尔·佩特曼曾指出，参与活动发展和培育了民主制度所需要的公民品质，公民参与越是深入，那么他们越是具备参与的能力。⑦可见，一个参与型社会的存在是民主政治发展的先决条件，参与过程是实现社会中所有政治体系民主化和社会化的前提和基础。参与式民主治理突出了公民自主的、合法有序的政治参与活动对民主政治的重要意义。
参与式民主治理十分强调公民政治实践的重要性，强调通过民主的政治实践培养具有现代理性精神的公民品格，使公民在多元协作的政治参与中逐渐积淀妥协、宽容、互助、协商的现代民主价值。在实际政治生活的多方利益博弈中掌握现代民主的规则和技巧。基层民主作为我国民主政治实践的一种主要形式，在民主政治发展中具有重要的地位。但是这种基层民主存在着“先天不足”的缺陷，就需要逆主流民主发展的次序而动，出现了一种先创设民主制度、后完善民主内容的情形。这样就使普通民众能够“在比较公平的制度环境中尝试表达自身利益需求，在实践中，逐步培育民主精神”⑧。正是公民通过长期的民主政治实践，把民主的规则逐渐变成一种参与政治生活的习惯，而这种习惯又会在不同的群体之间传播，最终形成一种以公民责任感为核心的民主政治文化。
参与式民主治理强调了公民在公共事务管理过程中的作用，改变了原来以政府为主导的自上而下的“单线条”管理模式，使普通公民能够以合法有序、自下而上的方式参与到社会管理过程中。需要指出的是，参与式民主治理中公民的政治参与同古希腊直接民主制中公民的政治参与截然不同。古希腊民主政治强调的是一切事务由公民大会讨论决定，每个公民都在公共决策中占有一定的份额；但是现代参与式民主治理强调的则是公民与政府的良性互动，在公民与政府的合作对话中，使公民的合理诉求得到表达。参与式民主治理突出了公民在政府公共管理活动中的作用，这对于塑造公民的政治效能感乃至于培养具有民主精神的现代公民都极为重要。
参与式民主治理就是一种基于公民文化成熟基础上的民主治理形式，旨在以一种多元化的方式参与社会政治生活的各个方面，最终实现社会的有效治理。参与式民主治理通过鼓励公民以合法有序的方式参与社会政治生活，逐渐培养了公民的公共精神和社会责任感，这种具有公共性的公民文化对于民主政治的建立和巩固是极为重要的。很多国家之所以出现“无效治理”，其原因不在于制度设计，而在于没有培养出与特定治理模式相适应的政治文化作为实现民主治理的深层基础。可以说，对参与式民主治理最大的威胁来自“政治冷漠”。现代社会不同于古代社会的最主要特点就是实现了从“战争社会”向“商业社会”的转化，人们满足于个人的私人领域，满足于个人的发财致富，而对公共生活缺乏兴趣。现代社会，人们不再把参与公共生活视为个人的荣耀，在公共生活之外发现了广阔的私人领域，并在追求个人私利的过程中实现个人的价值。在社会价值观念发生彻底转变的现代社会，参与式民主治理只能说是一种理想而远非是一种现实。但是我们不得不承认，参与公共生活对塑造一个健全的公民品格是极为重要的。
综上所述，当代西方的民主治理，主要聚焦在选举民主，但是，随着选举民主的各种弊端不断显现出来，西方社会也在对选举民主进行反思，并提出了各种补救的措施。针对选举民主模式中公民参与越来越低的现实，参与式民主大行其道自然有其合理性；而协商民主则是关注选举之外的公民行为，试图通过沟通和交流，来调和选举民主无法解决的文化冲突和认同问题。与这两种补救方式不同，多中心治理的模式则更注重从民主主体的多样性来理解民主治理。
面对纷繁复杂的社会政治问题，单纯靠某一种理论其解释力是非常有限的，在实践中也是存在缺陷的。就民主治理理论而言，我们梳理了民主治理理论中最具代表性的三种模式，每种模式各有侧重，难分伯仲。由于理论与现实之间存在着不可避免的张力，我们很难绝对化地认为某一种民主治理模式是可以包治百病的。我们只有经过长期的实践探索，才能找到真正适合中国现实的民主治理模式。
在当下社会转型期，不同的社会利益相互交织、各种社会矛盾逐渐显现，在实践中具体采用哪种民主治理模式需要具体问题具体分析，没有统一的标准。我们认为，民主治理作为一种实现社会有序发展的手段，并没有完全统一的模式，在社会实践中应该针对不同的情况，分别采取不同的模式。
注释：
②佟德志：“当代西方治理理论的源流与趋势”，《人民论坛》，2014年5月中，第10页。
③陈家刚：“协商民主引论”，《马克思主义与现实》（双月刊），2004年第3期，第33页。
④Jorge Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies，Westview Press，2001，p.30.
⑤陈胜勇：“协商民主理论与中国”，《浙江社会科学》，2005年第1期，第29页。
⑥孔繁斌：“多中心治理诠释—基于承认政治的视角”，《南京大学学报》，2007年第6期，第36-37页。
⑦［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，上海世纪出版集团，2012年，第39页。
⑧李雪萍：“协商、参与：城市社区民主发展主题”，《社会主义研究》，2009年第1期，第71页。
