流动人口是改革开放以来的重要新生群体。它既影响出、入两地的社群格局，也因打破自身“适应性平衡”（adaptive balance）而可能面临多类困境。直面其现实，梳理其原因，显然是后续积极应对的基础。鉴于治理和社会工作既有学术内涵又属近年国家战略，本文将以治理和社会工作中“增能”（empowerment）为框架，对流动人口进行审视，并提出相应的思路建议。
一、流动人口及其特征分析
流动人口，顾名思义，就是处于不稳定居住和就业状况的人；在国内学术界，流动人口多被界定为在境内户籍所在地之外的地区从事务工、经商、社会服务等经济社会活动或居住生活的人。
根据关信平等人的观点[1]，流动人口主要包括以下几类：具有农业户口且从农村进入城市居住和务工经商的农民工，他们是流动人口的主体；具有城市户口但在户籍所在地之外就业和居住的人员，其人数已达到一定规模并呈增加趋势；在我国居住和就业的境外人员。上述三类人员中，农民工的规模相对较大，他们多在流入地常住，面临的“人在场景”议题较其他两类人员更多元和更基本，从而成为国内各界特别关注的对象。
当代中国的人口流动大致体现出几方面的特性。其一，发端于三重转型。中国流动人口的大规模出现与国家的宏观场景的变化关系密切。中国是世界上唯一的三重转型国家，即由农业时代向工业时代转型、由传统社会向现代社会转型、由计划体制向市场体制转型。场景转型肯定导致人的变化，人口流动因此是一个应时产物。其二，规模上十分庞大。根据中国国家统计局2010年的监测数据，农民工总数已达2.42亿人，其中外出就业者1.53亿人，本地非农就业0.89亿人[2]。第六次人口普查资料显示，在2010年的标准时点（11月1日0点），我国的流动人口达2.2亿，农民工是主体，大学生、白领等城市户籍流动人口和外籍在华人士比重在递增，农村流向城市的人口在总量和速度上均十分惊人。其中，农民工已遍布全国各个地区和各个行业，成为新的社会阶层，并成为产业工人的组成部分。其三，身份上惯性较大。这主要体现在农村流向城市的人口。该群体生活在城镇，并以其低成本为城镇综合发展和中国走向世界做出了巨大贡献。虽然我国本世纪初以来已针对流动人口的迁徙、居住、就业、教育培训、社会保障、子女教育等事项出台了不少政策，但是，城乡二元结构、户籍制度等宏观因素依然使其贡献与享受分离，在福利和权利方面“农性”强烈。其四，结构上特性多元。对农民工而言，青壮年是其主体，他们以初中文化为主，家庭化趋势明显，对城市的认同程度不高。流动人口的上述特性，需要我们在其议题应对时既要参鉴国际经验，更需结合中国特色和体现本土智慧。
二、流动人口的权能不足及其社会工作解构
流动人口多为经济活跃人员。一方面，他们推动了经济发展，激发了社会建设，体现了正面能力；另一方面，他们也开阔了眼界，提高了素质，获得了机遇，感受了权利。当然，由于其“人在场景”（person in environment）发生变化，他们的原有适应性平衡被打破，出现某些需求不足和“权能不足”（powerlessness）状态，这对城乡体制、就业、教育、住房、医疗等也提出了严峻挑战。
1.权能不足的表现
流动人口的权能不足或需求不足可以参照马斯洛“需求层次说”进行解构。根据马斯洛的观点，人类共性需求涉及生理、安全、归属和爱、尊重、自我实现等五个层次，在低层次需求满足后高层次需求才得到满足。在马斯洛的五个层次中，前两者主要体现在物质需求方面，后三者大致可以视为精神需求领域。
流动人口的物质需求总体不佳：农民工是流动人口的重要群体，其状况很大程度上决定了流动人口的总体状态。于农民工而言，总体来看，其居住与生活状态、健康和安全、就业与收入状况不佳。他们的劳动权益保障不足，主要表现在合同签订率低、安全卫生不到位、工作不太稳定、同工异酬、工资拖欠等方面。与此同时，由于是异地就业和居住，他们也难以被纳入流入地的公共服务体系，就业、医疗、子女教育、住房、保障等物质方面需求难以令人满意，大部分流动人口生活艰辛[3-5]。
流动人口的精神需求总体不足：流动人口离开原居地，与家人分开，职业类型和生活方式的变化也并未彻底改变其以血缘和地缘为核心的互动特性，因此，他们体验了异于从前的亲情、友情和爱情；与此同时，流动人口的组织化程度低，城镇从制度上和文化上也没有真正接纳他们。因此，他们的社会融入度低，成为“夹心人”，城乡两头不靠，面光内痛，归属与爱的需求显然难以满足，自尊与他尊总体不足。在此情况下，他们的上升通道不多，较难经过努力达成较高目标，自我实现需求总体而言难以达成。这些特性既是各方人士的直接感受，也是学者们的详篇简论所关注的议题。
2.人环两因解读
“人在场景”是社会工作的重要术语。根据其内涵，人的困境可能在于个人，可能在于环境，也可能在于两者互动不当。因此，流动人口的权能不足或贫穷至少可以从个人和场景两个视角予以剖析。
流动人口的权能不足有其个人原因。一是“不能”，由于某些特征使人陷入困境，从而不能自我供养或至少不能完全自助。如，于流动人口中的农民工而言，其文化程度还不高，技能总体还不足，综合能力还不强，群体权能还欠缺。这些都使得他们在新场景中的适应性不佳，应对力不强。二是“不为”，指有能力但不参与社会生活。如，城市外来人口的第二代出生与成长在城市，他们缺乏老一代的吃苦耐劳精神，行动参与相对较弱于前辈，同时社会资本相对薄弱，从而因怯于现实而疏于行动，啃老现象也时有发生。与此同时，不少流动人口对于当地人较为敏感，主动融入城镇的意愿较低。三是无准备，指有能力也参与但面临意外状况。如，流动老年人既无法享受原住地和原单位的福利，也不能享受流入地的福利待遇；流动儿童面临学业失败的高风险，无法按时接受免疫接种；还有每个流动人口都可能遭遇的生病和医疗困境。四是不守规矩，指在没有受到灾难的情况下也会破坏某些规则。如，有些青少年失学、失业和失管并存，价值理念消极，从而出现偏差行为。
流动人口的权能不足也有其场景缘由。近年来，各地采取了许多举措以协助流动人口应对困境，如，成立流动人口子女学校，开展流动人口的职业教育、健康教育、妇幼保健、心理服务，建造民工公寓和白领公寓，强化劳动市场监管，简化进城务工程序等。但是，由于场景格局尚未出现根本调整，流动人口依然面临许多场景壁垒。（1）从经济因素看，城镇化是潮流，但其经济容量难于吸收大量游离出土地的农民；与此同时，城镇企图升级产业和开拓高端服务，流动人口的综合素质显然并不能迅速适应上述需求；从而就业的总量需求与结构不适并存，流动人口就会面临就业不足的困境。（2）从社会因素看，流动人口尤其农民工往往面临制度和文化的双重边缘化，受到户籍限制和偏见歧视，他们机会缺乏，社会资本不足，社会服务不多，从而遭遇诸多物质精神困境并呈现出遗传性贫穷的特性。（3）从政治因素看，由于城乡二元体制，政策对流动人口福利的责任认定滞后，社会政策因此覆盖不周。于流动人口的重要群体农民工而言，移民、劳工和农民的三重身份使其就业机会、收入水平、劳动保护、晋升发展、居住条件、子女教育等都呈现出相对弱势。在上述导致流动人口权能不足的场景因素中，政策和体制显然是核心，应该予以特别关注。
可见，流动人口尤其农民工的个人权能总体不强，又面临因政策体制而生的场景壁垒，因此，其人在场景的积极适应性平衡较难达成，他们因此而权能不足并成为各界关注的特殊群体。
三、增能与治理
增能与治理是社会工作和社会建设的重要概念。增能的动机是促进人在场景的积极适应性平衡，治理的目标是追求公共利益最大化。两者虽视角有异但意境相近，从而就可以相互借鉴。
1.增能
增能是内涵丰富的社会工作概念。Solomon在1976年的研究中指出，增能是要对抗不公平的社会制度，并藉此消除个人与弱势群体的无助感[6]。Staples认为，增能是权力的动化与行使，是人在生活中获得应有权力并发展这种权力、运用与行使这种权力的过程[7]。赵善如认为，增能就是发展、增加力量，透过力量增强的过程，个体能改善其无力感，进而能根据自己的想法和意念采取行动，提高掌控自己生活及命运的程度[8]。陈树强认为，增权并不是赋予当事人权力，而是挖掘或激发当事人的潜能[9]。可见，增能本质上是通过协助个人能力提升或者协助其更好掌控社会，巩固“人在场景”的原有适应性平衡，或者推动该系统达到预期变化。
对于如何增能，众说纷纭。Gutierrez的说法则相对全面且可操作[10]。在他看来，增能需要设计不同层次的“整体旋动”（holistic transaction）：在个人层次上，帮助培植当事人的质素，如批评意识、参与精神、自尊、自信、自我效能、看重个人经验；在人际层次上，训练解题技术，学习影响政治的过程方法，适度参与决策、进行小组联络、居民会议等；在政治层次上，进行社会行动，达成小组间权力转移，进行社会策划，如立法等。也有学者认为，为了达成效益至大化，须领悟八项原则。在基本假设方面要认识到：压迫行为有害生活，须受到挑战；社会工作者应该视个人为成功者而非失败者；有共同需求的人，应该互助以求增能。在基本战略方面要认识到：社会工作者必须采用整体视角。在协助个人方面要认识到：社工应该鼓励当事人表达自己的意见；当事人应当强化自身权能，社会工作者应当对此相助。在关注环境方面要认识到：社会工作者必须关注社会的变化。在工作关系方面要认识到：社会工作者与当事人应当建立“我们”（I & I）的关系。
2.治理
“治理”（governance）源于古拉丁文和古希腊语的掌舵一词，原指控制、引导和操纵的行动或方式。1980年代初开始，治理开始得到多方关注。如，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权却能有效发挥作用[11]。全球治理委员会提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是相互冲突的或不同的利益得以调和且采取联合行动的持续过程[12]。俞可平认为，善治即好的治理意味着追求公共利益最大化，是政府与公民对公共生活的合作管理，其过程就是通过国家与社会的良好合作，实现还政于民的过程[13]。
揭开治理的面纱，可以发现其基础品性和衍生品性。其实，治理的基础品性是主体多元平等；当然，平等并非指绝对平等而是指总体平等，即公共组织、社会机构、企业乃至民众只要得到认可，都有可能成为权力中心，并在不同时期有相应表现[14]。主体多元平等则带来了相应的衍生品性，具体表现为：在寻求解决问题方案的过程中，不同主体间界线和责任模糊，不同主体建立网络、相互依赖，各展优势，对话互动，进行伙伴式合作。公共利益最大化是其目标，分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应是其元素。
3.治理型增能
治理型增能是治理与增能的融合。由于社会工作与社会治理的同构性[15]，增能型治理至少可从要素进行说明。治理型增能的工作对象是个体人或群体人，并表现为处于具体场域的社群相关议题。工作主体是人所处场景的非正式系统和正式机构，前者由家庭、朋友、邻居、同事等组成，后者涉及政府、民非组织和企业；主体多元和相互平等是治理型增能的基本特性。工作目标是在群体利益最大化的前提下兼顾人环适应性平衡。工作伦理上认同：场景压迫使人权能不足从而应该受到挑战，个人应该被视为成功者而非失败者，系统中不同主体在工作中应该法理平等并互助共进。工作方法上采用：整体视角审视和疏解问题，在宏观上推动社会的变化，在中观上影响人环互动，在微观上协助个人提升，不同层面整体旋动，各方进行对话互动并体现平等伙伴关系。
流动人口的治理型增能应该以其个人、家庭、团体、社群、组织为对象，并以其在流入地面临的物质精神需求不足为工作议题。细而言之，涉及前述的居住和生活、健康和安全、就业和收入、子女教育、福利保障、情感需求、社会融入、个人发展等诸多议题。
流动人口治理型增能的主体包括对其具有福利和服务责任的组织。党政部门、用人单位、居住地组织、服务机构，对流动人口的福利均有责任。与此同时，流动人口的非正式网络和互助组织也应该提供帮助，流动人口及其家庭也要自助。各类主体是疏解流动人口问题的平等合作者，也在协助他方展开“助人自助”和促“境”美好的过程中互动成长。
流动人口治理型增能旨在促进个人潜能，丰富生活并阻止其功能失调，促进社会变迁与人际关系的融洽。细而言之，其基础目标是发挥治疗性功能，帮助解决问题；中间目标是满足个人需求，使其更好地发挥社会功能；最终目标是消减不公平和倡导社会公正。
流动人口治理型增能的工作伦理在于，流动人口及其家庭、非正式社会网络及各类正式组织在法理上独立和平等，在共同应对的过程中责任共担和协同合作，并体现出合法、透明、责信、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等善治特性。
流动人口治理型增能可以在三个层面展开：在个人层次上，可以讲授知识以提升其自信度，可以交流技巧以锻炼其言语、交往、思维和表达能力，可以进行认知治疗以帮助行为偏差者重审经历，可以进行行为重构以唤醒其内在转化的力量，从而改变其“不能”和“不为”状况。在人际层次上，可以帮助建立朋辈网络，可以训练有效沟通技巧以促进人际关系融洽，可以进行社区倡导以促进社会融入，从而减少其“不守规矩”的可能性。在政治层次上，可以呼吁政府从政策层面进行干预，以避免生病、失业、辍学等“无准备”事件的发生，可以逐步减少其遭遇偏见、歧视的机会；可以倡导政府剥离社会职能，购买社会组织服务，从而发挥其经济、政治、社会和文化功能。
社会工作机构是流动人口治理型增能的重要主体。治理型增能在社会工作机构的内部运用时，完善主体设置是其首初任务。流动人口的服务机构虽然不一定设全理事会、监事会、干事会、内设部门、咨询小组、义工小组等团队，但是至少应该具有这些功能。在机构内部，多类主体并存共生，积极互动。在政策层面，积极协商，吸纳多个团队的过程参与；在行政层面，各尽所能，加强磋商；在服务层面，项目团队与内设部门经常保持良性互动。
社会工作项目是流动人口治理型增能的关键载体。治理型增能可以融于流动人口项目的各个阶段之中。如，在需求评估阶段，多类主体可以共同发现流动人口的问题及其成因，并把握其改变的努力方向。在方案形成阶段，多类主体共同探讨希望达成的目标并设计行动。在计划推行阶段，多类主体可以督促工作对象采取行动，并与其探讨如何适时修正。在评估总结阶段，多类主体可以评估工作对象的问题解决程度，并探寻其过程感受。总体而言，在流动人口服务中，治理型增能需要各个系统协商共治，恰当组合多类主体的参与时间、地点、内容、角色，以促进流动人口利益的最大化。
为了切实推动流动人口的治理型增能，社会工作者应该具有专业知识，体现专业能力，并展示专业角色。其一，社会工作者应该具有社会学、心理学、经济学、政治学、管理学、法律、教育学、生态学、医学、统计学等学科的知识，了解“为什么”；应该领悟社会福利和社会工作的本体知识，把握“怎么办”；应该把握涉及流动人口权能不足及其原因解读的特定知识。其二，社会工作者应该勤奋工作，积极参与，拥有胆识，勇对困难，敢担责任，善处问题，适应积极，表达优秀，态度达观，从而具有优秀的个体能力；应该热爱他人，善于聆听，易交朋友，乐于助人，善于沟通，人际关系良好，从而具有良好的团队精神；应该领悟社会场境的有效信息，善于联络老组织，长于建立新组织，从而具有出色的资料整合和运作能力。其三，社会工作者应该体现“多元角色”，回应工作对象的多元问题和需要；应该体现“液体角色”，在不同方法、不同模型和不同阶段中，根据工作计划和专业关系的要求，需要承担什么角色就应该体现什么角色。
综上所述，流动人口由于总体权能较弱，以及外在场景的硬件和软件不足而往往面临一些特殊问题。在应对流动人口问题的过程中，可以进行治理型增能，并在主体、对象、目标、伦理和方法等方面切实得以体现。当然，社会工作者也应该基于知识和能力，在机构管理和实务项目的治理型增能中发挥其专业功能。
参考文献：
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