一、引言
“深入推进简政放权，加快转变政府职能”既是全面深化政府改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心任务，也是当前积极适应新常态、创新宏观调控方式、释放市场活力和社会创造力的关键政策选择；而行政审批制度改革作为“先手棋”，从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起，具有牵一发而动全身的重大意义。
从全球经济来看，各国经济增长正在面临新的瓶颈，只有通过技术和制度的创新以及结构的深度调整才能赢得未来。在这一背景下，主要发达经济体也将进入或正在进入新一轮放松规制的行政改革，其目的正如供给学派代表人物乔治·吉尔德所言，就是要将资源以及未来投资活动的控制权交给能够成功管理投资实验的企业家，而不是交给由某些“认证专家”组成的官僚机构，也不是交给那些迫切希望追求休闲、奢侈品和私利的人。[1]
单就下一步改革路径的思考以及面临的深层次问题而言，国内有关研究主要集中在五个方面。一是行政审批制度改革的顶层思考：唐亚林、朱春总结了2001年以来中央政府行政审批制度改革的基本经验并指出了进一步的优化路径[2]；王克稳认为现行的行政审批大致可分为资源配置类、市场进入类和危害控制类三大审批类型，应当进行有针对性的分类改革并寻求有效的替代性制度建设[3]；顾平安认为需要推进行政审批改革的二次设计并提出了系统的思路。[4]二是地方政府行政审批改革的经验介绍、个案研究或理论提炼：陈天祥、张华、吴月探讨了地方政府行政审批制度创新行为及其限度，认为只有实现制度创新角色的转换并进行深刻的政治体制改革，打破原有利益格局，才能建立起与市场经济体制相适应的行政审批制度，但这一前景存在很大的不确定性[5]；张楠迪扬通过对顺德网吧行业准入制度改革的案例研究发现，基层行政审批制度改革中前段改革对后段改革具有撬动效应，但此撬动效应并不足以推动下一阶段改革，基层行政审批制度改革受制于改革链条以外的结构性制度因素，国家政策与条块分割是基层行政审批制度改革的两个关键限制。[6]三是行政审批制度改革的某些重点领域：唐明良探讨了行政审批制度改革中的标准化问题；李从坤探讨了规范和完善行政审批项目办事指南。四是国际经验的介绍：魏琼研究了国外和港台地区政府网上审批流程的实践与启示；汝绪华对金砖国家行政审批制度改革进行了评述；中国行政管理学会课题组介绍了当前部分发达国家相关改革的制度设计和工具选择。五是行政审批的法学研究，其基本观点是：应该以行政审批负面清单管理作为行政审批法治化的基本路径，及时修改完善《行政许可法》，健全行政审批配套制度，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批的法治化进程。[7]
国外研究中与行政审批相对应的主要集中在“行政规制”领域。但在严格意义上来讲，行政审批的国内外研究有着不同的传统和背景：一方面，行政审批在国内是一种主要的管理方式；而在成熟市场经济国家只是作为行政规制中较为次要的工具；另一方面，行政审批制度改革在国内突出体现为转型中的问题，即原有管理方式随着经济体制、社会体制的转型以及新常态的叠加出现了不适应的情况，而在成熟市场经济国家则从属于新公共管理运动的潮流。
目前，随着改革的深化，改革需要进一步的精准定位。2015年4月下旬，应国务院提议，十二届全国人大常委会第十四次会议拟对药品管理法等26部法律进行修改，依法推进简政放权；但是在4月24月，会议只表决通过了其中25项关于修改法律的决定，而修改特种设备安全法的草案（意图修改或删除规定特种设备检验、检测人员资格认定等审批项目的法律条文）则未获表决。这一较为罕见的立法事件表明有关部门在行政审批制度改革对象选择的精准性上存在欠考虑周全的地方。此外，近期以来，多起重特大事故灾难，特别是“东方之星旅游客船翻沉事件”、“天津港‘8·12’瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故”，暴露出安全生产监管领域仍然存在严重漏洞和薄弱环节。这对如何在积极推进行政审批制度改革的同时又不“伤及无辜”，真正做好“简政放权、放管结合、优化服务”三者的有机统一提出了更高的要求。
行政审批制度改革的精准定位离不开对于行政审批本体理论的深刻认识，而这正是现有研究所缺乏的。所谓行政审批的本体理论，即行政审批作为行政规制的一种手段，其必要性和可能性依据是什么，与其他管理方式是一种什么关系，以及在整个政府改革中行政审批制度改革的恰当定位与最终出路在哪里?这一系列问题用传统和笼统的规制理论是回答不了的。本研究则力图回答这些问题，进而为下一步行政审批制度改革提供更为到位和坚实的理论支撑。
一直以来，行政审批制度改革贯穿着数量管理和质量管理两条基本路径。数量管理即在逐步摸清底数的基础上进行清理（以取消为主），其极致追求则是逐步向权力清单和负面清单管理模式迈进，使政府真正“做到法无授权不可为、法有规定必须为”，使公民、法人和其他组织真正实现“法无禁止即可为”。质量管理即一方面对取消后的审批事项做好与其他管理主体或管理方式的衔接，一方面对保留或新增的审批进行公开化、标准化和便捷化的改造。
沿着上述两条路径，行政审批制度改革呈现出三个阶段：第一个阶段是前行政许可阶段，时间段为2001年9月至2004年5月，以数量上的大幅取消为主，其标志性依据是《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》、国务院行政审批制度改革工作领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》；第二个阶段是行政许可与非行政许可双轨并行阶段，时间段为2004年7月至2012年9月，在取消的同时注重改变管理方式，其标志性依据是《中华人民共和国行政许可法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》以及《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》；第三个阶段是2013年5月以来的全面深化改革阶段，以贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神为背景，行政审批制度改革进入攻坚期：节奏加快、密度加强，数量管理升级、质量管理发力。关于改革的历程与阶段性特征，可参见表1。
（一）数量管理中的“割韭菜、剪指甲”现象
数量管理的基本目标是摸清底数，但是清理一茬接着一茬，总是存在模糊地带与例外情况，这一点在非行政许可审批的改革中有着集中体现。仅以国务院直接负责的为例：
为配合《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起实施，同期出台了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年7月1日起实施，共确认500项）以及《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（2004年8月2日发布，共确认211项）。依据这两个文件，从逻辑上讲，国务院层面需要继续清理的行政审批，除了行政许可项目，就应该是暂予保留的211项非行政许可审批项目。但与此印象相左的是，2007年4月以来新一轮集中清理中，又有一些既不属于行政许可、也不属于所保留的非行政许可审批的行政审批事项陆续出现在了清理目录上，其主要来自于国务院的部门规章。也就是说，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》并没有实现全覆盖，这与当时的文件精神是不符的。更为不可思议的是，2014年3月17日在中国机构编制网上公布了国务院60个部门或机构包括行政许可与非行政许可审批在内的1142项行政审批项目，其中非行政许可审批项目竟然是323项，按照道理（文件明确指出，所暂予保留的211项非行政许可审批项目，
主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或作必要的调整），这个数量只能是比原暂予保留的211项只少不多，何况是在此基础上又经过了多次清理!此后，在国务院多次强力督促下，非行政许可审批在2015年5月之前逐步减少至244项；并于2015年5月6日在国务院常务会议上被“终结”（根据会议的精神以及《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，49项非行政许可审批事项被取消，84项非行政许可审批事项被调整为政府内部审批事项，另有20项待转为行政许可事项，其余则调整为需要进一步改革和规范的其他权力。可见，在改革到位之前，非行政许可审批只能说是在概念上被终结）。
之所以会出现数量上的反复，原因不外乎这样几条：1.政府部门积压的规范性文件数量巨大、种类繁多、领域广泛、性质复杂，即使进行全面清理，也难免有所遗漏或难以界定其所属；2.政府职能以及由职能所衍生的对于行政审批这一特殊管理手段的需要是一种动态的存在，特别是在转型期的大背景中或者具有高度灵活性的具体职能领域（比如说宏观调控）这一特征更为突出；3.即使一些不存在属性争议并且确实在管理上不必要的行政审批项目也会受阻于部门利益而无法及时清理。
（二）质量管理存在诸多不到位的问题
概括来说，质量管理中的问题主要涉及四个方面：一是对于必要的审批，存在审批效率不高的问题。有的领域对同一管理事项的不同环节分别设置了审批；有些项目不同部门重复审批，加重了行政相对人的负担；还有一些审批部门垄断性强、随意性大。二是对于取消后改变管理方式的事项，事中事后监管亟待跟进。有些行政审批事项取消后，放和管的措施衔接配套不够，相应的事中事后监管没有跟上，再出现“一放就乱、一乱就收，一收就死、一死就放”怪圈的可能性不容忽视。“重审批、轻监管”，“严准入、松管理”的问题尚未根本改变。一些部门和地方过于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够。平时监管不及时、不到位，一出问题就搞突击检查。“一阵风”式监管，效果难持久。三是行业协会商会等中介组织在承接政府行政审批职能转移方面还尚不成熟。我国社会组织发育不够健全，部分行业协会商会行政化、垄断化色彩较重，其组织形式、运行方式、经费保障和社会公信力等方面不相适应，一定程度上影响其有效承接政府转移的职能，以至于“有些中介机构戴着政府的帽子，拿着市场的鞭子，收着企业的票子!”。四是审批改革与审批服务中的体制衔接不够顺畅，存在横向不同步、纵向不衔接的问题。
（三）数量管理与质量管理的脱节
行政审批制度改革中上述问题的存在，究其根源，主要在于数量管理与质量管理相脱节这一深层次矛盾。具体而言，有两个方面的表现：
一是数量管理脱离于质量管理。数量管理中轮番集中清理以及反复的出现，是由于政策的调整在时间和空间上大面积滞后于现实需要造成的，而现实需要只有在质量管理中（也就是说，在基层执行主体和适用对象群体中）才会有更为及时和真实的掌握。而在现行体制下，中央和省级政府主要负责数量管理，而基层地方政府则执行上级确定的数量控制并主要探索和实践质量管理创新；在调研和反馈渠道不畅的现实情况下，必然会使数量管理脱离于质量管理（也就是说，使权力脱离于信息），进而造成数量管理中的上述问题。
二是质量管理脱离于数量管理。从消极的角度看，质量管理中存在的诸多问题，一方面是部门利益作梗，一方面是监督和制约不到位。绝大多数地方政府缺乏数量管理权限，就会尽可能地在质量管理方面增设门槛、制造障碍、寻找存在感；在数量管理主体难以实施有效监督以及外部制约缺位的情况下，问题就会凸显。而从积极的角度看，地方政府在质量管理方面的探索和创新存在较大的不确定性，特别是在数量管理高频波动的情况下，因为它只能被动地、机械地适应数量管理主体的数量调整这一前提性条件。
综合起来看，数量管理与质量管理的割裂必然带来这样一种后果：既然想完全摸清底数、控制数量是不可能完成的任务，那么数量管理就必然呈现出运动式、“割韭菜、剪指甲”的特征，进而给并行或后续的质量管理带来包括缺乏前瞻性、稳定性等问题在内的诸多麻烦，数量管理的力道也会消解在质量管理的拖沓中。在两方交互作用（负反馈）下，最终将使行政审批制度改革的目标大打折扣。
实际上，数量管理与质量管理脱节的背后体现着一种根深蒂固的哲学上的交锋，即如何认识政府的“行政自由裁量权”：始自柏拉图一派的观点是，公共官员应当简单地遵循制定法或其他授权以履行对他们的委任，该传统认为公共管理者所需要的指导原则仅仅是效率原则。而始自亚里士多德一派的观点则认为，公共官员的命令仅能从其精神上加以理解，所以公共行政官员不能像机器一样有效率、经济地工作。自由裁量权必须受制于正义精神。[8]柏拉图一派的观点与“对于政府而言，法无授权不可为、法有规定必须为；对于公民、法人和其他组织而言，法无禁止即可为”是一脉相承的，是一种理想化的图景，其中隐含着一个根本性的前提，即要求社会在整体上有较高的道德自律水平。
目前，行政审批制度改革已突破重重阻力，在数量管理和质量管理方面均取得了很大的成绩。但同时也要看到，改革遵循的是一种较为理想化、简单化的“法定原则”的逻辑。结合理论与现实，可以发现，问题的关键并不在于“数量管理+质量管理”这样的机械组合，而是要在承认并深入研究相应领域行政自由裁量权的基础上，建立行政审批的动态调整机制，将数量管理与质量管理有机整合起来，方能解决前述深层次矛盾及其表象性问题。这也是改革的灵魂所在。
从信息经济学的角度来看，行政审批的实质是由政府对有关合规性条件的预先信息甄别，是针对具体行为能否开展或者如何开展的前置性条件，其必要性就在于这种信息甄别在顺序以及主体上的不可替代性。如上图所示：当政府主体不可替代，并且在顺序上必须前置，则应当设定行政审批；当政府主体不可替代，但在顺序上可以后置，则应当采取事后监管的方式；而如果政府主体可以替代，但在顺序上必须前置，则应当采取自律管理的方式；反之，如果政府主体可以替代，同时在顺序上可以后置，则应当借由个人、社会和市场的约束力量进行间接管理。另外需要指出的是：由于行政审批对于实现管理的最终目标来说作用有限，不是一种独立性的管理手段，因此是结合其他管理方式共同发挥作用的。
由此可见：行政审批制度改革首先是政府管理方式层面的改革，并不能把它泛化为全方位的政府改革；行政审批制度改革的实质就在于解决行政审批缺位、越位、错位的突出问题，实现政府不同履职方式的各归其位。因而，不能将行政审批制度改革简单地等同于“简政放权”，而应当同“放管结合、优化服务”结合起来理解。目前，行政审批制度改革中矛盾的主要方面仍然是行政审批过多而不是过少的问题，各方面关注的一个焦点仍然是“放小不放大、放虚不放实，一些部门取消、下放的审批事项含金量不高”的问题；但是，对于行政审批需要精简到什么程度（底线在哪里），则缺乏一种理性的认识。那么，如何界定行政审批的必要领域，则成为接下来需要澄清的一个关键性问题。
行为能否符合社会规范，主要在于行为主体在目的→手段（成本）→后果（收益）这一链条上是否信息对称并且成本与收益对称（当然还可能存在目的失范的例外情况）。正如约翰·穆勒在《论自由》中所言：但是当一个人的行为，其利害仅止于自身而不关涉他人，……。在一切此类情境下，他们都该完全不受法律和社会的束缚而自由行动，并且自得其乐或自食其果。[9]为什么有些行为事项必须预先把关，进行合规性审查，需要综合考虑这两大原则：一是行为主体在事项开展之前对可能产生的后果并不清楚，并且一旦付诸行动就会造成无可挽回的影响；二是行为事项如若开展，在时间和空间上留给事中事后监管或间接管理的余地不大，并且存在严重的社会风险或政策风险；第一条原则有助于行为主体掌握必要信息，明白利害关系；第二条原则有助于把关主体掌握必要信息，做到心中有数。
至于为什么有些行为事项必须要由政府作为管理主体，在理论上则没有太大疑义（这主要涉及政府职能，公共产品理论基本上解决了这一问题），在实践中主要是考虑到可行性标准与现实性标准，即政府相对于其他主体能够更为有效地开展管理，维护公共利益，或者由于直接控制了部分稀缺资源或者特殊行业因而自然成为管理者。当然，也存在具体政府部门基于不正当利益诉求而固守其管理地位的情况，这则是需要区分并加以改革的。
通过前述分析可见，数量管理和质量管理中存在的问题以及数量管理与质量管理相脱节的深层次矛盾，是一种体制性的弊端，或者在一定程度上可以认为是现有体制的一种必然代价。在体制相对稳定的情况下，可以通过建立动态调整机制加以修补。从公共政策的角度来看，行政审批的动态调整实际上属于政策变迁、政策终结的研究领域。因此，借鉴国际上有关基本经验和规律，结合实际需要，可以探索建立以下三种机制。
（一）落实“日落”规则，建立行政审批的有效期制度
“日落”规则最早出现在商业合同中，成熟于“日落法案（Sunset Laws）”。所谓“日落法案”，就是立法机关设定法案或授权的有效期限，到期后如果没有通过新的法案，则法案自行终止或者法案制定机关的立法授权自行消失。20世纪70年代“日落”规则进入立法领域。1978年，美国国会通过了《从政道德法》，规定联邦政府道德规范办公室制定法律文件的授权在一定时间后废止。此后，国会分别在1983年、1988年、1994年、1999年和2006年五次修订和重新颁布《政府道德办公室再授权法案》，给政府道德办公室再次授权。克林顿担任总统时期，联邦政府也曾对设置机构和制定规章采取“日落”规则，迫使政府部门定期对其活动和规章进行评估。这一措施给政府运转减轻了很多束缚，仅内部规章制度就减少了64万页，大大提高了政府的办事效率和服务水平，收到了意想不到的效果。[10]小布什政府期间，推动国会通过了遗产税的减免法案，但同样受制于“日落”规则，相关法案在2013年自动失效并被奥巴马政府推动的新法案替代（如没有产生新法案，美国遗产税政策将回到小布什政府减免前的原点）。
对于很多新事物而言，确实存在着监管上的模糊地带。因此，在事物发展进入成熟期之前（规律尚不明朗之时），对必要的规制措施设定有效期限或评估周期，一方面为政府履职留有余地，同时也给各种创新留出空间，从而将政府的审慎与市场或社会的活力有效兼顾起来。（制度经济学的研究表明，很多创新都是政策模糊地带或政策规避的结果）此外，对于革除旧制而言，“日落”规则是一种政策安全机制，它讲究兼顾政策的稳定性（继承性）和政策的创新性，从而能够把政策变迁的风险控制在一定期间。（实际上在这方面，我们有深刻的教训。2005年，香港特区立法会在政府推动下彻底取消了征收近百年的遗产税，从而痛失调节收入分配的一项重器，并且对于当时所预想的吸引投资、振兴经济的意义有限。现在回过头来看，在扼腕叹息的同时，也让人不得不佩服成熟民主政体的智慧）“日落”规则适应了经济社会快速发展的基本潮流，因而日渐成为许多国家以及国际组织立法活动中的通行做法。
除了少量的与国际规则对接的条款，我国绝大多数法律法规规章以及规范性文件从严格意义上来说是没有有效期一说的，对于临时性机构的授权一般也是长期有效的，这也是造成过时的文件与临时性机构大量积压和冗余并难以清理以至于最终不得不进行运动式清理的一个很重要的技术性原因。在《中华人民共和国行政许可法》的制定过程中，部分专家曾呼吁设置日落条款，但是也有不少反对意见，全国人大常委会在综合平衡的基础上，在三个方面应用了“日落”规则：一是取消了部门规章和较大的市地方政府规章的行政许可设定权；二是规定省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可（临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规）；三是写入了行政许可法的“第二十条规定”，即行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对不符合需要的应当及时修改或者废止。此外，部分地方政府在规范性文件的制定和管理方面，也陆续开展了一些此类尝试。
落实“日落”规则，建立行政审批的有效期制度，为具体的行政审批权设定切合实际的有效期限或评估周期（根据评估的情况决定其去向），从而在政府内部使行政审批的调整产生一种常态的自动机制和倒逼机制，既有国际经验可以借鉴，也有法律条文可以依据，因此不失为一种可行的办法。
（二）建立行政审批的政策民主机制
行政审批的动态调整，不管是废旧，还是立新，都是一种政策过程，均应遵循政策民主的方式。虽然说建立行政审批的政策民主机制是落实“日落”规则的延伸与深化，但不同于落实“日落”规则调动了政府内部的力量，建立政策民主机制引入了社会的力量。目前，行政审批的动态调整在建立政策民主的机制上既存在形式的不足，也存在实质的缺陷。
形式方面，有关法律法规以及国务院的文件对于行政审批的起草、设定以及实施有着听取各方意见的明确要求，并且也规定了听证会、论证会等具体方式，但是对于行政审批的废止则没有相应的规定；实质方面，所规定的政策民主方式在行政审批的动态调整中鲜有落实到位的。
行政审批的动态调整可以采取国际上通行的四种政策民主机制：一是政策调查，其关键在于调查样本的代表性；二是政策咨询，其关键在于作为咨询对象的专家来自多学科多流派并且确有真知灼见（百家争鸣）；三是政策听证，其要害在于各方利害关系人在政策过程的关键环节进行公之于众的对话与辩论；四是政策协商，主要适用于小范围事务。
（三）建立行政审批的法治约束机制
立法审查和司法审查是国际上通行的对于政府行为的法治约束。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求全国人大及其常委会加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件，从而将立法审查大大推进了一步（比如说，2001年发布的国务院行政审批制度改革工作领导小组《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》是《中华人民共和国行政许可法》生效之前设定行政审批的直接权威依据，但在《中华人民共和国行政许可法》生效之后，这一《通知》由于部分条文和上位法冲突而局部失效。那么，其法律地位在当前背景下是值得注意的）；关于司法审查，虽然根据现行法律，对于“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不能发起行政诉讼，但是根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，2015年5月1日起“请求一并审查规章以下规范性文件”也符合提起诉讼条件，因此，司法约束在行政审批的动态调整方面也有了有所作为的可能；此外，司法部门针对涉及行政审批的案件也可以更好地发挥司法建议和检察建议的作用。
总之，通过调动政府内部的力量，并引入社会和法治的力量，自上而下与自下而上相结合，自内而外与自外而内相结合，建立行政审批的动态调整机制，方能一方面减轻政府自身负担，一方面使政策过程更加科学化、民主化和法治化，及时回应民众关切，实现数量管理和质量管理的有机整合。
最后需要强调的是，虽然行政审批制度改革就其本体而言是政府管理方式的改革，但这一改革必然会引发多个层面的联动。根据政策调整的规律，这一联动效应从浅到深、从易到难依次递进为四个层次：一是执行层面，二是政策层面，三是机构层面，四是职能层面。其中，有的只涉及单个层面，而更多的则会跨越多个层面。因此，改革的推进无疑会异常复杂，这就要求行政审批的动态调整跳出其自身局限，进行系统性的布局。具体来说，行政审批动态调整机制的良性运转需要在相应制度改革的大背景下进行，主要有三个方面，这里有必要做一简单探讨：一是政策体制环境。行政审批动态调整的结果，都将不同程度打破原有监管格局以及利益格局，因此需要在衔接好事中事后监管措施的基础上，进一步理顺行政管理体制、社会管理体制、财政管理体制、国有资产管理体制、投融资体制等直接关联体制的关系。二是政府信息公开制度。政府信息公开的广度与深度，是政策民主机制能否发挥作用的一个关键性基础条件。三是社会信用体系。社会诚信的改善，能够提高行为收益与其成本的匹配程度，促使个人或组织对其行为后果真正负责，以从根本上提高社会的自律水平，进而将政府从事无巨细的繁杂琐务中解放出来，为行政审批的动态调整创造更大的空间。
参考文献：
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