大学自治与政府干预是高等教育外部关系中的一对基本矛盾。大学自治寻求根植于学术共同体的“内部权力”；政府干预则根植于权力共同体外部的“公共权力”。在价值取向上，大学推崇知识的价值，追求学术自由与自治，并以此作为追求客观真理的必要条件。政府则以国家利益为价值追求，用行政、立法、财政等手段增加对大学办学的影响力度。二者在价值取向上存在着自由与秩序的冲突。“教育实践实际上是这样一个教育谱系：一端由权利、个人和自由等所构成；另一端以权力、国家和秩序所构成。”[1]政府和大学位于这一结构的两端，随着政治与市场权力成为大学治理体系的一部分，如何实现自治与干预的协调发展成为处理这一矛盾的关键。
大学和政府利益共存，目标共促，这使二者关系的协调发展具有了现实的可能性。大学是利益相关者组织，政府是大学最重要的外部利益相关者，彼此间因利益共生逐渐形成一种战略性的合作伙伴关系。其一，大学是高度资源依赖型组织，大学作为知识生产的机构，客观上需依赖于社会提供的物质资源得以生存发展。“大学史上一个不变的因素就是缺乏资金来源。”[2]大学在接受政府与社会的经费资助与资源支持的同时，国家也有权监督资源的去向和使用方式。其二，政府决策和利益的实现依赖于大学。政府依赖大学为国家和社会培养人才，为民族发展提供智力支持，使大学服务于国家长远发展的需要。其三，大学自治与政府干预的结合有利于社会公共正义的实现。政府对大学进行适度的干预和宏观调控，有利于最大限度地保护公共利益。
(1)以公共正义为前提，把握自治与干预的限度。
从法理上而言，自治是相对他治而言的，即在主体性原则下，个体相对独立，并有权处理自己的事务。干预则是政府运用行政控制与立法调节等方式，保持秩序协调与结构优化的一种手段。为了平衡大学自治与政府干预的关系，需在公共正义的前提下，坚持政府适度干预的原则。
第一，政府和大学的利益共同点在于体现公共性和正义性。大学的合法性主要体现在为社会和国家提供知识、人才、技术等方面的支持。政府干预的正义性体现在依法行使公共权力，管理公共事务，代表和体现公共利益，承担相应的公共责任等。大学、政府与社会所建立的秩序应以人类道德正义、体现自由平等的公共利益为要义，关注人的终极目标。
第二，自治若违背了社会正义这一原则，将受到限制。自由的价值是有条件和有限度的，不能被普遍化或绝对化。大学自治有其权力边界，不能越出政府治理的权力场。大学应以适当方式回应社会期待并担当社会责任，配合政府对大学活动进行的适度干预。
第三，政府干预不应以牺牲大学自治为代价，是否对大学自治进行干预，应取决于是否存在相应的合法事由。干预的重点在于把握度，即政府干预的必要性、干预的强度、干预的时机等问题。政府干预有四种典型模式：市场模式、参与式模式、弹性化政府模式以及非管制型政府模式。[3]对中国而言，为了把握政府对大学干预的限度，有以下几种方式：一是搭建大学、政府与市场的互动平台，通过向大学和市场分权为大学自治提供广阔的空间；二是政府授权特定的中介组织根据其职权主动地介入大学管理事务；三是政府凭借其资源配置权力，发挥政府的协调作用，从对大学的高度管制转向确保整个高等教育体系的质量和公平性。[4]政府干预应恰当、有限，并尽可能地通过评议会等方式进行，将办学自主权还给大学，让大学自主自律地发展。
(2)使权力相互制衡，追求以善治为目标的多中心共同治理。
第一，共同创造，共同治理。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，为了实现大学自治，应坚定不移地实行党委领导下的校长负责制，形成大学与政府协同创造的机制，同时逐步弱化大学的行政级别和行政化管理，以提高大学的自治能力。共同治理是大学董事会、行政管理部门、教师、学生等各利益相关者共同参与大学治理，通过建立共同目标，共同创造，实现共同发展，达到“善治”这一最终目标。[5]这意味着大学与政府、社会需要在“认知共同化”、“利益共同化”的基础上实现“治理共同化”。也就是说，要在民主管理的过程中，培育协作文化，使大学与政府、社会之间实现共同创造、共同决策、共同承担、共同发展，形成民主协作的治理格局。
第二，建立学术民主共同体，形成多中心共同治理大学的模式。中外历史上大学与政府的关系大体形成了自治共同体模式、政府管治模式和分权治理模式等，政府主要通过公共治理依法解决大学与社会交往的秩序问题。当前，政治与市场权力已成为多中心大学治理体系的一部分。政府应致力于建立民主共同体模式，采取适当的形式向社会领域放权，培育和引导教育中介组织的发展，把教育中介组织作为参与高等教育管理的重要力量。与此同时，大学要自觉担当社会责任，主动完善内部治理，通过教授委员会、学术委员会等机构将学术权力的行使范围、程序、人员组成等制度化，确保大学自治的实现。
第三，确立善治的目标。首先，政府应当从干预大学办学的微观领域中转向，专注于政策法规、发展规划等的制定，通过制度规范和监督评估等手段引导、调控、监管大学的办学行为。其次，政府应该抓方向性、原则性工作，从微观层面的行动者转向授权者，采取分权措施并激励各机构间相互合作，使决策民主化。再次，应提高专业人员的素质，并且通过权力重心层层下移的协调方式来监督大学系统。[6]最终达到善治的目标。
(3)以法治为核心，推进大学治理能力现代化。
当前，在法治背景下处理大学自治与政府干预的关系，关键在于政府是否依法治理大学，将法治精神渗透到大学组织中。契约不仅体现了法治精神，也体现了大学治理能力现代化的水平。
第一，区别法治手段与行政手段。从《高等教育法》对政府和大学权力的规定来看，大学享有的自治权一般集中在与学术有关的领域，政府权力集中在财政、人事、卫生等领域，政府为实现高等教育的均衡发展、教育公平，以及培养高素质人才等目标，需对大学行使管理权和监督权。因此，政府的职能应从行政审批转向法定程序，从控制大学转向监督大学，从“办大学”转向“办教育”。
第二，法治是善治的基础。一方面，合法性是善治的要求和重要标志，另一方面，法治是善治的前提，效率是善治的表现。通过契约制度，完善各自的权力和责任，明确大学法人地位，是协调政府管理与大学自治的核心。
第三，大学规章制定权是大学自治的核心权利。大学不仅是民事活动的主体，在行政活动领域也具有独立主体的资格；大学作为法人，其行为性质是替国家执行公务，它必须依法行使招生、教育教学、科研等公共权力。大学章程要明确以校长为首的行政系统、以教授为主体的学术委员会各自的职责和议事规则，还要对它们之间的协调、制约作出明确的规定。
(4)自律与他律结合，建立基于社会选择的信任机制。
从我国实际来看，办学自主权未能完全落实的重要原因是大学没有建立起自我约束机制，因此，迫切需要大学将自律与他律相结合，以解决政府对大学信任度不高，政府不愿放权的问题。
第一，培育创新精神，提倡大学自律。创新是大学自治与发展的动力。提倡创新精神，意味着对学术独立与创造力的尊重，大学自治的实现依赖于每位学者创新精神的发挥。创新是大学自治的需要，也是国家兴旺发达的不竭动力。
政府和大学享有法律法规所授予的权力，也必须承担起相应的责任。政府是高等教育法规的立法者、大学的举办者和宏观管理者；大学作为知识生产的机构，承担着为社会培养人才，为国家和民族发展提供智力支持的责任。因此，大学要主动建立适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制，坚持大学自律，以重建社会信任。
第二，借助市场适当介入合法力量。公共资源的有限性和社会需求的多样化使接受市场调节成为高等教育的自觉选择。历史上，大学在与政府的博弈中，为了更多地实现自身的利益，采取了三个策略：在大学内部设置处理政府事务的专门机构；成立大学协会、联盟，以利益集团的形式影响政府教育政策的制定；开拓多元化的筹资渠道，积极利用各类私人资本降低大学对政府资金的依赖度。[7]在大学与政府之间，应建立起类似于董事会或拨款委员会的中介组织，促使大学自治的实现。
市场介入的目的是形成政府与市场共同调控高等教育的格局，以满足社会对高等教育的多样化需求。政府有责任对社会中介组织行使公共教育权力进行监管，把政府管不了和管不好的公共教育事务通过委托方式交由社会中介组织承担，赋予社会中介组织明确的法律地位，赋予公众对公共高等教育管理决策的参与权。当然，市场的介入只能是有限的，教育的价值基础决定了其应当主要通过公共选择机制而不是市场机制来实现它的功能。
第三，建立基于社会选择的市场竞争机制。社会选择机制的前提是大学成为真正独立的市场主体，能依据自身利益在市场中自主选择，对环境及时作出反应。美国大学在治理体系上形成了典型的以社会选择、自由竞争为特点的分散、分权、分立的权力机制。只有当大学感受到生存威胁而又无法依赖政府时，才有可能积极地参与竞争，主动地接受社会选择。政府可通过政策和财政杠杆，激励大学参与竞争，产生规范运作的内在要求，衍生出自我约束机制，使大学逐渐摆脱对政府的过度依赖。自我约束机制一旦形成，将更有利于大学自治的实现。
(本文在写作过程中得到文华学院周进老师的指导和帮助，特此感谢！)
参考文献：
[1]蔡春.在权利与权力之间——教育政治学导论[M].北京：北京师范大学出版社，2010：10.
[2]希尔德·德·里德-西蒙斯.欧洲大学史(第二卷)：近代早期的欧洲大学(1500—1800)[M].贺国庆等，译.保定：河北大学出版社，2008：198.
[3]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：23.
[4]卡尔·J·达尔曼.中国与知识经济：把握21世纪[M].熊义志等，译.北京：北京大学出版社，2000：76.
[5]刘献君.自治、共治、善治——大学治理的特征、方式与目标[J].探索与争鸣，2015，(7)：45-47.
[6]伯顿·克拉克.高等教育系统[M].王承绪等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：294.
