2014年中泰合作推出的澜湄合作是中国与周边国家共同推动“一带一路”倡议快速发展的有机组成部分，其发展走势具有十分重要的示范意义。目前澜湄合作面临着重要的历史机遇，也面临着前所未有的挑战。澜湄合作要真正取得突破性进展，我国在观念、心态、方法和切入点方面必须有所变革，并且加大投入，否则澜湄合作的实际效果会大打折扣。
澜沧江－湄公河是连接中国云南与中南半岛越老缅柬泰五国的跨境河流，也是中国与周边国家最早开展区域合作并取得显著成效的地区。长期以来，在澜沧江－湄公河流域中，各种合作机制并存。[1]
其中又以亚洲开发银行（以下简称亚行）主导的大湄公河次区域合作机制占据主导地位。进入新世纪以来，亚行全力推动这一区域东西走廊的发展，对昆明连接越南、泰国、缅甸的纵向走廊基本上采取回避的态度，中国不得不从依靠亚行的资金到几乎全部由自己出资推进中国西南地区与湄公河国家的合作。
2014年11月13日，李克强总理在缅甸首都内比都举行的第十七次中国－东盟（10+1）领导人会议上提出“为促进东盟次区域发展，中方愿积极响应泰方倡议，在10+1框架下探讨建立澜沧江－湄公河对话合作机制（以下简称“澜湄合作”）”。这是澜湄合作概念的正式出现。[2]
2015年4月6日，首次澜湄合作外交高官会在北京举行，会议主题是“六个国家，一个命运共同体：建立澜沧江－湄公河对话合作机制，促进次区域可持续发展”。[3]2015年8月，相关各国举行了第二次高官会。
通过两次高官会，各方就合作目标、原则、重点合作领域、机制建设等基本达成一致。2015年12月12日，第一届澜沧江－湄公河合作外长会议在云南景洪召开，标志着澜湄合作机制的正式成立。
预计2016年将举行澜湄合作首脑会议和其他层级的系列会议，并将推出一批具体的合作项目。虽然澜湄合作与GMS合作机制可以互补，但中方在澜湄合作中谋求更大的主导权和话语权的态势已经十分明显。
在中国全力推进“一带一路”倡议的背景下，澜湄合作可谓是这一倡议的有机组成部分，并扮演着先锋和旗舰项目的角色。澜湄合作的进展能否顺利推进，在很大程度上是“一带一路”倡议在我周边地区实施情况的“晴雨表”。
随着中国的不断崛起，尤其是经济能力的不断提升，由中国主导并推进的澜湄合作面临着前所未有的历史机遇。
1.“一带一路”倡议的提出和实施
2013年9月和10月，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会高度关注。
国务院总理李克强参加2013年中国－东盟博览会时强调，铺就面向东盟的海上丝绸之路，打造带动腹地发展的战略支点。
与沿线国家共建“一带一路”、打造命运共同体目前已经从初步构想上升为我国新时期的对外开放战略，很多项目已经开始实施。
2015年3月，国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》全文。文件提出，中国将以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容开展合作，陆上依托国际大通道，以重点经贸产业园区为重要内容，发挥中国－东盟“10+1”、大湄公河次区域（GMS）经济合作等现有多边合作机制以及中国－东盟博览会、中国－南亚博览会等平台的积极作用，共同打造中国－中南半岛经济合作走廊，进一步推动孟中印缅经济走廊合作取得更大进展。
该报告还特别提出要发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。
为打破资金短缺瓶颈，推动“一带一路”建设，我国先后发起建立亚投行和丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供金融支持。
湄公河国家在“一带一路”战略中处于重要节点，是21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的交汇点，“一带一路”建设需要湄公河国家的积极参与。
云南古代的南方丝绸之路、茶马古道，近代的滇越铁路、滇缅公路、史迪威公路、驼峰航线，如今的泛亚铁路、亚洲公路网、昆曼公路、中缅油气管道，以及云南作为GMS合作和孟中印缅经济走廊主要参与者的身份，都彰显了云南在“一带一路”战略中的重要地位。
2.我国对外投资能力明显增强
根据商务部《2014年度中国对外直接投资统计公报》，2014年中国对外直接投资创下了1231.2亿美元的历史新高，连续3年位列全球第三，中国对外直接投资与中国吸引外资仅差53.8亿美元，双向投资首次接近平衡。
此外，2014年末中国对外直接投资存量达到了8826.4亿美元，占全球外国直接投资流出存量的份额由2002年的0.4%提升至3.4%，在全球分国家地区的对外直接投资存量排名中位居第8，首次步入全球前10行列[4]。
中国从资本净输入国到资本净输出国的转变，这标志着我国从“引进来”到“走出去”又迈向了一个新的台阶，甚至可以说是中国对外投资的“元年”，具有十分重大的意义。
国际经验表明，资本输出比产品的输出更能扩大一国的经济影响，通过达到一定规模资本的输出可影响全球贸易格局，进而影响国际贸易规则。2015年上半年，我国非金融类对外投资3432亿元（560亿美元），同比增长29.2%。[5]
这意味着我国对外投资能力大大增强，可以为包括湄公河国家在内的周边地区的经济发展带来更大动力。
3.我国的经济发展进入新常态
我国经济经过30多年的快速增长，积累的风险不断凸显和释放，人口、资源和环境红利等基本面发生了重大变化，出现了不同于以往的新特征。
首先是经济增长速度从高速变为中高速，甚至可能持续下行一段时间；二是经济结构发生全面、深刻的变化，由于产能严重过剩，部分产业必须关停并转或转移，与此同时第三产业和先进生产力将不断涌现、扩张；三是中国经济增长的动力将从要素驱动、投资驱动、出口带动转向创新驱动和内需驱动；四是风险和挑战增多，房地产、地方债务和金融风险可能逐渐浮出水面，这些风险因素相互关联，有时一个点的爆发可能引发连锁反应。
也就是说，中国经济将告别过去粗放的高速增长阶段，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。要适应这种新常态，对内要全面深化改革。对外要加强国际合作，尤其是中国经济新常态下的问题和风险，需要通过加强国际合作来克服。扩大对外开放和加强全方位的国际合作成为我国经济持续稳定健康发展的必然要求。
4.国家对云南提出了新定位
2015年1月，习近平总书记在云南考察期间指出，希望云南主动服务和融入国家发展战略闯出一条跨越式发展的路子来努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章。[6]
建设面向南亚东南亚辐射中心是党和国家最高领导人统筹国际国内两个大局对云南提出的新定位，进一步提升了云南在我国周边外交和对外开放格局中的独特地位和作用，为云南主动服务和融入国家发展战略指明了方向。
面向南亚东南亚辐射中心应涵盖经济辐射、交通辐射、科技文化辐射以及军事安全等方面的内容。为此，云南必须加强与南亚东南亚国家在经贸往来、交通基础设施互联互通、科技人文交流乃至安全等领域的全面合作，而湄公河国家是云南能否成为辐射中心的关键。
5.双边合作基础较为扎实
与周边其他地区相比，我国与湄公河国家的区域合作起步最早，成效最大。尤其是在中国自由贸易区建设框架下，中国与湄公河国家在各个领域的合作均取得了巨大的进展。
比如，昆曼公路的开通与持续正常运行、中缅油气管道建成与天然气管道运营取得显著成效、瑞丽国家开发开放试验区建设取得初步进展。
2013年10月，在中国云南—老挝北部合作特别会议暨工作组第六次会议上，云南省人民政府正式与老挝中央特区管理委员会正式签署《中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区框架协议》。
这一协议的签订，标志着磨憨磨丁的合作跨上了一个新的台阶。2015年7月，国务院正式批复同意设立勐腊（磨憨）国家开发开放试验区。同年12月2日，连接老挝首都万象与云南昆明的中老铁路老挝段（磨丁至万象）举行开工奠基仪式，标志着总长417公里、总投资400亿人民币的中老铁路动工建设。
2015年6月，泰国政府宣布将与中国联合修建从曼谷至廊开的873公里快速铁路。2015年12月19日，中国国务委员王勇和泰国副总理巴金共同点亮中泰铁路奠基石的灯光索，标志着两国务实合作的典范工程正式启动。
2015年12月30日，缅甸皎漂特别经济区项目评标及授标委员会宣布中国中信集团与泰国正大、中国港湾、中国招商局集团、中国天津泰达、中国云南建工组成的跨国企业集团联合体中标皎漂特区的工业园和深水港项目。
中老、中泰铁路合作的成功启动和中国中标皎漂港的开发权为深化中国与湄公河国家的合作奠定了扎实的基础。
尽管澜湄合作的机遇是空前的，但面临的挑战也不能忽视。
1.湄公河流域国家政治上发展方向不清
从总体上看，冷战结束以来湄公河国家的政治发展取得了明显的进步，不论是越南、老挝的社会主义民主建设，还是缅甸、柬埔寨的政治转型都有长足的发展。但从另一个角度来看，湄公河流域5个国家的政治现代化也面临着挑战。首先是越南、老挝存在着被和平演变的风险，尤其是越南加入TPP以及与西方国家关系的发展，社会主义政体变色的可能性在增大。
其次是在湄公河流域最早实行民主政体的泰国却陷入了政治发展的困境，以皇室、传统贵族、军队和中产阶级为主组成的黄衫军与城市贫民和农民组成的红衫军长期对峙，导致泰国自2006年9月以来发生了3次军人政变，但每次军人还政于民之后，人数占优势的红衫军支持的政党总能上台执政，黄衫军又进行抵制，最后军人不得不出来收拾残局。但是军人在泰国长期执政肯定是不现实的，如果现在的泰王普密蓬去世，泰国政局走向存在着较大的变数。
再次，从1993年开始实行多党制的柬埔寨逐渐转为柬埔寨人民党一党独大，洪森连续担任柬埔寨首相已超过30年。但是在2013年的大选中，救国党异军突起，对柬埔寨人民党形成了严重挑战。尽管洪森和柬埔寨人民党暂时能控制国内局势。但长期以来积累的各种矛盾已经很尖锐，民众的不满情绪正在上升。因此，不能排除2018年以后柬埔寨出现政党轮替甚至政局失控的可能性。
最后，缅甸在2011年3月实现了军人还政于民，并于2015年11月成功举行了新大选，但缅甸的民主政体的管理能力还比较低，缅甸长期存在的民族宗教矛盾和经济落后的问题并没有得到妥善解决。
民众的政治参与还是以宣泄情绪为主，缺少理性，所以缅甸的民主政治发展道路同样布满荆棘，未来走向还有待观察。政治发展方向不清、政局不稳是影响中国与湄公河国家全方位合作的主要障碍。
2.湄公河流域国家经济上整体落后
冷战结束后，湄公河国家的社会经济都有一定的发展，目前人均GDP都超过了1000美元，其中最高的泰国人均GDP为5445美元（2014年数据），但是这些国家总体上还比较落后，尤其是缺乏基础设施建设所需资金。
比如中老铁路所需要的400亿人民币投资中，两国政府共同出资40%。在这部分政府投资中，中国政府承担70%，老挝政府承担30%（约8.4亿美元），但老挝政府的出资是向中国银行的抵押贷款。总投资的其余60%由中老两国企业共同投资，由于老挝企业根本没有能力投入，实际上还是中国企业和银行承担。
实际上此前已经建成的中缅油气管道中，缅甸政府和企业承担部分也是先向中国银行贷款，然后再投入。尽管泰国经济条件要比其他湄公河国家好得多，但资金问题同样是困扰中泰铁路建设的主要问题、涉及中方贷款的利率以及是否需要泰国的主权担保。一旦澜湄合作全面铺开，由于基础设施投入大，回收期长，尽管中国拥有目前世界上最大的外汇储备，恐怕也难以单方面承受。
3.湄公河流域国家发展理念上含混不清
中国与湄公河国家在发展理念上的差异也是影响合作能否深入的重要因素。比如老挝总人口不到700万，大多数人流动的范围很小，对铁路的需求不强烈，所以相当一部分人反对向中国贷款修建铁路。
缅甸人普遍不认可发展是硬道理，也没有“要想富、先修路”的理念，尤其是极其缺乏商品经济条件下的契约意识，经济活动中不讲诚信随意毁约；政府官员、民众只讲企业社会责任、企业投资和经营行为的透明、投资的环境和社会影响评估，但是从不讲保护外资和要让外资盈利。所以，外资在缅甸变成了“唐僧肉”，成为当地政府和民众改变自己生活状况的最大依赖。
此外，整个湄公河流域都盛行资源民族主义，都很害怕外资掠夺其资源，对外开放的大门始终不敢全部打开。还有，NGO在湄公河流域活动的负面影响也是必须高度关注的问题。
我们不否认NGO的某些理念和行为具有合理性，但NGO同样要生存，为了获得资金，NGO的很多行为是过火甚至极端的。其实密松电站被搁置最重要的启示不是如何做好环境和社会影响评估。
因为所有的大型投资项目都会对环境和当地社会造成一定的影响。所以我们要注意到密松事件给这个地区的NGO注入了强心剂，既然密松电站能被搁置，那么对于中国在湄公河流域的其他大型投资项目的阻击同样可能成功。
4.湄公河流域国家外交上摇摆不定
湄公河流域是中美日印以及欧盟等大国竞争激烈的地区，而湄公河国家又都是两面下注，实行大国平衡外交，试图从各个大国得到更多的好处。比如，美国奥巴马政府启动了与湄公河下游国家的合作。
尽管美国不会和中国比资金投入，但它灌输的所以先进理念以及派遣大批NGO到湄公河流域活动对中国与该地区的合作造成了巨大的障碍。日本不仅在资金投入上与中国在本地区比高低，在人力资源培训、技术输出、制度设计等领域也和中国争夺影响，尤其是通过实施大量小型的民心项目争取民心。
印度则和湄公河国家建立了湄公河—恒河合作机制，阻挠中国与湄公河国家合作的发展。欧盟不仅要求湄公河国家发展民主和人权，也资助大量的NGO在湄公河流域活动，并在抗震救灾和医疗服务方面有较大投入，因而对湄公河流域国家有较大影响。
湄公河流域国家既不愿望全面倒向中国，也对西方在本地区的渗透保持警惕，在一些具体合作项目上则顾及西方国家的态度，导致谈判不断出现反复。
我们也要看到，对于中泰推出的澜湄合作机制，湄公河流域国家也有不同意见，尤其是越南。
5.中国在湄公河国家的软实力不强
与美国、日本等西方国家相比，中国在湄公河国家的软实力有待提高。虽然湄公河国家对中国总体上持友好政策，但普通民众内心更喜欢美国和日本等西方国家的商品甚至文化产品。
商品、文化产品都是推行软实力的有效工具，美国就利用可口可乐、肯德基、麦当劳、推广英语教育等覆盖普通民众的手段不断扩大在湄公河国家的影响。
2015年6月30日，缅甸第一家KFC在仰光开业，市民早早地就来排长队购买，几乎使整条街的交通陷入瘫痪。
尤其是近年来，随着我国企业走出去的不断发展，我们与湄公河国家合作过程中出现的过于注重资源开发、商品和工程质量不佳、企业履行社会责任不到位以及环境破坏等问题，影响了中国在这些国家民众心中的形象。
需要强调的是，仅有政府支持的项目合作是不可持续的，尤其是在政党需要通过赢取普通民众的选票才能上台执政的国家。因此，我们今后要更加注重软实力建设，在对湄公河国家开展投资或援助等工作中不能一味地走高层路线，要更多地考虑对象国民众的利益和口碑，以夯实民意基础。
除了上述问题，中国与湄公河国家还存在双边政策对接不到位，农产品畜产品检验检疫制度不匹配，通关便利化水平较低，道路标准、驾驶规范不统一等软环境问题。
要在“一带一路”倡议下推动澜湄合作新机制的快速发展，笔者认为我国必须真正贯彻“亲诚惠容”周边外交新理念，在心态、理念、合作内容与方式方面都要有所调整，才能适应国际环境的变化。
1.在推进速度上不能急于求成
尽管澜湄合作对“一带一路”的推进具有十分重要的意义，但是一定要注意“心急吃不了热豆腐”。此前GMS合作经历了20多年，取得的合52作成果也是有效的。目前包括湄公河国家在内的国际社会对中国未来的发展走向还存在疑虑，“中国威胁论”在这个区域还有比较大的影响。
加之跨境铁路建设以及运营涉及国家主权和领土安全等问题，大型项目的投资建设会影响到当地民众生活方式的改变，澜湄合作在推进过程中还会遇到许多意想不到的困难和挑战，我们对此必须保持清醒的头脑，也要理解这种快速的现代化进程对周边国家民众心理的冲击。
2.加大支持力度，推动“一带一路”建设和澜湄合作
当前，在湄公河地区，中国在东线与越南、西线与缅甸的合作都存在诸多短期内难以解决的障碍，而与中路的老挝和柬埔寨合作条件相对较好，可将两国作为“一带一路”和澜湄合作的支点国家，加大支持力度。
在中国－东盟自贸区合作中，老柬享受与其他东盟国家同样的优惠条件，但在“一带一路”和澜湄合作中，我国可在资源投入上向老柬进行倾斜。
在政治领域，要密切高层交往，加强治国理政经验交流，加强政党、民间团体之间的交流，增进了解与战略互信。
在经济领域，本着互利共赢、先易后难、循序渐进原则，把“一带一路”倡议、澜湄合作与老柬国家发展战略有效对接，有针对性地制定合作规划，从基础设施互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作等五个方向优先推进。
3.尽快推出中老柬经济走廊倡议
2015年11月1-7日，笔者对老挝和柬埔寨进行了为期一周的考察。根据这次调研过程中老柬两国学者的观点，我们建议将昆曼公路和中老铁路延长至金边、西哈努克港，打造中老柬经济走廊，使已经动工的中老铁路和已建成的昆曼公路发挥更大效益，同时获得新的出海通道。
建议将中老柬经济走廊建设作为澜湄合作旗舰项目，秉承“友好协商，总体规划，共同建设，分段实施”的原则，先期修通昆明—万象和金边—西哈努克港区间的高等级公路和铁路，使老挝和柬埔寨享受早期收获成果，形成示范和带动效应。
以建设中老柬经济走廊和磨憨—磨丁跨境经济合作区为契机，夯实中老泰经济走廊内涵，带动昆明—皎缥铁路、昆明—海防铁路、瑞丽—木姐跨境经济合作区和河口—老街跨境经济合作区的建设，实现“一带一路”框架下中国经中南半岛“四路出海”的目标。
4.尽快启动澜湄合作智库网络建议
从中老柬越缅泰等六国各择取2-3个高端智库，共建澜湄智库网络，轮流在湄公河国家召开年度智库网络会议，就澜湄合作的重大问题和前瞻性问题进行研讨，为澜湄合作建言献策。
以澜湄智库网络为平台，既可更好地了解其他澜湄国家的立场与需求，又可借助周边国家智库在本国的影响力，进一步传播我国的周边外交与合作理念。
云南大学相关研究机构每年与湄公河国家的高端智库之间开展大量学术交流和合作项目，已积累了扎实的研究基础、丰富的研究成果和深厚的国际学术合作关系，愿意充当中方智库的协调单位，可出资在2016年适时承办首届澜湄智库会议。
5.在澜湄国家加强软实力建设
全球化和区域化的发展已使湄公河国家和民众处于一个会比较、有选择的时代，我们必须要加大民生帮扶和政策宣示力度，不断提升我国的软实力，让相关国家民众能够理解、接受、支持和选择与我合作。
所以，“一带一路”倡议和澜湄合作应尽快推出并实施一批减贫、公共卫生领域的早期收获项目，使湄公河国家民众更好地分享我国经济和社会发展的成果。
与此同时，我们要重塑中资企业国际新形象，实施“本土化”战略，恪守东道国法律法规和民俗文化，进一步提高商品和项目质量，杜绝产品和工程的造假行为，积极履行企业社会责任，妥善回应当地民众诉求。
要搭建由我政府主导，企业、媒体和NGO共同参与的信息资源共享平台，加强各方间的交流和沟通，提高“一带一路”与澜湄合作机制的透明度，积极宣传我在湄公河国家的合作与援助成效，有效提升中国的软实力和综合竞争力。
6.加强非传统安全领域的合作
虽然经济和文化交流是“一带一路”倡议与澜湄合作的重点，但非传统安全必须予以高度重视。良好的安全环境是稳步推进合作的基础，但澜湄地区存在诸多较为严重的非传统安全问题，我们对此不能回避。非传统安全问题的跨国性、动态性、可转化性以及行为体的非政府性，使得单个国家难以应对。
因此，在推动“一带一路”建设和澜湄合作的过程中，相关国家必须联手解决地区热点问题，以确保非传统安全问题处在可控范围之内。建议中方与相关各国继续加大合作力度，共同打击商品走私、人口拐卖、毒品泛滥等跨境犯罪活动，在湄公河地区逐步清除推动“一带一路”建设和澜湄合作的非传统安全障碍。同时建议加强对南海争端的管控，避免南海问题的过热影响到澜湄合作的建设。
7.大力发展人文交流建议
借助实用技术培训、学历教育、研修、考察交流等多种形式，帮助湄公河国家培养经济社会发展所需的各领域人才，为湄公河国家的经济和社会发展注入更多“中国智慧”和“中国动力”。
增加越老柬缅泰等国留学奖学金名额，使上述国家更多的优秀青年和中青年干部来华接受正规的学历教育，在为其培养人才的同时，培养更多的知华友华人士。
通过新设或增设孔子学院、文化交流中心、译制文学影视作品、举办民俗文化节和体育赛事等渠道加强宽领域、多层次、广覆盖的人文交流，为打造澜湄命运共同体营造良好的人文环境和社会氛围。
8.充分发挥云南的辐射中心
作用云南与越老缅陆路接壤，是澜湄合作机制的直接参与省份之一，也是陆路连柬泰新等东盟国家和印孟等南亚国家的必经通道。应充分发挥云南与湄公河国家文化相近、民族相亲的独特优势，完善云南—老北、云南—越北、云南—泰北、滇缅合作论坛等地方合作机制。积极探索云南与湄公河国家在国际扶贫、跨境旅游、职业技能培训、湄公河航道综合治理、边境管控、人文交流等多领域的务实合作，把云南与湄公河国家的合作打造为“亲诚惠容”理念指导下中国与周边国家合作的成功典范。
四、结语
澜湄合作是亚太次区域合作的新风景，也是“一带一路”倡议的有机组成部分。目前湄公河流域国家政局总体可控，普遍认可我“一带一路”战略与澜湄合作，希望借助亚洲基础设施投资银行以及丝路基金发展国内及其连接其他国家的基础设施互联互通。只要我们对认真对待存在的问题和挑战，澜湄合作就有可能取得理想的成效。
参考文献：
[1]毕世鸿.机制拥堵还是大国协调—区域外大国与湄公河地区开发合作[J].国际安全研究，2013，（2）
[2]李克强.在第十七次中国－东盟（10+1）领导人会议上的讲话[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/world/2014－11/14/c_1113240171.htm.
[3]中国举办首次澜沧江－湄公河对话合作外交高官会[EB/OL].新华网：http：//news.xinhuanet.com/2015－04/06/c_1114880204.htm.
[4]《2014年度中国对外直接投资统计公报》正式发布[EB/OL].商务部网站：http：//ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=16481.
[5]中国上半年非金融类对外投资同比增29.2%[EB/OL].新华网：http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015－07/21/c_128042009.htm.
[6]云南布局“一带一路”，努力成为面向南亚东南亚辐射中心[EB/OL].云南网：http：//yn.yunnan.cn/html/2015－01/28/content_3577005.htm.Lancang－MekongCooperation.
