党的十八大报告中，明确提出新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的新“四化”之路，而加快推进信息化是关键。我国自2003年“非典”以来，应急管理方面的研究和实践有了很大的进展，在政府治理能力现代化的要求下，信息化作为应急管理创新和能力提升的重要途径，也受到越来越多的重视。但政府应急管理信息化在发展中遇到了IT投资和建设目标不明、方向不清、重复建设等很多问题，跨部门信息资源共享与整合困难。欧美在其政府信息化实践中，广泛采用了顶层设计这一理念，通过顶层设计将政府信息化战略转化为可操作的能够指导IT投资和建设的“蓝图”。为此，本文分析了政府应急管理信息化中困境及原因，从整体性治理理论和EA理论出发，提出以顶层设计作为走出政府应急管理信息化困境的解决之道。
一、理论基础和相关研究
（一）整体性治理理论
20世纪90年代，网络信息技术快速发展，电子政务从一种构想成为现实，新公共管理的逐渐衰微以及信息化时代的来临，使整体性治理理论正成为影响21世纪政府治理的一个重要理论。
帕里·希克斯1997年在其《整体政府》一书中首先提出整体性治理（holistic governance）的理念，强调整体性整合，通过政府机构间的协调、整合与合作，解决新公共管理带来的碎片化、空心化政府的问题。[1]帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）也指出，新公共管理提倡的分散化、竞争和激励，将政府分割成多个部门机构，市场机制的引入使其过度强调政府管理的效率和效益，而忽略了政府对公众问题的回应，新公共管理客观上造成了政府管理的“碎片化”。[2]
信息时代的来临为整体性治理提供了有力的支持，信息技术和信息系统在政府的应用成为公共行政发展和变革的中心。各种电子信息系统在改革政府官僚制组织中的作用日益明显，信息技术的应用不但促使政府组织结构向扁平化方向发展，也极大提高了组织的信息沟通和决策能力。
应急管理信息化是政府信息化发展的重要组成，是应急管理在高度信息化的环境下实现快速反应、灵活应变的有效途径。美国自1996年将国家信息基础设施作为国家发展战略，其应急管理部门FEMA（Federal Emergency Management Agency，美国联邦应急管理局）在《信息技术管理改革法案》的统一指导下，建立起专门的首席信息官（CIO）制度和信息技术（IT）架构框架，通过CIO的协调，使信息系统的开发与FEMA业务流程改进密切配合，确保实现跨部门协调、技术转换和效能优化。
应急管理信息化不仅仅是技术的实现，它包括了组织、信息、技术及其相互关系等一系列复杂问题，应急管理信息化的价值在于通过技术、管理和模式的创新，来提升政府应急管理能力和服务水平。
（三）EA理论
“Enterprise Architecture”（EA）是信息化顶层设计的一种方法论，最早由Zachman提出，被译为“企业架构”、“总体架构”、“体系架构”、“事业架构”、“整体规划”等。[3]（P.25-26）EA是在信息化大背景下，从全局的角度，围绕组织的战略规划和目标，对组织绩效、业务流程、数据信息、技术系统进行有机地融合，通过清晰描述与信息化相关的业务、信息、技术、应用等构成要素及其相互关联，使之共同作用于组织战略的实现，为组织信息化提供指导。欧美等多个国家在其政府信息化顶层设计中都成功应用了EA的理念，如美国的FEA（Federal Enterprise Architecture，联邦总体架构）、英国e-GIF（eGovernment Interoperability Framework，电子政府互操作框架）等都是建立在EA理论基础之上的，并在本国的政府信息化中成功指导了各部门的信息化实践。
（四）相关研究
我国的应急管理信息化建设尚处于摸索和发展的阶段，缺乏独立的应急信息管理机构、有效的应急信息管理机制、统一的信息化专业人才、应急信息管理能力评估（田霏等，2014）[4]，这使得我国应急信息在公开透明、多元参与、交流共享上还存在很多的问题（高微，2008）[5]。我国亟须“建立政府信息资源共享的良好机制和政策环境”（李卫东，2008）[6]，“进一步完善危机信息治理模式与机制，健全危机信息保障资源配置系统，从组织制度和技术上提高公共危机信息系统整体应急反应能力”（周海生，2009）[7]。
信息技术的发展对政府治理模式产生了巨大推动力，整体政府成为当代政府管理的新理念，它强调以制度化的方式通过“跨界合作”增进公共价值。[8]（P.8-21）然而，由于架构标准和方法的缺失，使得政府的协调与合作在流程、结构和战略等各个层面的协作遭遇到困难，其资源的不对称、冗余以及运行僵化等问题长期存在（Chen等，2008）[9]。
欧美多国在其政府信息化建设的过程中，发现多采用总体架构（EA）实施政府信息化顶层设计和IT规划。Christiansen等（2007）调查发现，有67%的政府已经开展了EA项目，如果将计划开展EA项目的算上，这一比例将达到93.3%。[10]
我国政府对应急管理非常重视，在信息化投入上也给予了大力支持。然而，大量的应急指挥、预警、GIS系统的投入和建设，却并未发挥理想的效果。分析目前应急管理信息化中的问题，主要有以下几点：
（一）重“硬”轻“软”
近年来，信息化在公共部门建设中得到了足够的重视，然而，这样的“重视”主要体现在政府每年大量财政投入上，信息化建设大都用于采购先进的硬件设备和软件系统上，但信息化输出的结果却并不乐观，重“硬”轻“软”现象突出。应急管理涉及到的业务领域众多、覆盖范围广阔，在政府信息化建设中，硬件投入比例远超过软件和服务的投入，盲目追求硬件的先进性和现代化而忽略了信息资源本身的建设，数据库和相应软件资源的不配套等问题，使应急管理平台的作用无法完全发挥。
重“硬”轻“软”还表现在对信息化人才队伍建设的不重视。信息化建设需要专业的信息化团队和应急管理业务人员的共同配合，在欧美各国的应急管理部门中，通常都设有专门的CIO和信息化总体架构师（Enterprise Architecture），但通过对政府应急管理部门的调查发现，目前应急管理部门中没有设置专门的信息化岗位，缺乏这一类专业人才的参与，是我国政府应急管理信息化建设的一个重大缺陷。
（二）信息孤岛
应急信息管理过程和应急系统建设过程中都存在着不同程度的信息孤岛问题。信息孤岛表现为信息出不去或进不来或兼而有之。在应急管理中，政府自身成为信息孤岛是最主要的形态，其主要表现是：
应急管理部门获取信息困难。应急管理部门获取信息主要通过基层业务部门上报，然而，基层业务部门收集到的信息不全，或因政绩、考核等因素的限制而避重就轻，使得应急管理部门收到的信息真实性和可靠性大打折扣，相互矛盾难以整合，使政府陷入事实上的信息孤岛。
应急管理部门的信息出不去是又一问题。政府获取到大量信息后，由于各种原因无法及时作出回应，无法给出应对方案和措施；或政府做出了决策，但由于通信网络中断或人为因素干扰，使应急决策无法发出，是政府的另一种信息孤岛状态。
应急部门在某些特殊情况下，还可能面临信息进不来也出不去的情况，这可能是由于重大灾难造成的通信瘫痪或其他紧急情况，但这种情况通常能够在短时间内恢复。
（三）主体单一
应急管理是一项综合管理，应急管理主体应包括：政府、企业、社会组织、个人等，应急管理信息化建设应将所有的利益相关者纳入到政策过程中。然而，长期以来，政府在应急管理中一直占据强势地位，把控了应急信息系统和信息传递的主导权，其他社会主体没有太多参与机会也未能得到充分发育，这不但遏制了社会主体的参与意识，阻碍了社会主体参与的积极性，也阻碍了社会公益精神的成长，使社会资源闲置浪费、公民丧失了参与的能力和愿望。
直接导致的后果是：政府在应急管理中，一方面面临自身内部信息不畅、协调不足和能力不足的问题。另一方面又无法有效获取社会信息、组织社会力量的参与。因此，在应急管理中显得力不从心。
（四）流程不畅
应急管理信息化中，流程不畅主要表现在应急信息管理流程不畅和信息化建设流程不畅两方面，且两者关系紧密。
在应急管理的减灾、准备、响应和恢复四个阶段中，每一阶段都有各自的阶段特点和应对重点，在应急管理中，重事后处置和救援，而轻预警和预防等环节是常见的问题，反映在信息化的建设中，即是对灾后通信基础设施、决策指挥平台、灾后重建等方面投入较大，而对预警系统、风险评估系统、教育培训等投入相对较少，未能形成一体化的应急平台系统。“预防为主”虽然已经得到越来越多的重视，成为我国应急管理的基础理念之一，但在具体的制度设计与技术设计层面还需更多的关注。
从整体性治理的理念来看，造成上述政府应急管理信息化困境的主要原因在于碎片化的信息化意识、应急主体、利益取向和制度规范。
（一）信息化意识碎片化
信息化意识碎片化使得应急部门领导对信息化的认识不全面或者存在偏差，一些领导认为，信息化就是将信息技术应用于政府工作，用计算机来处理政务工作。因此，信息化工作被简化为计算机设备的购置和网络的建设，而与应急管理业务完全脱节，IT失去了改造组织结构和重组应急业务的本质能力，自然无法体现信息化的作用和意义。
我国在推行政府信息化过程中，虽然已经提出了《国家电子政务总体框架》，但由于未能认识到其进一步落实所需的一整套规范和制度的重要性，导致其可操作性不强，更重要的是，现有框架未能清晰描绘出组织、业务、技术、信息之间的关系。因此，应急管理部门无法根据这一总体框架制定自己的信息化架构。
（二）应急主体碎片化
我国“统一领导、分级管理、属地为主”的应急管理行政体制，是造成政府内部应急管理主体碎片化的主要原因。分级管理体系使相关职能部门极易受制于本级政府，也使它们缺乏主动收集信息、发现潜在问题和积极应对的动力，职能部门往往只能在外力作用（上级政府或指挥机构）下才能进行协作，各部门职责并不清晰，职责交叉和脱节的现象并存，参与过程中又会受本位主义影响，掺杂部门利益的影子，从而使政府应急管理的内部协调处于一种“有组织的无序”或“有组织的不负责任”的艰难境地。[11]
应急管理离不开跨部门协调，应急组织是一种分工协作体系，但由于长期的以政府为中心的倾向，导致政府排斥与社会和市场的联动，而倾向于一元治理；同时，由于缺乏对社会和市场力量的重视和培育，使得政府与社会主体间缺乏协作机制，没有良好的沟通与互动，专家无法及时参与决策，信息传递和沟通渠道不畅，公众参与的缺失和自治精神的缺位等问题，都使得应急管理协调联动不足、效率低下。
在“5·12”汶川地震中，据不完全统计，参与的志愿者多达300万人，但由于缺乏与政府的协作，志愿者的行为多为个人行为，而无统一安排。大多数NGO组织也未被纳入应急管理体系，由于未能与政府协调一致，缺乏各自的明确分工和资源整合，导致各组织既无法发挥自身的优势和特点，又无法与政府共享信息与资源。
（三）利益取向碎片化
应急管理信息化的最终目标是通过应急管理的质量和效率，实现公共利益最大化。
应急管理机构主要承担的是综合协调工作，它的作用是协调各个部门共同应对突发事件，实现公共利益的最大化。然而，在当前分割治理的模式下，政府工作人员关注的是部门绩效和上级考核指标，如何完成上级下达的任务指标成为各个部门首要关注的问题。追求部门利益和指标而把公共利益放在次要地位，在行动中倾向于部门利益而非公共利益，部门利益僭越公共利益的现象比比皆是，导致应急管理利益诉求难以将追求公共利益的最大化作为最终目标。
政府应急管理信息化工作中出现了很多形式主义、面子工程，为了应付上级检查购买大量高配置硬件设备而忽视软件和服务、华而不实造成浪费的情况。我国自2006年以来开始的应急平台建设，在促进互联互通、解决条块分割方面起到了极大的推动作用，但一些分散于各部门的基础数据和实时信息，却往往由于部门的不配合而难以有效整合，这直接导致应急平台只能提供初级的接报、协调和简单指挥功能，而无法实现预测预警、智能化辅助决策和科学评估等高级功能。
（四）制度规范碎片化
我国在政府信息化过程和电子政务建设中，标准不一、各自为政，是由于缺乏法律法规的规范和约束。信息化建设应从信息技术、信息应用和行政行为等方面提出明确的建设目标和规范要求，而我国目前信息化建设中的很多问题都是由于在法律法规方面的缺陷所造成的。
我国在信息化法律法规方面相对滞后，十五届五中全会后，信息化上升到国家战略，对信息化的立法才开始受到重视，我国《电子政务法》仍处于“专家建议稿”阶段，国家层面仅有的《电子签名法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《政府信息公开条例》等几部相关法律，加强应急管理信息化平台和系统建设也只是在《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国民经济和社会发展第十一个五年规划》以及《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》等少数几个文件中被提到，应急管理信息化要解决跨部门、跨地域合作的复杂问题，但却往往由于制度规范不同、标准不一而陷入相互冲突、难以协调的困境。
“碎片化”造成了决策者无法从政府全局的高度来整体把握应急管理信息化的各层次和各方面的需求，零碎、分散、各自为政的应急信息系统和指挥体系使得我国应急管理信息化的整合协调举步维艰。整体政府信息化治理提出了数字化时代的政府整合运作理念，这既是对当前应急管理信息化意识淡薄、主体单一、机构分化、制度缺失、资源零散、协作困难的一种回应，也是解决上述碎片化困境的有效途径。[12]
应急管理战略在信息化的推动下，应以业务驱动和应用IT，以IT支撑和触发新的业务动力，推动政府应急管理的整合性运作。
如何以信息化实现政府应急管理整合运作？这就需要规划。我们的规划大多属于原则性、目标性、战略层的规划，很少涉及到到对具体落实和实施的指导，很多应急管理项目也是在这样的规划下进入了实施，由于中间缺乏一个架构的核心层，也即是缺乏了信息化总体架构这样一个信息化顶层设计，从EA的观点来说，即是缺乏了从业务到IT的映射，没有这一层次，则无法很好地通过IT项目来承接应急管理的战略规划，这是导致我们的应急管理信息化出现上述一系列问题的根本原因。[13]（P.107-110）
在《国家电子政务“十二五”规划》和《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》中，多次提到要强化信息化顶层设计、加强规划指导，通过顶层设计将信息技术这一治理手段，与协调、整合的整体性政府治理策略结合，解决碎片化问题。应急管理作为政府的主要业务之一，同样也需要对其信息化进行顶层设计，理由有三：
一是信息化需要顶层设计的整体性战略思想。应急管理作为一项典型的以综合协调为主、多业务部门共同参与的复杂业务，必须有全局观，站在整体的角度、全局的高度，俯视整个信息化过程中的绩效、业务、数据、技术、应用、安全等各个层面，全面反映信息化需要考虑的问题，使政府应急管理能够灵活地对公民需求和具体问题作出实时回应。
二是信息化需要顶层设计自上而下的设计理念。政府应急管理信息化在顶层设计理念下，才能够针对应急管理的战略要求，运用系统论的方式，从高层对应急管理进行总体构想和规划设计，顶层设计会为如何从理想转变为现实绘制出精确可控的“蓝图”，将应急管理战略—架构设计—IT项目有机联系起来，而非“头痛医头、脚痛医脚”，顾此失彼地去建设单个项目、解决单个问题，使信息化处于盲目投资和建设的状态，而最终难以有效解决应急管理中的真正问题。
三是信息化需要通过顶层设计制定规范和标准去保障服务。为了将信息技术真正融入到政府应急管理的流程和运作中，顶层设计还会制定标准和指南去指导信息化的执行，以信息技术充分展现改造和优化后的应急管理业务流程，通过协调一致的信息化改变以往分散的、碎片化的公共服务，使公众能够通过数字化窗口获得“一站式”服务。
（二）总体架构（EA）是实现应急管理信息化顶层设计的有效方法
总体架构（EA）是一套信息化顶层设计的方法论，也是目前众多政府、企业、军队等采用的信息化顶层设计方法。
1.EA是连接IT与业务的桥梁
EA能够帮助应急管理者站在全局的角度去综合全面地看待应急管理涉及到的问题，而不是仅从部门出发、技术出发、数据出发去看待问题，EA通过分层描述，为不同的对象提供了从业务、数据、系统到基础设施等不同层次的描述，每一个对象都能够从中找到与自己对应的信息化内容，避免应急管理者对“信息化”一词的碎片化认识。
2.EA是IT规划的核心
信息化规划与设计包括三个层面的内容，即：战略、架构和项目，三者之间相互依存，相互促进，而架构是其中的核心。但以往的IT应用中，往往忽视了对IT的规划和总体设计，直接进入具体的信息系统实施和建设，缺乏战略与IT系统之间的架构连接，往往容易缺乏监管，将个人利益和部门利益融入其中，导致重复投资和巨大的风险。
3.EA是整合“信息孤岛”的利器
EA是一种体现整体性治理的整合思想，它首先要从全局审视应急管理的所有业务，然后对其进行优化与改造，再将其分解为相对独立的业务单元，通过标准统一的接口，将其串联起来，形成一个优化后的业务流程，从而避免了各自为政的“信息孤岛”产生。
4.EA重视制度化、规范化和标准化
EA非常重视以制度和规范的形式保障信息化的进程，凡是采用EA进行信息化架构的国家或组织，通常都会制定信息化法律、法规、条例、标准、指南等，以规范统一的形式描述系统需求、构建系统组件，使组织内外实现无缝连接，实现资源和服务的整合，提高应急管理的效率。
5.EA能有效减少IT投资
EA能够从不同层次审视和监管IT投资，从而避免重复投资并采取相应措施。通过EA的层次架构，从业务层能够识别重复的1T投资项目、从数据层能够识别与业务关联的重复数据、从应用层能够识别各部门重复的功能模块和组件。这样一种层次架构，能够帮助组织有效识别IT重复投资、配置资源、避免浪费。
数字化时代推动了我国政府应急管理信息化建设发展，但由于在信息化过程中缺乏整体性整合的理念，碎片化的应急意识、利益取向、应急主体和制度规范造成了应急管理信息化在整体战略与IT项目投资建设之间的脱节，无法提供整合与协调的应急管理服务。为此，我国应急管理信息化应在整体性治理理念下，坚持通过顶层设计将应急管理信息化战略转化为可操作的“蓝图”，通过EA实现应急管理战略与IT投资和建设项目的对接并落地实施，从而走出应急管理信息化的困境，推动政府应急管理信息化朝着科学化、规范化和制度化的方向前进。
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