我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第1条立法目的规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获得政府信息”。《条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
实践中据此将申请人资格限制生产、生活、科研的需要，简称“三需要”并作为判断申请人是否有资格申请信息的标准。
本文通过总结国际上信息公开法律制度中对于信息公开申请人资格的规定，将申请人资格的界定划分为不同的类型，提出我国修改《条例》时，应当取消关于生产、生活、科研需要的有关规定。
国际上关于申请人资格的三种类型
对于哪些人可以向信息公开义务主体申请公开信息，是信息公开申请人资格问题；从各国信息公开法律的制度看，大致可以分为三种情形：第一种是不限身份，任何人均可；第二种是本国人和符合法定条件的外国人；第三种是限于具有本国国籍的自然人和在本国注册的法人。
1.任何人
世界上很多国家对于申请人资格不作限制，以墨西哥、美国、荷兰、泰国、乌克兰、瑞士、日本等国家为代表的大多数国家对于申请人资格不作限制，在立法中较多的表述是“任何人”（anyperson）。
例如，丹麦《行政文件公开法》第4条规定：任何人可以要求查看公共行政机关在其活动过程中获取或发布的文件，行政机关也可以在不被保密规定禁止的情况下，保障公民更加广泛地获取行政文件的权利。牙买加的《信息公开法》第6条第1款规定：每个人都有权获取官方文件，除了那些不予公开的文件。斯洛伐克《信息公开法》第3条规定：任何人对义务人可以公开的信息都享有信息公开申请权。
有国家明确规定“任何人”包括自然人和法人，捷克《信息公开自由法》第3条第1款规定：信息公开申请指的是任何自然人或法人要求获取信息的申请。
有国家明确规定“任何人”包括本国人和外国人，瑞士《关于行政信息自由的联邦法律》第6条规定：任何人包括法律实体和协会都有权获取文件，不论他们住在哪里或者他们的国籍。申请可以用口头或者书面申请表、信件、传真或者电子邮件的方式作出。申请时并不需要给出原因并且该申请者不必声明任何特定的利益或者个人动机。
塞尔维亚《信息公开法》第6条规定：任何人都享有本法规定的信息公开申请权，不论其是否为塞尔维亚公民，不论其享有的是暂时性居留权或永久性居留权，也不论其民族、种族、国际、性别等。
有的国家在法律中明确“任何人均可申请信息公开”，还有的国家在立法中明确规定“不需要提供证明文件或者说明申请理由”。
例如，冰岛《信息法》第5条说明：公众有权向公共机关提出获得信息，无需提供文件或者进一步的材料。
波兰《信息公开法》第10条规定：本法允许任何人申请公共机构、履行公共任务的私人机构、工会和政党，公开其享有的公共信息、公共数据和公共财产。该法第2条第2款规定，申请信息公开时，不得要求申请人说明其法律目的或实际目的。
荷兰《政府信息法》第3条规定：任何人都可以根据自己的需求向行政机关或公共机构申请信息公开。申请者可以在信息持有者那里平等地、不受限制地获取信息。申请人在提出信息公开时要说明所申请公开的信息，但不需要注明申请公开的理由。
科索沃《获取公共文件法》第1条规定：本法保证每一个自然人和法人不受任何歧视享有信息申请权，并且申请人无需说明理由而获取自身需要的信息。
日本《行政机关信息公开法》第3条规定：任何人都可以向行政机关首长请求公开政府信息，不问请求理由与目的。
乌干达《信息获取法》第5条规定：任何公民均有权获得本法规定的政府或者公共机关拥有的信息和资料。第6条规定：无论申请人出于何种原因而申请，或者信息官员对申请人陈述的理由有何看法，信息获取权都不应受到影响。
乌克兰《信息公开法》第19条第1款规定，每个人都有权向信息提供者申请信息公开，对申请的理由和申请者是否与该信息有利害关系不予审查。
有些国家法律规定在特殊情况下，如申请保密文件、个人信息时，可以要求申请人说明理由。芬兰《政府活动公开法》第13条规定：申请必须足够详细，以便国家机关确定申请的文件。申请人应得到官方登记与目录的协助，以便明确其申请的文件。申请人不必表明其身份，也不用提供理由，除非出于国家机关行使其自由裁量权或者判断申请人是否有权获得文件的需要。
当申请保密文件、由国家机关控制的个人登记系统或者任何其他文件时，必须符合某些条件才能提，除非另有特别规定，申请人应表明该信息的用途，并详细说明是否符合条件。如果必要，解释采用了何种措施保护信息。
2.本国人及法定外国人
有些国家将申请人限定为本国公民和法人，在本国居住或者具有其他利害关系的外国人；对于外国人的范围，可以分为几种情况：
（1）单行法律明确规定享有信息申请权的外国人
马其顿《公共信息公开法》第4条规定：申请人可以通过口头、书面或电子形式对信息公开提出申请。申请人包括马其顿自然人和法人以及依照本法享有获取信息权的外国法人和自然人。韩国《公共机构信息公开法》第6条规定了信息公开的申请主体，包括所有本国公民和总统令规定的外国人。之后《总统令》规定允许因教育或研究而暂时居住在韩国的外国人以及在韩国有办事处的公司申请信息公开。
（2）居民，居住在该国家或者地区的人
新西兰《官方信息法》第21条第1款规定，新西兰公民、新西兰永久居民、在新西兰的人、在新西兰成立的法人团体有权利向政府提出对所需信息的申请，申请人在提出申请时应当说明所要获得的政府信息；如果申请人有紧急情况需要加急处理，则应说明理由。
（3）信息公开关系其权利的外国人
以色列《信息自由法》第7条第1款规定，申请人向相应公共机关主管信息公开事务的负责人或是负责人授权的人员提交信息公开的申请，该申请必须以书面方式作出。依照第12条规定，非以色列公民或居民的人只要信息关系到其在以色列的权利的，都可以享有信息公开申请权，且不需说明理由。
3.本国人
少数国家将信息申请权限于本国公民、法人。
白俄罗斯《信息公开法》第15—17条明确了信息公开权的内容，主要包括以下几个方面：国家机关、公民以及法人有权依据白俄罗斯法律的相关规定制作、搜集、传输、接收、储存、处理、使用和申请公开信息。
任何白俄罗斯公民都有权从国家机关（组织）处获取与其个人相关的信息，即与他的基本权利、自由、法律权利与义务直接相关的信息；与此相同，任何法人也有权从国家机关（组织）处获取与其自身直接相关的信息。任何公民和法人都有权获取与政府机关、行政部门的日常工作相关的信息。约旦《信息公开法》第7条规定：每一个约旦的公民都依法享有信息获取权。
有的国家在法律中明确对申请人资格给予保障。例如，巴基斯坦《信息自由法》第3条规定：申请人提出的信息公开申请不应被无理拒绝，除本法第15条规定的例外情形，任何法律法规均不得限制当事人申请信息公开的权利。
百慕大地区《公众访问信息法》第12条规定，百慕大的任何一名居民（resident）都有权获得由公共权力机关掌握的任何信息，那些不予公开的信息除外。这里的权利享有者指百慕大的居民，不仅包括拥有百慕大国籍的公民，还包括无国籍人和外国国籍人。
公共机构应采取合理措施来帮助那些申请人，并对该申请作出完全的、正确的、及时的回应。申请者不需要对申请提出任何理由。申请者身份需要被保密，除了征得申请者同意，不能透露给任何人。
法律上不对申请人资格进行限制，并不意味不要求申请人提供必要的信息。虽然很多国家不要求申请人说明申请理由，但是为便于信息申请的开展，有三项内容是各国普遍要求提供的：
第一，要求提供申请人的姓名、住址、联系方式等信息，主要是为了与申请人保持联系，便于申请信息的处理。印度《信息权利法》第6条专门规定：申请人不得被要求提供任何关于要求信息公开的理由和个人信息，除非为了方便联系申请人。
第二，要求申请要尽量清晰地描述申请公开的信息，以便信息公开义务主体检索信息。瑞士《关于行政信息自由的联邦法律》第10条规定了申请程序，对于官方文件获取的申请应当向发布文件或者从第三方接收到的文件的权力机关作出。该申请必须精确，包含足够的细节来确定申请的文件。对相关部门来说掌握文件创制或者发布的时间、文件的名字或者参考是非常有帮助的。必要时相关部门可以要求申请者给予更多精确的信息。该权力机关必须尽力帮助申请者。
第三，要求申请人说明希望提供信息的方式。墨西哥《联邦信息公开和透明法》第40条规定，任何个人或其代表可以向任何机构和实体设立的联络部门申请信息公开，申请方式可以包括信件或其他任何被许可的方式。申请应该包括以下内容：申请人的姓名或住址，或其他任何可以收到通知的地址，如电子邮件地址，以及其代理人的一般信息；对被申请的文件的清楚和准确描述；其他能够有助于查找信息的事实；申请人希望能够获得信息的形式。
我国《条例》第1条立法目的明确公民、法人和其他组织有依法获得政府信息的权利。实践中根据第13条规定将申请人资格简化为“生产、生活、科研”的“三需要”标准。第25条第1款也规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”
基于《条例》规定，关于申请人资格存在三种情况：
第一个是公民、法人和其他组织基于第1条的知情权标准；
第二个是申请非本人信息，需要证明存在“生产、生活、科研”的特殊需要；
第三个是申请本人信息，需要证明本人身份。
理论上遭到最多质疑的是申请人资格的“三需要”限制。实践中行政机关对待“三需要”的态度不一。从文字表述看，《条例》似乎给申请人利益贴上了生产、生活、科研的“三需要”作为标签。但是就一般意义而言，当申请人自身生产、生活、科研等特殊需要可解释到最大化时，“三需要”几乎可以涵盖申请人所有的需要，也就意味着申请人可以是任何人。
实践中看行政机关对于申请人资格的限制并不一致，笔者曾经在2010年和2011年参加北京大学发起的政府信息公开观察项目，承担针对国务院部门信息公开的观察，组织研究生向部分国务院部门发起信息公开申请。其中一个观察指标是“是否过度收集个人信息”。
根据实际观察结果，在2010年，除了明确不受理信息公开申请的监察部和3个没有开通网站的部门外，42个国务院部门中，有3个要求发起申请的研究生提供科研项目证明其申请目的是科研需要，其他39个部门均无要求证明申请目的。2011年，虽然也有个别部门要求提供学生证明或者科研证明，但是大多数部门没有要求提供证明。
2013年，在中国政法大学法治政府研究院组织的全国法治政府评估项目中，笔者组织研究生对全国53个较大市政府发起信息公开申请，7个城市要求提交科研项目立项证书证明科研需要，其他46个城市都没有要求证明信息申请目的。从笔者申请信息公开的情况看，越来越多的行政机关不再将“三需要”作为申请人资格的限制条件。
从国际比较看，世界上很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制，类似的“任何人”或者“每个人”都可以申请信息公开普遍存在于世界范围的信息公开法中，任何人都可以提出信息公开申请，不需要提供任何理由。
从理论上说，信息自由是一项基本人权，而且是被联合国视为所有自由权利的“试金石”。反过来说，假如《条例》设置的申请人资格具有正当性，那么该规定赋予的是一种主观权利，以满足申请人特殊需要为目标的权利保障制度，从而弱化了对公民知情权的保护，实际上排除了监督政府的客观性。
若如此，则行政机关和法院只需要针对当事人申请公开信息之权益与第三人之商业秘密、个人隐私之利益进行比较衡量，决定何种利益优先而公开或者不公开。《条例》第14条第4款规定的公共利益衡量则完全没有必要存在。
综合上述知情权的权源、国际上其他国家的制度、我国实际情况可以得出结论，《条例》对于申请人设置的“三需要”既不符合法理，实践中已经出现“名存实亡”的端倪。申请人没有资格限制，不需要说明申请的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，或者即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时不应将其作为考量因素。
申请人特殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申请人利益成为促进信息公开的主动力。在行政机关主动公开信息的情况下，申请人利益更不存在，行政机关主要依靠利益衡量来判断是否公开信息。
我国《条例》应删除关于信息申请人“三需要”的相关规定，明确自然人、法人或者其他组织可以依法向行政机关申请公开政府信息；申请人不需要说明申请理由，行政机关不得设置条件限制申请。
我国信息公开制度应完善申请程序，建立申请的提出、受理等程序机制。
例如，关于申请的提出，可以规定申请人可以向行政机关提出书面申请（包括电子邮件、信函、传真等数据电文形式）；申请人采用书面形式确有困难的可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请，并由申请人签字或者盖章确认。
申请书应当包括以下内容：申请人姓名或者名称、联系方式、申请公开的信息的内容描述、申请公开的信息的形式要求。
我国应逐步完善信息公开申请的受理等程序。
各级人民政府应当建立起本行政区域内各行政机关规范化的受理制度，包括受理编号格式和标准。
各行政机关对本年度收到的信息公开申请进行统一登记和编号，向申请人出具注明收案日期和编号的书面凭证。
鼓励具备条件的地区建立政府信息申请的检索系统，申请人使用收案编号等申请特征标记，可以跟踪查询其申请办理情况。
对于拒不接收申请书以及接收后不出具书面凭证的，视为接受申请。
对于申请的内容不明确，信息公开机关应出具《信息公开申请补正告知书》，一次性告知申请人更正、补充申请。
申请人应当按照《补正告知书》积极补正。申请书或经补正的申请符合规定的，行政机关应当在收到申请书或口头申请之日起进入受理程序，并通知申请人。
申请人描述所需信息的文件名称、文号等确切特征有困难，向信息公开机关咨询的，该机关应当尽可能地提供指引和帮助。
不得未经指导和释明即以申请不符合条件为由不予受理。
目前部分地方的信息公开实践中，确实出现部分申请人滥用信息申请的情况，大致存在两种情况：
一是申请人之间关系密切，亲属、朋友或者同村村民等。例如，江苏如皋范氏父子向有关行政机关申请政府信息公开多达一千多件。
二是同一申请主体大量、反复申请，或者多个主体申请同一信息。随着信息公开申请的增加，相应的行政复议和行政诉讼的数量也水涨船高。
2014年江苏南通港闸法院在陆某霞、陆某国（系陆某霞父亲）案件中，认定原告存在滥用获取政府信息权和滥用诉权的行为。在全国率先规制政府信息公开滥诉行为，引发较多争论。为平衡知情权和公共利益，既保障公众获取信息的权利，也减少滥用申请对于行政资源的浪费，需要从两个方面着手：
一方面，要关注当事人的真实诉求，在滥用信息公开申请权的事件中，大部分的申请人申请信息公开是手段，其真实目的“醉翁之意不在酒”；因此，受理申请的行政机关应及时通报政府，依法协助解决其真实诉求。
另一方面，也要完善信息公开制度。
第一，完善收费制度。由于目前收费制度不合理，甚至有些地区完全免费，给滥用申请权的人以可乘之机。未来需要构建更加科学、合理的收费制度，通过经济杠杆进行适当调节。
第二，完善答复机制。针对多人申请同一信息，可以建立信息申请代表制度，由其选择代表提出申请，在答复中可以一并答复。对于一人或者多人向多个机关申请同一信息的，可以由政府协调统一答复。针对特定情况，规定信息公开义务机关可以驳回申请。
第三，延长答复时间。同一人在短时间内申请公开的信息数量巨大，将严重影响正常的行政工作，经过特别审批程序，可以延长答复时间。这里的“巨大”应严格限制适用条件，以免滥用。
总体来看，想要根本杜绝信息申请权的滥用，是不现实的，这也是推进民主进程的代价之一，需要我们接受并正视。试图利用“三需要”等申请人资格条件作为门槛，达到控制不正当甚至恶意信息公开申请的做法，不仅无法收到预期效果，而且其负面价值导向更是难以估量。况且，关闭信息公开的渠道，社会矛盾自然还会寻找其他渠道。
