党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻把握司法改革的定位与方向,从四个全面与推进国家治理体系与治理能力现代化的高度统筹推进司法体制改革,中国的司法改革迎来了“史上最佳时期”,经过近四年的砥砺前行,司法体制改革基于改革的深度与广度,已经成为一场影响深远的“司法革命”。
在中央政法委政法研究所的大力支持下,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心课题组于近日开展了党的十八大以来司法体制改革成效专题研究,集中对司法体制改革推进情况与实施效果进行了评估。课题组通过参加“专家学者和媒体记者走进司改第一线”活动,先后在江苏、上海、贵州等地进行了考察；此外还对广东、陕西等多省市进行了调研,并使用了2016年年底对深圳市司法改革第三方评估的部分研究成果。本文重点关注四项基础性司法体制改革举措,即司法人员分类管理、司法职业保障、司法责任制与人财物省级统管,仅在涉及上述四项体制改革的配套措施或辅助性改革时才会谈及其余过百项改革举措。
(一)分类管理与员额制改革使法官检察官队伍专业化、职业化水平提升,办案质量提高
员额制与司法人员分类管理改革试点以来,各试点省市办案力量明显流向办案一线,员额法官、检察官的职业化、专业化水平得到提升,带来了审判质效、当事人满意度的明显改善。比如江苏省南京市玄武区人民检察院通过分类管理改革,一线办案力量翻倍,由改革前的36%上升为71.5%；广东全省一线办案法官人数增加30%以上。上海二中院的信访投诉率由改革前的峰值0.29%降至0.03%,下降了近九成。诉讼效率明显提升,法官人均结案率稳步上升,比如上海法院系统改革后的2016年人均结案数分别为228.39件,较之改革前的2013年的131件,增幅近九成。深圳市宝安区法院改革后法官人均办案达到了460件。贵州第一批试点法院案件平均审理天数由52.17天下降到38.3天,办案效率提升26.59%;法官人均结案数达230.40件,同比上升148%。分类管理与员额制改革让优秀办案力量回归办案一线,明显改善了案件质效与司法公信力。课题组2016年11月对深圳市百名律师开展的问卷调查以及在宝安区人民法院进行的为期一个月的蹲点观察表明,近九成的律师对司法质效的正向变化表示认可。
入额必办案的原则得到较好执行。调研评估的这几个省都普遍坚持入额的院庭长要在一线办案、真办案、办疑难案。比如上海二中院改革以来院庭长办案量占同期结案数的23.21%,全市法院系统2016年院庭长办案占比近20%。2016年江苏省法院院庭长共审结案件60余万件,占全省法院审结案件数的41.29%。
上海、广东两省市在确定各级法院检察院员额人数时,由省院根据近几年案件数量统一测算,坚持以案定额、人随案走的员额配备原则,避免因案件数量悬殊,忙闲不均现象发生。比如上海市检察机关2016年开始实行员额跨区遴选入额机制,当年有6名检察官从案件量较小的中心城区调配至人案矛盾比较突出的基层院。广东省在珠三角地区与粤东西北地区根据二者案件量的巨幅差异,分别实行了大致50%与20%的差异化员额分配方案。
办案质效的提升在很大程度上取决于司法辅助人员的数量与素质,面对急剧增加的人案矛盾,长三角与珠三角分别探索各自的解决思路并取得了良好的成效。广东省在全国率先出台劳动合同制司法辅助人员管理规定,配齐配强司法辅助人员；上海、江苏等地法院、检察院大力推行“智慧法院”,深度应用大数据、人工智能等现代信息技术辅助办案,极大地缓解了司法辅助人员不足带来的困境。
(二)司法责任制使法官检察官办案责任意识增强
“让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制改革的主要目标。司法责任制改革是授权与监督两个方面同时展开的,各试点法院、检察院均大幅授权办案人员自行履行判断权、决定权。上海市法院系统改革后,直接由独任法官、合议庭裁判的案件比例为99.9%,依法提交审委会讨论的案件仅为千分之一；上海检察系统通过检察官权力清单制度,检察长或检委会行使的职权减少了三分之二,检察官独立决定的案件占到82%。
惩戒委员会开始独立发挥作用,2015年上海市法官检察官遴选(惩戒)委员会分别对1名审判员、1名助理检察员进行了惩戒。检法两院通过建立案件评查机制,压实了司法责任,有效避免了“一放就乱”的司法权恣意、任性行使。比如上海市人民检察院2016年各级院通过对8841件案件的评查,发现案件质量问题118项,上海市二分检对于一起无罪案件进行个案评鉴的过程中,由抽签产生的检察官与检委会专职委员组成评鉴委员会,通过言词方式并经无记名投票最终确定办案人的责任,体现了评鉴程序的科学、公开、公正。贵州省贵阳市花溪区法院对2015-2016年度结案的14167件案件中的9369件开展了个案评查,有174人次因为审判程序、办案不规范等问题进行提醒谈话或诫勉谈话,并对不能胜任审判新要求的个别法官进行了劝退或调整工作岗位。贵定县人民检察院创新司法质量评查机制,与律师事务所、高校法学院合作建立第三方司法质量独立评查机制,开展季度评查,2016年全年及2017年第一季度对该院办理的299件案件进行了评查,占全院案件总数的66.4%。其他试点地区单位也在尝试不同形式的第三方外部评价机制,比如广东省佛山市顺德区人民检察院自开展本轮司改以来,引入外部评价,先后向公安机关、案发单位以及律师、涉案人员及其家属发放调查问卷6407份,收回5214份,社会评价意见反映良好。
《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的发布,增强了检法两院的外部独立性,发挥了重要的警示作用。法检两院领导普遍反映,来自地方对司法机关办案的外部干扰大大减少。有的省对于两个规定的执行也狠抓落实,比如广东省政法机关2016年全年共记录领导干部干预司法案件2件,记录司法机关内部人员过问案件70件,其中查实11名干警因违规过问案件而受到纪律处分和组织处理。
部分试点法院着眼于放权与监管平衡难的困境,探索创新新型监管机制,比如佛山中院实施“人案双管”监督机制,建立监察室与案管办联动监督机制,将业务监管与职业道德监管有机衔接,破解了监督两条线、两张皮的机制衔接难题,同时该院还落实责任追究制度,2016年通过审务督察,发现问题13个,发出督查通报3份,约谈104人次,谈话提醒10人13次,对院领导行使案中监督权全程留痕,严格落实了过问案件登记制度。
(三)司法职业保障使法官检察官待遇提高,提高了尊荣感与工作积极性
试点省市均已完成法官、检察官职务序列套改及员额法官检察官薪酬提升的改革,按照员额法官、检察官高出同级公务员50%,其他辅助人员、司法行政人员高出20%的比例提高司法人员工资收入。基层法院、检察院职务序列单列后,职级晋升的天花板被打破,法官、检察官迎来了更为广阔的晋升空间,大力提升了其职业尊崇感与工作积极性。
西部试点省份的代表贵州省自2015年1月起就开始发放第一批试点单位的绩效奖金,截至2016年11月,三级检法两院司改增加的基本工资全部落实到位,员额法官、检察官月人均增资3830元。司法辅助人员、行政人员增资1438元。东部发达地区的代表广东省实行“统分结合”的改革策略,实现了“保高托低”,省财政统一发放中央和省统一规范的工资部分,经济较好的珠三角地区地方财政继续发放各类津贴,对于地方财政欠佳的16个区县统一托至每年3万元。
(四)人财物省级统管有效降低了外部干预
试点省市通过省级(直辖市的市级)设立遴选委员会,实现了检察官、法官的省级统一遴选、统一提名、党委审批、分级任免的省级统管人事的改革任务。检法两院的干部管理权限收归省级统管后,基层法院、检察院具有更为独立、良好的发展空间,防止人事权管理的地方化,同时为上级院统筹开展员额分配、调配司法力量奠定了良好的基础。
广东省率先实施了全省财政省级统管,除深圳、广州外,284家省以下两院已经全部纳入省级财政保障,2016年两院省级经费预算达到110.23亿,比2014年决算数增加了48.62%,大幅提高了检法财政保障力度,极大地提升了市县两级司法机关免受地方政府干预的独立性。上海市、陕西省等试点省市已经做好相关准备工作,拟于2018年正式实施。
深圳市作为计划单列市,虽未实行财物省级统管,但却参照中央改革的精神最早实现了全市两级法院检察院的人财物统一管理,探索出人、财大致同步展开统管的改革经验,全市两级法院、检察院的财政管理收回到市级统管后,两院财物保障力度实现了增量改革,两院办案的物质保障标准得到提高,且降低了原有的争取预算、增加预算中的不确定性,提升了预算的稳定性与财物运行过程的流畅性。
本轮司法体制改革面临的客观形势可以概括为“四个前所未有”:改革面临的司法形势复杂程度前所未有、改革难度前所未有、改革触碰利益的波及广度前所未有、改革所处的时代机会前所未有。总体上看,本轮司法改革的特点也可以概括为“四个中国”:改革方向直面中国问题、改革方案契合中国实际、改革方法具有中国特色、改革成果展示了中国智慧。
(一)坚持党的领导和政法委充分发挥组织协调、统筹推进作用
四年来的改革过程再次充分证明了中国的事情能否办好,关键在党。本轮司法改革设计与推进实施中,在中央三中全会、四中全会的顶层设计及中央深改组的持续推进过程充分说明了中央推进司法体制改革的力度前所未有。截至2017年6月,中央深改组召开了36次会议,审议通过了46份关于司法改革的文件。中央的率先垂范与高度重视在各地形成了良好的引领作用,地方各试点省市的党委对本地的司改工作给予了充分支持。
党对司法改革工作的领导与统筹主要是通过中央政法委与地方政法委的工作加以具体落实,各级政法委推进司改落地的实际行动,再次生动诠释了在中国这样一个矛盾多发、发展极不均衡、司法公信力基础欠佳的大国,党是如何有力、有序推进司法改革的。每一项重大体制性改革方案的统筹论证、每一项改革政策的协调落地、每一项改革措施在实施中的督导推动都离不开中央政法委及地方政法委的积极主动作为。
在本次评估研究中,我们发现,凡是司法体制改革卓有成效的省市,当地政法委都具备着积极主动的工作作风；凡是改革不力、推进缓慢的省份或者改革事项,都有当地政法委畏难、消极的因素影响。司法体制改革不仅政策性、政治性比较强,更是涉及到司法机关与社会相关部门、群体的切身利益,部门利益与个人利益往往是改革的绊脚石与拦路虎。利益无涉、价值中立的政法委能够充分站在司法规律与中国国情的高度,科学合理地搞好顶层设计、加强有效督导,破解一道道前所未见的难题,触动一项项既得利益,推动了司法改革向司法革命的深度与广度迈进。
(二)科学的改革方法论
“工欲善其事,必先利其器。”本轮司法体制改革中的四项基础性改革措施坚持试点先行、总结完善、全国推进的改革方法,通过试点的改革方法论将顶层设计与地方探索有机结合,符合了司法改革的工作规律。试点,在社会科学的研究中也被称之为试验,作为实证研究方法中集成性程度较高的一类研究方法对于改革类事项的研究与推动具有典型意义,能够通过试点前后的数据比对验证改革方案的有效性,从而将改革建立在坚实的数据与客观的效果基础上,具有可衡量、可复制、可验证的科学精神。本轮司法改革的基础性改革举措采取了分批试点、总结推广的改革方法,避免了草率大范围推开改革举措引发的不良后果。此外,试点模式的改革方法也符合本轮改革的实际情况,四项基础性改革在我国的司法史上前所未有,由于没有任何的先例可供遵循,在“摸着石头过河”的改革中需要通过试点探索符合国情的改革举措。试点式的改革能够充分调动试点地方的积极性,形成百家争鸣、取长补短、竞相创新的改革氛围,通过实践磨合与总结统筹找到解决中国问题的有效路径。
司法改革的总目标无疑应当是习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”,即司法改革的目标是实现司法公正。而如何在当代中国实现司法公正却是一个充满争议,也值得认真思考的问题。司法的运作过程从本质上看包括三大要素,法律规定、实施机制与司法者,前两者分别通过立法完善和法律实施的配套机制加以实现,而相对于前两项要素,司法者这一主体要素决定着法律能否真正得到公正、严格的实施,“徒法不足以自行”的古语讲的就是这个道理。
本轮司法体制改革着眼于司法主体这一核心要素,强调职业化、专业化、责任化和司法机关的人财物管理体制改革,通过触碰、调整人的既得利益从而对整个司法体制产生改革效果。以人为核心的改革目标设定,符合了当下中国司法体制的主要弊端,回应了人民群众的普遍关切,找准了真正推动改革的着力点,避免了过去多年改革中淹没于细枝末节的机制改革最终收效甚微的曲折改革道路。
(四)大数据、人工智能等现代信息技术的深度应用与国家治理体系、治理能力的革新
本轮司法体制改革面临的主要矛盾有二:一是人案矛盾处于历史峰值,司法公正与司法效率之间的矛盾如何平衡考验改革者的智慧；二是放权与监督之间的矛盾令改革者面临双重困境。在上述背景下,大数据、人工智能等现代信息技术的深度应用成为本轮司法改革中应对上述困境的必然选择,而司法领域中对现代信息技术的应用在世界范围内仍属新生事物。
2013年以来,伴随着我国新一轮司法改革进程的展开,在这场史无前例的巨大改革浪潮当中,现代信息技术与司法改革第一次产生了交汇应用,运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术而形成的“智慧法院”“智慧审判”等类似的改革趋势正在为不少地方法院接纳并深度应用。上海、江苏等地的法院和贵州政法系统将现代信息技术充分应用于审判辅助、类案裁判规则提示、绩效考核辅助、裁判文书初稿的起草、立案导诉等环节,大大减轻了司法辅助人员在改革初期难以及时配备到位、类案裁判尺度不一、司法信息不公开等一大批长期困扰司法公正与司法效率的痼疾,显著提升了司法公正与司法效率。
从诉讼规律与司法理论的层面来看,现代信息技术在司法改革中的应用植根于我国司法传统与实践现状,是对中国特色社会主义司法制度理论的重要丰富与发展,对于实现国家治理体系与治理能力的现代化具有重要价值。科层制与行政化管理模式下的我国司法体系长期依赖卷宗、笔录等书面材料,这为信息的数字化提供了绝佳的机会,中国司法人员的素质仍然差强人意,大量重复性的低级错误严重影响到案件质量与司法公信力,大数据、人工智能等现代信息技术对于防范重复性的低级错误远比人类要可靠,因此在改革开放以来的我国法律完善实践中,依靠技术而非人的监督已经成为重要的司法传统,比较典型的做法是刑事诉讼中对于侦查讯问的录音录像制度。
“功夫在诗外。”司法体制改革成败的关键无往不在司法体制之外。司法体制是国家政治体制、社会体制的重要组成部分,当司法体制改革向纵深推进时,改革的每一步都需要社会体制改革的配套与支撑,当前制约司法体制改革继续深化发展的主要问题无不与社会体制改革的配套机制紧密相关,比如省以下检法财物的省级统管需要市县两级党政部门以及省级财政部门协调配合方可顺利推进；再比如,司法系统的职务序列单列面临着与整个社会的高度行政化职级标准如何协调的问题。还比如,检法人员分类管理后,来自上级以及同级党政部门的管理性、行政性事务并未减少,而检法两家的行政岗位人员大幅减少,参加各类非专业会议、统计调研宣传等行政性工作给分类管理改革带来不少压力。
(二)适应转型社会与信息社会的客观要求,进一步完善司法人员分类管理
本轮司法体制改革中对于全国各省市区确定的三类人员各自占比从全国的情况来看是科学恰当的,中央司改政策也明确各省在员额比例的范围内可以根据各自省份的案件分布差异而动态、灵活地分配省内员额。由于原有的中央政法专项编是计划经济年代根据本地户籍人口数测算后得出的,近三十年的巨大经济社会变迁导致全国东部与西部地区在人案比、案件总量方面差异巨大,经济活跃地区的人案矛盾异常突出,而不少人口流出地区的司法机关案件量有限,忙闲不均的现象非常明显。建议根据当前案件总量重新测算中央政法专项编的基数以及全国入额法官的人数,或者以省为单位重新测算政法专项编与员额总数,这样能够从根本上科学应对案多人少的人案矛盾。
在人员分类管理中,由于大数据、人工智能等现代信息技术对书记员、法官助理工作的部分替代,可以考虑未来适当减少书记员、法官助理等司法辅助人员在司法机关的配比,释放出来的人力可以用于充实一线法官、检察官办案力量,进一步缓解案多人少带来的办案压力。
(三)进一步推动不同地区、不同部门改革的均衡协调展开
本次评估报告主要基于本轮司改代表性省份的调研形成,多数为第一批改革试点单位,其改革推进力度前所未有,从而带来明显的积极效果。放眼全国各省市的改革,我们认为改革还存在着一定的不均衡、不协调的问题,不同地区之间、不同部门之间对于同一项改革内容的推进存在进度不同、效果不同等明显差异。建议中央政法委及各省继续通过督导、督察等有效工作方法推动改革进程相对缓慢的省份进一步凝聚共识,后进追先进,根据各自省份的特有情况加快推进改革进程。检察机关应当进一步深入研究检察改革的特有规律,避免简单移植法院改革,探索出符合检察权运行规律的改革路径。
(四)大数据、人工智能应当坚持适度、科学、安全发展,防止重复建设
司法领域大数据等信息技术的应用既要深度更要适度,适度意味着首先要遵循司法规律,其次要坚持数据质量与数据安全的底线,防止一哄而上、盲目扩张。大数据与人工智能的应用,在目前的技术发展阶段,不可能替代司法人员对案件证据的审查判断,其主要是发挥辅助作用；司法规律还强调亲历性、直接言词原则,对于决定案件事实的关键环节、主要证据不宜实行视频审理、互联网审判。司法规律还强调法院判决的可接受性,即民众可以更为便利地接近法院、接近正义,要防止信息技术带来的沟通鸿沟,对于涉及服务当事人、人民群众的司法事项,在推进数据化、数字化的过程中要与民众的信息技术应用水平保持适度一致,防止新信息技术给当事人带来不合理诉累。大数据与人工智能的基础是数据质量,应当从源头上设置数据质量规格与核查程序,防止数据盲目扩张导致数据失实、失效。应当未雨绸缪地考虑个人信息保护的法律原则,在个人信息保护法出台前,也应当遵循个人信息保护的有关原则,特别是用途特定、目的特定、知情同意、事后补正等原则。
