一、研究背景与问题提出
在快速城镇化的背景下，我国城市尤其是大都市显现出一系列目不暇接的空间、结构和观念变化，并由此带来诸多的城市社会问题，已经成为城市生活的显著现象。这些问题发生及其演化形式常常令人猝不及防，导致城市治理的压力骤增，造成治理链条上多发无序、断裂或错位，往往依靠地方政府“抢险”“救火”的后端控制方式化解一时之困。但问题解决机制的长效性和前瞻性规划可行性一直困扰着地方和基层政府，使得地方政府经常处于“运动式执行”“一窝蜂跟进”与“问题反弹”“循环往复”的悖论困境之中。面对上级政府组织日益严格的行政问责和城市居民日趋增长的服务需求，城市政府将实现“回应性”和“精细化”目标纳入到城市治理体系中。城市治理的“回应性”旨在增进政府对公众要求的响应责任以及满足基本公共服务质量的绩效，提升政府公正、高效地实现公众利益的能力;而“精细化”治理则是在多元需求下，以“人本”“科学”“标准”的管理与流程制度设计，实现“回应性”目标的操作化方式，是保证城市治理质量和完备性的必要工具。
围绕城市治理“回应性”和“精细化”目标，城市政府纷纷启动“多管齐下”的治理结构、功能、方式、技术的重组策略，寻求整体性治理体制机制，试图突破政府传统治理方式的局限，建立新型城市治理模式。以问题为导向，城市政府根据现有体制可供选择的空间，基于城市治理的主要困境，运用治理理论的资源，应用现代数字信息技术，谋求治理创新的来源。概括而言，城市政府协同治理路径是在综合考量城市治理现实条件和替代传统“单中心”政府管理理论基础上的选择，其复合动力源自四个方面。
第一，城市社会问题的性质与政府原有城市治理结构的张力。
城市政府的传统治理模式遭遇城镇化复杂、不确定社会环境下适应性瓶颈，其中，最突出的困境是城市政府面对密集出现且多种多样的问题无能为力，由此导致社会问题解决要求与政府解决问题能力之间存在紧张。一方面，城市问题本身的性质发生重大变化。按照我国台湾地区学者林水波、张世贤对政策问题类型划分的标准，目前城市出现的多数问题显现多因性、流动性、跨界性、相互关联、弥散性和衍生性等复杂的状态，较之传统同质化的社会问题，现代城市社会问题更具有不确定性、非结构化和风险加权特征。另一方面，围绕问题常常存在多元利益主体和复杂的利益关系，关系人的共识比较有限，权利意义上的纷争与冲突比较普遍。试想，城市一个整体拆迁或更新项目所牵涉问题是多元和综合的，不进行整体性考量，势必带来社会问题。这些变量使得问题解决和局势驾驭更为困难，客观上要求形成具有整体性的、开放和弹性的、多元主体协力的地方公共治理制度。然而，城市政府现有管理体制设计，不仅在目标导向上主要面向上级组织要求，而非主要回应城市居民，而且层级、部门设置的方式造成了“碎片化”的“条块分割”，导致一个社会问题的解决职能分散在信息有屏障、职能未理清的多个业务部门中，应对城市问题的能力和绩效可想而知。
第二，行政绩效驱动的压力迫使城市政府寻求平衡多重目标和任务环境中的“属地化”管理模式。
目前，国家在配置、划分层级间政府的管理职责与绩效中不断强化“属地管理”制度，加强了对“属地政府”在政策执行、协调、管控尤其是问题“兜底解决”方面的要求，以增强地方管理问题“不上交”“不推诿”的责任履行力度，防范地方政府规避责任。为了促进“属地”责任的有效落实，一方面，政府科层体系运用了目标管理与自上而下的、以“条线”为主导的责任传导方式，将多重目标和任务“层层加码”下达到城市区县以及基层，使责任延伸到部门和个人;另一方面，政府“条线”“属地”都旨在通过强有力的绩效评估指标体系，甄别、评估部门和下级组织任务完成情况，对重大管理事项评价指标则实施督导、巡察、巡视和“一票否决”制度，“倒逼”城市政府改进管理体制、机制，创新治理方式，实现城市治理的转型。在这一背景下，城市政府势必做出选择，以回应自上而下压力体制的要求。
第三，城市社会多元治理主体力量形成、发展，对城市公共事务治理产生影响。
伴随着城镇化进程和经济体制改革，城市的阶层以及利益群体结构发生了重大变化。从计划经济与“单位体制”脱离出来的市场经济微观主体，致力于公益慈善事业、公共服务和社区共同体建设的民间社会组织，研究国家治理转型与善治途径的知识精英，城市生活空间中的市民等等，都构成了城市公共治理中的重要力量。这些力量不仅是具有自身利益诉求和价值观导向的行动主体，他们要求在政府制定和执行的城市治理政策中发出自己的声音，表达自己的诉求;同时，他们也是具有一定能力参与城市共同体建设的生力军。基于这一点，城市政府必须打造开放式的、共享的多元主体协力治理形式，将社会力量融入城市治理体系，以增强对复杂治理问题解决的弹性和回应性。
第四，政府再造和协同创新的相关理论为城市政府选择改革路径提供了理论资源。
人类进入现代社会，共同面对着日益严峻的社会问题和传统政府组织设计的缺陷。为了摆脱困境，人们在实践基础上逐步形成旨在打破“碎片化”和封闭性困局的治理创新理论及观念，并试图建构整体、开放和协同的治理制度。人们通过不同的词汇和概念来描绘、构想“跨部门”“跨层级”“跨域”“跨界”协同、合作的新型治理形态。“整体性治理”或“整体性政府”(Holistic Governance)理论主张，以满足公众需求为导向，在信息化
社会，通过协调、整合、责任的组织治理机制，对政府职能、部门、外部关系等进行有机整合，建立整体性的运行系统;“网络化治理”(Governing by Network)理论对应于层级化政府结构，提出政府可以运用战略管理和社会网络资源，实现政府与私人组织的“跨界”公共服务供给的协力关系。而“流程再造”(Business Process Reengineering)理论则认为，为了有效回应公众的服务需求，政府应超越对机构、职能、人员的机械认识，将焦点放在动态的政府行为输出的流程过程。通过对政府组织业务流程改造或完善，推动政府职能整合与结构再造，以“公众为中心”设计流程节点，合理设置环节，便利服务受众，实现“无缝隙政府”(Seamless Government)的目标。
无论这些理论使用怎样的概念表述，对政府协同治理模式的构造都秉持如下理念:一是，围绕公共事务治理，存在多元的利益相关人和可动员参与的治理主体资源;二是，跨越政府传统组织设计局限，寻求政府层级和部门之间乃至与外部资源协作管理具有可能性;三是，通过组织再造和网络技术工具能够将治理的主体性资源有机联结起来，形成多种协作治理模式;四是，协同治理有助于增强政府对公众需求的回应性，更有助于社会资本参与公共治理，构建合作共治的公共治理格局。
本文选取的杭州市上城区“平安365”协同治理项目，即是在复杂的城市治理背景下，杭州市区两级政府根据上城区社情、区情，尤其是针对社会治理存在的问题、社区居民需求与公共服务供给之间的矛盾，设计的城市政府基层治理改进之路，以协同为轴心，旨在将“精细化”治理思维融入到日常多目标、多任务管理系统之中。通过对“平安365”项目的分析，解读、剖析城市政府治理的机制安排及其选择逻辑，认识现有机制设计的局限性及其未来改进趋势。
上城区地处杭州市中心，区域面积18.1平方公里，下辖6个街道、54个社区，常住人口34.5万。上城区历史悠久，具有深厚创新文化底蕴。早在1949年10月，上城区就成立了新中国第一个居委会组织。上城区经济资源禀赋优良，据2014年度杭州市经济数据显示，上城区以0.6%的市区土地面积，实现了全市9%的GDP和8%的地方财政收入。近年来，上城区针对基层社会治理和公共服务的要求，推出了多个创新项目，如在政府职能转变和履职规范化方面出台“政府管理与公共服务标准化”，在城市管理方面建设了“智能城管”，在社区服务方面实施了“居家无忧”，在社会共治方面打造了“湖滨晴雨工作室”“复合主体共治”“公共空间与圆桌会议”“NPI社会组织孵化”等品牌。然而，尽管实施了诸多创新举措，但区政府及其派出机构———街道办事处的治理结构依然受到“条块分割”体制下的治理“碎片化”限制。为应对这一问题，上城区打造了多元治理主体共治的“平安365”协同治理机制，并成为全国城市政府基层社会治理的典范。
(一)“平安365”的内涵和目标
“平安365”社会服务管理平台于2011年6月开发建设并试运行。作为城市基层政府融城市社会治理理念、城市社会治理方法于一体的协同性治理框架，其内容非常广泛，包括“收集社情民意、调解矛盾纠纷、解决民生诉求、提升作风效能”等管理模块。“平安365”以现代信息技术为纽带，整合政府内部、政府与社会的治理资源，以理顺社会治理职责、创新城市基层社会治理和公共服务体制机制为目标。
“平安365”协同治理框架的目标在于实现城市的善治，即“让每一寸土地都有精细化管理、让每一户人家都有心贴心服务、让群众一年365天天天满意”。其中，“平安365”中的“3”是个复合概念，包含“三位一体”(加强社会建设、创新社会治理、提升社会文明水平)、“三管齐下”(党委政府领导、社会组织配合、广大群众参与)以及“三级联动”(区、街道、社区);“6”是指社会治理实践中六项工作机制，即矛盾纠纷联调机制、社会治安联防机制、社会问题联治机制、治理工作联动机制、平安上城联创机制、公共服务联抓机制;而“5”则是在城市治理实践中应用的“五化联动”系列准则，包括服务化、集成化、标准化、透明化以及信息化。
信息基础是“平安365”协同治理整体架构运行的核心。协同得以实现，需要凭借可靠、整合的管理数据信息库。“平安365”协同机制依托于“平安365”联动指挥中心，它将区、街道、社区三级组织连接起来，负责区、街道、社区三级网格信息收集、加工、处理事项，形成了虚拟信息处理中心(见图1)。联动指挥中心承担多项功能:首先，信息储存中心，它将辖区内人物、事件、地点、房屋等相关基础数据进行分类整合、储存，建立强大的原始数据集散地;其次，它负责实时动态采集，将基层信息员上报到网格化社会服务管理平台的信息汇集，并对信息进行甄别、评估、分类，然后选择作出相应的行动;最后，作为一个虚拟指挥中心，“平安365”联动指挥中心可以对收集到的信息进行鉴定、分类、处置和流转，例如，它会通过内部信息渠道对事件所涉及部门发出命令，提醒并要求其快速出动人员，采取相应措施进行处置。更为关键的是，“平安365”联动指挥中心居中整合了若干个分散的信息平台，包括公安110平台、12345平台、垂直部门业务平台、社区E家人等，构筑强大的联动机制来进行数据交换，打破部门间“信息孤岛”，共享平台数据信息资源，为采取协同行动提供条件。可见，“平安365”协同治理运行的前提条件在于其建构起一个基于信息流动的虚拟组织，它将现实行政部门零散治理信息统合到“纵向到底、横向到边”的协同治理联动指挥中心，以实现精细化治理。
“平安365”协同治理致力于实现从传统治理的一元主体向多元主体模式的转变，借助综合信息指挥平台，在政府内外部拓展相关的治理主体力量，邀请政府、社会单位、社会组织、基层自治组织和公众参与到城市治理中。
在公众参与治理方面，“平安365”充分发挥公众在城市平安建设中的主体作用。政府鼓励公众积极参与城市治理活动，帮助公众实现从“辅助”到“主体”的角色转变，注重汲取公众集体智慧来解决公共事务、公共问题，把公众引导到平安建设中来，打造基层民间信息的吸纳和回应基础。例如，上城区公众自主成立和运作的“湖滨晴雨工作室”组织，这一民间草根组织发挥着将实时的民情民意、矛盾纠纷采集、整理并传导给基层政府的责任。“湖滨晴雨工作室”成立以来，一共收集社情民意1800余条，涉及社区物业管理、养老服务、医疗卫生、文明行为、食品安全等方面的呼声和要求，形成了定期的专题论坛和社区居民恳谈会。不仅如此，“湖滨晴雨工作室”还广泛征集存在于民间百姓的治理“金点子”，贡献于社区和街道的日常建设。迄今为止，社区居民设计的垃圾分类实名制、百味食堂、屋顶美化、美化家园、“帮一把”便民服务、爱心加油站、三位一体为老服务、民间生态旅游线等美好社区家园建设思路，成为城市社区参与式治理的重要成果。
在社会组织参与治理方面，上城区力主实现从依靠“政府”向依靠“政府与社会”的合作转变。上城区政府降低社会组织准入门槛，简化登记手续，培育社会组织积极参与平安建设。以社会组织建设为突破口，通过绿色环境保护、经济安全咨询、安全隐患排查等方面的治理项目参与，运用PPP和“三社联动”机制，将社会组织融入到“平安365”的治理体制之中。同时，政府健全、完善与社会组织的平等对话机制，本着互通信息、共享资源、合作共赢的目的，大力支持、培育和鼓励社会组织参与平安创建工作。
在政府内部整合治理资源方面，“平安365”将横向各部门职能整合到“平安365”联动指挥中心，实现政府内部各职能部门常态化的协同，纵向上将区、街道和社区动员起来，构建上下三级联动、协同机制，形成了让“平安365”协同治理运行起来的运行系统及其机制。
上城区“平安365”协同治理系统集结了政府内部层级间、部门间行政管理力量和社会单位、社区、社会组织等多元社会资本资源，形成了两套相互联结的协同体系，前者是行政系统的内部协同，后者是政府与社会互动、合作的外部协同，由此形成一个自洽的棱体型城市基层治理结构(见图2)。
整合政府体制内的“跨部门”“跨层级”资源，以突破“碎片化”，提高政府精细化管理能力。由上城区委、区政府、三级联动部门以及联动指挥中心组成政府内部协同治理结构，形成行政管理的小协同系统。在梳理区街政府部门法律规范权力、制定“标准化”职权划分规则的基础上，依据区街部门所涉及管理职能的重要性、管理职责权限大小，将区街政府部门划分为三级联动单位:一级联动单位包括平安上城110社会联动中心、区行政执法局、区公安分局、区工商分局(消协)和各街道;二级联动单位包括区维稳办、区应急办、区民政局、区建设局等10家职能部门;三级联动单位包括区委宣传部、区信访局、区司法局、区城管办等13家联动单位。当城市治理问题超出社会自主协同治理的能力范围时，联动指挥中心即启动处置程序。在获取相关事件或问题信息后，会将处理指令发至相应职能部门，职能部门根据指令采取解决问题的相应措施。任务完成后，职能部门将处理结果反馈给联动指挥中心，联动指挥中心根据处理情况对部门进行考评，并将考评结果上报区政府分管领导，给出绩效考核评价。通过信息技术业务流程设计，上城区创造了“平安365”“七步循环法”连续环节，即信息采集传输—任务案卷建立—任务调度派遣—任务案卷处置—处理结果反馈—现场核实结案—系统综合评价，建立了部门间、层级间分工、协作的任务处理程序，界定了各个治理主体的位置、节点与职能，从而使协同系统运转起来(系统运行的操作方案如图3所示)。
在外部，由社会组织、社区以及街道组成了社会协同治理结构。社会组织、社区以及街道作为治理主体，在基层社会空间中开展常态化的治理活动，构建出协同共治格局。社会协同结构在公共服务供给项目、社区公共议题和社区互助等与民众生活密切相关的社会事务中释放了能量，并在政府基本公共服务提供之外，发挥着提供个性化、差别化服务的补充性作用。例如，上城区几乎每个街道都设置、承接公共服务项目，尤其是“居家无忧网”提供的社区老人服务，由街道联动社区、社会组织和社会工作者，联结老人服务上下游企业和社会组织，解决老人日常起居生活问题。滨湖街道依托“帮一把”服务社，在各社区开展便民服务，整合便民服务点、企业以及下岗工人等社会力量，借助专业力量提供日常维修、餐饮和居家服务。在小营街道，社区青少年事务管理志愿服务队则为闲散、流动、困难、罪错、边缘青少年提供就学就业、发展、预防犯罪、心理辅导等服务，由各社区负责组织、协调。这些项目都极大地拓展了城市公共治理的边界。
通过一个城市治理案例处置，便可以理解“平安365”的运行图。2014年5月6日，水澄桥小区居民杨先生来到小区反映:楼下某披萨店厨房换气扇向小区内开，排烟较浓，楼上住户不能开窗，影响晾晒衣服。如何处置社区内的这类矛盾纠纷呢?
首先，确认第一时间出现场的负责主体及信息核查、确认。在接到投诉后，社区网格信息员刘润泉联系物业人员并会同杨先生上门核实情况。但物业人员表示物业没有执法权，只能对经营者进行劝告。在超出社会协同治理能力的情况下，社区503网格信息员将该事件上报网格平台“平安365”联动指挥中心。联动中心接受上报后，建立任务案卷，并指派区环保局处理，但环保局回复称应交由城管执法部门处置，事件没有进展。网格信息员于2014年5月29日再次上报，联动指挥中心建立任务案卷，将任务指派区食药监局、区环保局、区工商分局、区城管局共同处置。由于该事件涉及多部门协同，单一部门难以有效解决，因此，联动指挥中心于6月16日将信息提交区纪委督办，并要求规定时间内反馈。区作风办于6月19日开展无证餐饮治理专题会，对相关治理进行行政协同，确立分类协同治理策略，即对无证无照的餐饮活动，实行市场监管局为治理主体，相关部门辅助，属地街道负责协调的治理策略;对有工商执照餐饮排污事件，由区城管局作为主要治理主体。随后，各治理主体在处理披萨餐饮店污染等事件中实现协同处置，并将处理结果反馈至联动指挥中心。联动指挥中心收到反馈结果后，通过信息系统指派督察员现场核实和结案，并将处理情况告诉投诉人员，听取当事人的评价。最后，监督考核小组依据部门协同治理中的表现以及群众评价，对协同治理主体开展定期或不定期考核。
3.“平安365”组织保障制度建构
“平安365”协同治理前台运作从表面上看是通过信息技术平台和指挥系统进行跨部门信息流转和协作的行动动员，事实上，协同治理系统的有序运行往往还依赖于组织的保障系统。
其一，上城区政府通过一系列制度建设，维系“平安365”协同治理体系运转。其中包括:建立“平安365”社会服务管理动态分析、研判工作制度，构建“平安365”社会服务管理平台督办联席会议制度等。“平安365”社会服务管理动态分析、研判工作由区委、区政府分管领导牵头，区委办、区政府办具体负责，区直各部门、街道共同参与。区委、区政府在“平安365”社会服务管理联动指挥中心设立分析研判工作室，开展全区社会服务管理动态的分析研判工作。工作重点是对前一阶段联动处置不力事件进行梳理，并将协同治理中各部门主体治理不力或运转不良的情况记录在案，分析原因并探究具体解决方法。此外，依托联动中心信息，研判工作室实时获取群众满意度及反映的突出问题，可以保证政府与民众进行持续互动。
督办联席会议则主要针对协同治理的主体互动、联系进行整体协调、整合。它分为一级督办联席会议和二级督办联系会议，其中，一级督办联席会议由区委、区政府分管领导根据需要不定期召集，由街道、各职能部门等协同治理主体参加;二级督办联席会议则由区纪委、区委办、区政府办联合召集，由平台的治理主体参加。督办联席会议流程包括申报、初审、会商、审核、终审、归档六个环节。依据协同治理事项的复杂程度，联席督办会议从二级到一级层级递进。当出现协同治理困境时，联动中心将情况上报二级联席会议，由二级联席会议召集部门研究提请认定和处置的事项，如果列入二级会议督办事项，则由相关协同治理主体集体会商，协调全区各单位充分发挥职能合力处置解决。如会商后仍无法解决问题，则议程进入更高的一级联席会议，由区委、区政府分管领导召集平台相关治理主体集体会商，予以解决。
其二，行政资源的支撑也是维系“平安365”协同治理中政府与社会关系的重要纽带。行政管理制度主要用于维系政府内部治理主体间的协同结构。虽然“政府组织对它资助和规制的盈利或非盈利组织具有一定的体制压力”，但行政制度对社会治理主体则缺乏某种程度的权限，对维系社会治理主体的效用不足。然而，政府占有行政资源，社区、社会组织等治理主体对政府具有资源依赖性，“组织索求依赖与政府选择依赖的共存，使得两者处于一种资源互动且不能拆分的非对称性共生关系中”，这为“平安365”社会协同治理板块的有效运转创造了另一种维系方式。据统计，仅2013年，上城区对社区社会组织投入资金5000多万元，其中用于政府购买服务的资金约3000万元，占60%。上城区社区社会组织大都接受来自政府全额或补偿性资金支持，如“帮一把”服务社通过获得政府财政资源支持，承担某些社区社会服务项目。正是由于社会组织对上城区政府存在资源依赖关系，降低了社会组织在协同治理中脱域的风险，维系了“平安365”社会协同治理的有效运转。
透过杭州市上城区“平安365”案例的描述，不难发现，这一项目在启动并运行过程中具有内在的特征，正是这些特征构筑了城市政府协同治理实现的条件。
(一)杭州市“社会复合主体”治理理念影响及政府与社会互构关系建立
早在21世纪之初，杭州市委、市政府便从“治理理论”在世界城市管理实践及其发展趋势中看到建立协同共治的必要性和必然性。2000年，为了解决杭州城市化进程中传统丝绸、女装、茶叶产业衰退，以及垃圾、水污染、光污染导致的西湖、西溪湿地、京杭大运河环境退化等问题，市委、市政府着力聚合专业力量，共同应对问题。伴随着“社会复合主体”概念的提出，第一个社会复合主体———杭州市与浙江大学的战略合作联盟，即战略合作促进会应运而生。联盟探索整合性的、制度化的合作机制，将党政、企业、研究机构、高校等力量融合，整合政、产、学、研、商等各类资源，并赋权社会力量和新闻媒体，推动丝绸、女装以及茶产业、文化、旅游的繁荣和发展。随后，社会复合主体协同共治的机制得到复制和扩散，构建了城市治理的综合或专门类研讨群，应用于西湖综合保护工程、运河综合保护工程等重大社会性项目，也成为打造和发展文娱、美食等特色行业，培育西博会、休博会、动漫节等会展品牌的重要方式。正是这些开放、融合思维和协同治理实践的基因，为上城区“平安365”体系的构建奠定了制度和文化基础。
“社会复合主体”思维启动了杭州市政府与社会关系重塑之旅，也引发了重新认识社会、认识政府在新型社会结构中的角色和作用的思考。我们可以将“平安365”项目看作是将城市政府与民间社会关系调适、互构并探索落地方案的产物，其起点来自“问题导向和问题意识”的压力，是有意愿的多元治理主体间聚合以“寻求复杂问题解决办法的进程”。它运用现代管理的机制，将新型关系的调整从构想转换为现实行动，以城市经济、社会治理事务和公共服务项目为触点，形成主体间关系纽带，促进主体间交往、交流、理解，其目的在于各方“接触的点越多，就越可能产生信任并促进沟通”。毋庸置疑，城市治理的属性本质上是多元主体参与的共治过程，是政府、市场和公民共同的事业。协同治理本身包含着社会多元主体共同参与公共事务治理的基本理念。特别是面对日益复杂的社会，政府行为的目的不是垄断权力、单向强制、单打独斗，而是建基于开放社会，从传统“单中心”一元支配模式转型到多元主体合作共治模式，寻求开放的、与社会进行良性互动的途径。
(二)行政主导的启动机制与后端行政绩效驱动
在构建城市协同治理框架的进程中，行政主导的项目撬动和推动机制依然是更新体制机制的起点，社会问题和社会诉求需要整合、转换为政府及其领导者的观念与意识认同和体制内改革思路，才能成为政策议程并予以制定和执行。“平安365”项目是由上城区委、区政府领导高位推动、强有力组织的结果，亦属于行政主导驱动下的强制性制度变迁过程，即政府在项目中居于核心地位，是项目组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体。
从城市协同治理运行过程的发生机制看，政府是致力于“构造”并“嵌入”治理体系的体制推力。首先，以政府为中心主体，建构了城市治理的主要问题，界定了问题发生的原因和机理，从而确立了政府在协同治理目标设定、各主体地位与主体间关系的基本原则;其次，协同治理系统的高位推动，跨部门督办联席会议的协调，自上而下地将职责贯穿于联动，使得系统先行成为体制内任务接驳、分解、下派的协调整合机制。此外，强有力的财政资金支持、广泛的社会动员方式主导型的公益服务项目供给模式，保证了政府在协同治理中的领导作用。
从城市协同治理运行的后端评价机制看，自上而下的行政绩效及其“倒逼”是协同治理运行和创新的内在驱动逻辑。从浙江省政府颁发的相关文件看，自省级部门到县(市、区)、镇街、社区，都建立了一套完整的“平安考核”绩效考评链条，将社会平安建设作为一级领导综治考核乃至晋升评价的重要指标，并在压力体制下“层层加码”，这在一定程度上将政府城市治理拉入了“锦标赛”赛局[14]。上城区在上级考评文件基础上，建立了一套完整涉及城市平安建设的考核办法，用于促进“平安365”协同治理。该办法规定了各单位的工作职责、考核原则、考核对象、考核机构、考核内容、考核周期、考核分值与奖惩标准，考察全区各基础网格及街道、社区负责属地所有安全、维稳等各类隐患的排查、发现和采集社情民意，以及根据联动中心要求及时采集各种专项信息情况。联动中心考核“正确交办率”和“部门反馈率”两项指标;区直职能部门考核“实时处置率”“办结率”和“满意率”三项指标;基础网格考核“信息录用率”和“回访率”两项指标。工作运行情况按月度、季度、年度进行高低排名，按六级计分制(A+、A、B、C、D、E)评出等级，考核成绩与部门年度综合管理考核挂钩，成绩按照相应分值系数纳入部门年终考核体系。这也部分解释了政府选择多维的“问题预警”和“齐抓共管”协同机制的内在逻辑。
(三)数字信息技术平台的全面支撑
如同多地城市选择通过数字信息平台和互联网技术推动治理资源整合一样，“平安365”也以打通“碎片化”数据库，推动政务、管理信息资源共享和融合为起点，步入了标准化规范、责任分担与联动和业务流程改造之旅。上城区位于信息产业最为发达的杭州市，政府充分借力这一优势，将其先进的技术整合策略大规模应用于城市协同治理体系建构中。围绕数字信息技术化建构的协同治理，能够实现多种功能，在不同层次上提供管理创新的策略:一是打破“信息孤岛”，整合“碎片化”的资源数据库。按照“精细化”的城市治理事务类型划分，综合考量安全、受众、接口归属、分权与便利性等因素，归并类型化的数据库，整合信息资源，使资源得以共享。二是盘点、归集管理和服务资源。通过网络对上下游供应链相连的服务资源进行汇集，让服务受众在服务平台上获得所需的信息和服务供给资源，提高便利和可及性。三是执行联动和实现整体性响应。如前所述，以信息为支撑的中心指挥“枢纽”，将三个层级的政府部门联结起来，形成集预警、任务分派、执行、评价于一体的清晰流程。四是为协同社会力量进入城市治理事务提供了一个介入的平台和通道。
四、余论:城市政府治理体制机制创新方向
“平安365”代表了城市政府为应对治理问题和迈向“精细化”管理目标，通过机制和技术创新路线，动员复合治理主体力量，改进责任和资源配置方式，发展联动协同治理所做的努力，这一城市治理方式的改革是综合的、全方位的、配套的。与此同时，笔者认为，上城区“平安365”协同治理模式依然是以技术和机制为主体的改革策略，选择这些策略显然是在现有国家行政管理体制的张力下所能寻求的问题治理出路。然而，地方政府的这一改革有可能存在力所不及的死角，出现“无变革的改革”困窘。这表现在两个方面:一是机制改革不能也不可能在根本的体制性、结构性问题上予以深层调整和变革;二是贯穿改革的一些核心逻辑还是按照旧有的规定行进，方式虽变，但内核不改。前者体现在地方改革难以推进真正意义上的职能调整并由此理顺“条块”关系，更无法在界定法定职责、权限基础上建立合理的分权结构，明确不同层级政府的责任与权力关系;后者则显现在机制改革的逻辑主要建基于自上而下的目标绩效所传导的“层层加码”压力，上级的关注点和任务导向依然是左右基层政府组织行为选择策略的关键。而城市基层即便了解公众自下而上的管理和服务需要，也多聚焦于“问题制导”，即可能更关注于风险乃至危机的情形，“以人民为中心”的表达、决策知情和社会监督依然薄弱。
党的十九大报告提出党和国家在新时代承担的一系列战略任务。要坚持以人民为中心，坚持人民当家作主，在发展中坚持保障和发展民生，全面深化行政体制改革。以人民为中心，面向和回应人民的需求，无疑是城市治理的根本追求目标。为此，按照十九大报告精神，城市政府将在顶层设计的思路下，进一步加强政府治理体系的改革创新，包括科学配置党政部门及内设机构权力，明确行政管理职责;转变政府职能，深化简政放权，通过“放管服”政府综合改革，创新监管方式;赋予省级及以下政府更多自主权。这将为城市治理体制改革提供新的契机，促进政府纵向权力体系和横向权力体系的责权合理配置和统一，以法治为基本，构建“精细化”管理、富有“回应性”和“开放性”的城市政府组织。
