美国联邦政府的机关事务管理以立法主导下的多部门协同为基本特色，相对完备的法律体系确立了机关事务管理的指导理念、行为准则和基础性标准，同时规范了相关主体及其权责关系，为各自履行职责和分工基础上的合作奠定了基础。由于“三公经费”只是机关事务的一小部分，而机关事务又是政府内部事务的一部分(其他如机构、预算、人事等)，“三公经费”管理的相关法律分散在美国法典不同的卷，涉及到的十多个部门的职责和工作关系也比较复杂。简便起见，本文对管理体制的讨论围绕两类组织主体展开，分别讨论其权力责任及其在“三公经费”管理中发挥的功能，最后以联邦总务署为例，讨论“三公经费”管理的运作机制。
美国联邦政府的立法机关包括众议院和参议院，其首要职责就是立法，这些法律构成“三公经费”管理的权力来源、履职目标和基础依据。联邦法律的集大成者是《美国法典》(《United States Code》)，根据规范的领域或对象分为54卷。“三公经费”管理的相关法律相对集中在以下几卷：第5卷“政府组织和雇员”第三部分第57章，用68页篇幅规范了政府雇员短期外出差旅经费管理;第40卷“公共建筑、资产与工程”，规范了办公用房配置标准以及从建设、运营、处置各个环节的管理，同时规范了作为资产的公务车的配置和运行成本控制;第31卷“货币与财政”中专门一章对“专车”配置范围作出详尽的规范。此外，法典其他卷也包括一些“三公经费”管理的零星条款，比如公务车燃油效率要求、办公用房节能和环保要求、国际差旅经费等，就分散在有关交通、环境和对外关系等不同卷。
梳理“三公经费”管理的有关法律，可以把相关条款划分为以下几种类型：
一是“授权与责任类”条款，规定了不同主体在“三公经费”管理具体领域的职责和权限，同时明确各自的责任和履职追求的主要目标。值得指出的是，授权与责任条款并非立足部门，而是聚焦到“三公经费”管理的具体领域或方面，对涉及到的部门及其权责做出详尽的规范。后文讨论的总务署和政府问责署的授权与责任条款，即为这方面的范例。
二是“理念原则类”条款，如公务差旅应使用“尽可能迅捷的交通方式并与公务活动性质和目的相适应”(5 U.S.C. § 5733)、“食宿补助标准核定要尽可能因地制宜”(5 U.S.C. § 5702)等，再如公务车的配置和使用“只能服务于公务目的”、“上下班接送不属于公务目的(法定人员除外)”(31 U.S.C. § 1344)等。这些理念和原则虽然笼统抽象，但会作为主管部门制定规则和标准的指导思想以及实践中个案处置的法律依据。
三是“实用标准类”条款，以具体性和操作性为特征。笔者把这些标准细分为三类：(1)资格限定类标准。比如，法典列举了可享受专车待遇(上下班接送)的人员清单(31 U.S.C. § 1344)，再如法典第5卷第57章中有不同条款，明确联邦职务应聘面试者可以享受公务差旅补助，规定了咨询顾问、志愿者等特殊群体享受差旅补助的资格要件等。(2)条件或要素规范类标准。与资格限定类标准针对的人群不同，条件和要素规范类标准针对的是客观情境。条件规范类标准的一个例子如，规定“极端特殊情况”下可准许法定名单外的雇员享受上下班接送待遇，把“极端特殊情况”界定为个人面临“明显且迫近的人身威胁”、“客观紧急状态存在”、“履行职责的特殊需要”等三种情形，授权联邦总务署对此进一步细化(31 U.S.C. § 1344)。要素规范类标准的一个例子如，法律要求联邦总务署定期进行成本调查，在此基础上确定公务出行使用私人交通工具(飞机、汽车、船舶)的补助标准，明确了成本调查应考虑的要素：交通工具折旧、燃料消耗、维修保养、配件、保险等费用和税费(5 U.S.C. § 5707)。(3)量化限额类标准，比如部门办公楼建设或年租赁资金总额超过150万美元或办公用房改造资金超过75万美元，须事先获得国会批准(40 U.S.C. § 3307);再如部门应确保公务差旅者90%以上入住协议宾馆(5 U.S.C. § 5707a)，部门乘用车队平均燃油经济性达到每加仑18英里等条款(49 U.S.C. § 32902)。
四是“程序类规范”，比如，规定了法定范围之外雇员享受上下班公车接送待遇须符合的条件，限定只有部长有权批准，一次许可有效期为15天，延续核批总数不得超过90天。
通过以上的梳理，发现从法律覆盖面、规定的详尽性、标准的具体性等方面来看，美国联邦政府“三公经费”管理的法律体系是相当完备的。
值得强调的是，美国“三公经费”管理中的立法主导不仅体现在完备的法律体系，立法机关在法律实施和日常管理中也发挥着重要作用。
第一，立法机关在授权相关机构制定条例和具体标准的同时保留了审核权力，确保这些条例、规章和标准符合法律精神。比如授权联邦总务署制定公务差旅条例，同时规定条例报送国会30天后方可实施，这为立法机关的审核干预提供了时间保证(5 U.S.C. § 5707)。
第二，立法机关保留了对特定支出的控制权力。比如，按照法律要求，参众两院相关委员会对资金总额超过150万美元的部门办公楼建设(或年租赁)、资金超过75万美元的办公用房改造，进行事先核批。
第三，国会运用预算审批权力，对各部门“三公经费”所有开支特别是申请新增开支逐项审视核批。这迫使部门在预算申请中对新增开支的背景需求、成本收益、核算方法、与战略目标的内在联系等做出详细说明。公务车管理文中国土安全部“海关和边境保护局”2017年4074万美元的新增车辆预算申请，就是这方面一个典型例子。
第四，国会在日常监督和违规行为的调查处置中发挥重要作用。这里用近年发生的两个案例予以说明。2017年9月，多家美国媒体报道，特朗普政府的卫生部长托马斯·普莱斯(Thomas Price)任职半年中多次乘坐私人包机和军机国内差旅，并携夫人乘坐公务专机出访非洲和欧洲。他出访的地方绝大多数有便捷便宜的商业航班，卫生部因此多花费数十万美元。媒体还披露了两个相关事实：普莱斯上任之初，坚决支持对卫生部490万美元的年度差旅预算额削减66.3万美元;普莱斯2009年任联邦众议员时，曾批评政府官员热衷私人包机是“无可救药的缺乏责任”。针对这一丑闻，五名民主党众议员要求国会责令卫生部监察长启动调查。在各方压力下，众议院监督委员会成立了跨党派的专门小组，对特朗普政府官员乘坐私人包机情况进行普查。最后的结果是：普莱斯在任职231天后引咎辞职;卫生部监察长认定，普莱斯违反了公务差旅交通应使用“尽可能迅捷的方式并与公务活动性质和目的相适应”的法律规定，造成最少34.1万美元的浪费，要求普莱斯个人进行退赔。[1]
另一个案例涉及住房与城市发展部部长本·卡尔森(Ben Carson)。2018年2月，卡尔森被内部举报花3.15万美元为办公室购置家具，违反了部长办公室装修和家具配置超5000美元须事先获得国会批准的规定。3月1日，卡尔森宣布撤销家具订单。3月19日，众议院拨款委员会为此召开听证会，卡尔森宣称所购置的都是餐饮家具，虽然放在部长办公室，但属于共享而非部长专用。他的说辞没有获得认同。随后，众议院监督委员会要求住房与城市发展部提交家具购置相关文件和材料，对其合法性进行审查。[2]
立法机关虽然在“三公经费”管理中发挥着重要作用，但法律的贯彻落实和日常化管理还是由相关行政部门来承担。这些机构的职责和履职方式可以归结为几个方面：(1)法律的整合，围绕“三公经费”的不同领域，把分散在不同卷/章的相关法律条文进行梳理，形成结构化的法律框架;(2)法律的具体化，即围绕特定领域并按照结构化框架，把法律精神和原则转化为操作性强且语言平实的条例、准则、标准和程序规范，便于公务人员的了解和遵从;(3)法规实施日常管理，包括规范指导、个案核批、服务供给、手续办理、信息收集等;(4)监督和处置，通过监督发现比较严重或高级官员的违法违规现象，并依法进行处置。
涉及“三公经费”管理的机构有很多，主要管理机构包括总统、管理和预算办公室、联邦总务署、政府问责署。首先我们讨论总统。美国总统可以指担任这一职务的个人(the President)，也可以指这一职位及其伴随的权力、责任和义务等(Presidency)。在后一种意义上，可以把总统视为一个机构。总统在“三公经费”管理中的角色表现在四个方面：(1)依法配置调整相关机构的职责、权力及其相互关系;(2)任命相关机构的主要负责人;(3)以总统行政命令(Executive order)等方式，对“三公经费”管理的特定主题提出要求和规范;(4)对政治任命官员在“三公消费”中的违法违规行为进行惩处，直至解职。这方面的例子包括：联邦政府各部门每年须向总务署提交其实际可支配不动产数据的要求，源于1983年3月29日签发的第12411号行政命令和2004年2月4日签发的第13327号行政命令;2010年6月，奥巴马公布总统备忘录，要求各部门通过闲置办公用房处置，2012年前实现成本节约30亿美元;2018年5月17日特朗普签发以“高效联邦运行”为题的行政命令，就政府设施、交通工具和运行中的节能、成本节约、绩效改进提出明确目标，明确了相关机构的责任。[3]
其次是管理和预算办公室(Office of Management and Budget-OMB)。管理和预算办公室是总统行政办公系统的重要组成部分，其职责是通过有效监督，确保总统的愿景、政策和战略在整个行政系统得以贯彻落实。该办公室的权威主要源于两个方面：一是预算管理权，对各行政部门的预算申请进行平衡协调再提交国会审批，同时行使预算执行的监督权;二是法律赋予该机构对各部门内部管理实施监督的权力，包括人力资源、采购、财务管理和信息技术管理等。由于相关法律条款针对“三公经费”特定领域或方面明确部门的权责关系，对单个部门的权责进行系统梳理并非易事。简便起见，这里从比较角度讨论管理和预算办公室与联邦总务署的职责及其履职方式，便于读者对管理和预算办公室的角色有清晰了解。(1)管理和预算办公室行使行政系统内部的预算审批权，这不仅能直接限制和约束各部门的“三公经费”支出，而且便于对“三公经费”和其他开支进行统筹。联邦总务署在这方面的权力有限。(2)管理和预算办公室承担政策和战略制定的职责，比如办公用房的“国家不动产有效使用战略”和“冻结不动产足迹”政策。管理和预算办公室制定的战略或政策会成为总务署履职的依据或指南。举例而言，办公室2012年发布了A-126号通知“改进政府公务机的管理和使用”，[4]总务署据此出台了高级官员乘坐公务机数据收集和报告等差旅管理方面的规范。从这点上看，两个部门之间的关系类似于决策和执行机构的关系。(3)许多法规条款规定，总务署向管理和预算办公室提交“三公经费”相关数据或分析报告，由后者呈交国会审查。这点看，管理和预算办公室比总务署的规格要高一些。可能的原因是：其他机构如国防部等也负有收集和报告数据的责任，需要管理和预算办公室统筹处理;该办公室和国会的联系比较紧密。不过从其他角度看，两个机构的权责平等且相互约束：总务署出台的相关条例是管理和预算办公室制定战略和政策的依据;总务署制定的规则、标准和规范等，管理和预算办公室自身的“三公经费”管理也要遵从。
第三是联邦总务署(General Services Administration-GSA)。从标准化和运作管理的角度看，总务署无疑是美国“三公经费”管理的核心机构。法律赋予总务署一些垄断性权力，比如有关办公用房管理规定中规定部门办公楼建造必须交由总务署具体实施(40 U.S.C. § 3302)。同时，法律也对其责任提出具体要求。如差旅管理的有关规定中规定了私人交通工具用于公务出行的补助标准，相关责任规定包括：总务署定期进行交通工具使用成本调查，至少每年向国会提交一次调查结果;成本调查应覆盖交通工具折旧、燃料消耗、维修保养、配件、保险和税金;基于调查结果制定补助标准，每年调整一次;每年11月30日前，各部门要按照总务署制定的规范格式向其提交差旅支出数据(其中包括私人交通工具公用补助的数据);每年1月31号前，向管理和预算办公室、国会指定专门委员会提交报告，对部门差旅支出进行分析并提出改进建议(5 U.S.C. § 5707)。
联邦总务署在“三公经费”管理中承担法律整合和具体化的责任，《联邦管理条例》、《联邦差旅管理条例》、《联邦资产管理条例》都由该机构起草并颁布。不过，与管理和预算办公室相比，总务署的功能更侧重于微观层面的管理：(1)具体标准的制定和调整，如每年一度的私车公用补助标准和差旅食宿补助标准;(2)程序规范，如设计申请表或审批表的规范格式，对审批主体和有效时限、核批程序、记录存档等提出明晰要求;(3)信息数据收集和报告，这点从三个具体领域有关数据的展示可以看出来;(4)相关数据分析和建议;(5)经营职能，如总务署拥有车队向部门转租车辆，统一建造或租赁办公用房转租给其他部门;(6)服务职能，如通过统一采购为部门降低成本，签订协议航班和协议宾馆为公务差旅提供便利等。
第四是政府问责署(Government Accountability Office-GAO)。政府问责署由总审计署更名而来，隶属国会并代表国会对行政部门进行审计和监督。法律赋予政府问责署少数管理规范方面的职责。举例而言，资产管理的法律中规定：政府问责署应充分考虑各行政机构的现实需求，制定资产核算的原则和标准;与总务署和相关部门合作，开发一套符合既定原则和标准的资产核算体系;定期对各部门的执行情况进行考察评估，并向国会提交报告(40 U.S.C. § 121)。不过，从整体上看，政府问责署的核心职责还是审计监督，审计报告则是其主要产出。审计报告直面挑战、问题并提出建议，涉及“三公经费”各个领域甚至是非常具体的方面，成为其他“三公经费”管理部门制定和完善政策、规则、标准的驱动力，甚至成为新立法的推动力。这方面的一个典型例子是，2013年政府问责署发布了一份关于公务车保养维修成本的报告，认定2011年联邦政府这方面的支出超过9.75亿美元，并肯定了内务部和邮政局使用修复件降低成本的做法。基于这一报告，国会于2015年通过了“联邦车队维修成本节约法”(Federal Vehicle Repair Cost Saving Act of 2015)，要求行政部门鼓励使用修复件维修车辆，并列出了不予鼓励的三种情况：没有降低维修成本;明显降低车辆性能;延迟车辆重新交付使用(40 U.S.C §10507)。
除了上述四个主要管理机构外，“三公经费”管理还涉及不少其他政府机构。这些其他的政府机构与主要的管理机构的划分与机构规格、地位、权力等无关，主要区别在于：主要机构的权责面向整个行政系统，所制定的规则、标准等覆盖“三公经费”管理的方方面面;其他机构的权责仅针对特定部门，或所制定的规则和标准仅涉及“三公经费”某一非常具体的方面。考虑叙述的结构化，这里从职责的类型入手，讨论涉及的机构及其发挥的作用。(1)特定系统“三公经费”的管理。这方面典型案例是军队系统，“三公经费”管理像一个自成一体的独立王国，法典中设有专门针对军队的章节和条款，法律执行和日常管理主要由国防部负责，管理和预算办公室、审计署等发挥协调监督职责。(2)“三公经费”特定方面的标准制定。这方面的例子包括：非大陆地区(48个大陆州之外的国土和领地)差旅食宿和杂费补助标准由国防部制定;国际差旅食宿和杂费补助标准由国务院(外交部)制定;车辆燃油效率等级(EPA等级)由环保署制定;车队平均燃油经济性标准由交通部制定，如此等等。这显然基于相关部门的专业知识和技术优势。(3)“三公经费”政策和标准制定中的参与。在这里，承担主要职责的部门类似于我国的“牵头机构”，根据需要会商其他机构。比如，美国法典关于公务差旅的条款中规定，总务署在制定驻外或差旅过程死亡人员善后处理规则和标准时，应与财政部磋商(5 U.S.C. § 5742)。
最后需要说明的是，政府各部门在“三公经费”管理中担负着“承上启下”的角色。“承上”意味着，作为被管理者它们要遵从相关法规的要求和标准;“启下”则意味着，作为管理者，它们要按照法规的精神和标准，结合部门特点制定实施细则并进行日常管理。
鉴于标准化建设偏重微观层面的管理，本部分以联邦总务署为例，通过其绩效管理实践来讨论“三公经费”管理的运行机制。
绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。[5]第一个环节是战略规划，即覆盖期四年以上的部门绩效的长远规划。表1展示了总务署2014-2018年战略规划中的战略框架(Strategic Framework)。
绩效管理的第二个环节是年度绩效计划。使命、战略目标和中心工作等相对稳定，年度计划中的变化主要体现在绩效目标上。因此，笔者选择和“三公经费”相关的结果类绩效目标进行讨论。鉴于第三个环节“年度绩效报告”完全围绕年度计划中的目标体系进行，为节约篇幅，这里把年度计划目标和实际绩效水平展示合为一起，具体见表2。
按照法定要求，年度绩效报告中对未尽目标的原因做了解释。对石油基燃料消耗量目标未实现的解释是：实际消耗量超过目标量2.1%，这和交通工具行使总里程增加有关，2016年较2015年增加了1.8%。至于采购项目获得51.9亿资金节省的目标被大幅超额(实际为60.2亿)，主要源于某软件供应商对国防部提供的“超预期”的特殊优惠。
如果把“运行机制”理解为有机体各组成部分在动态运行过程中的相互关系及其作用机理，可以把总务署“三公经费”管理的运行机制归结为几个方面：(1)使命、战略目标、中心工作到绩效目标的转化，保证笼统抽象的使命能落脚到可测定的绩效目标，同时，保证作为指挥棒的绩效目标服务于组织使命;(2)管理主体及其责任，围绕每个绩效目标确定牵头单位和合作单位，明确各自职责和合作机制;(3)绩效目标实现的保障措施，包括实现目标的主要途径和重点工作、相关创新项目、资源配置优化、内部管理改革、面临的主要挑战及应对策略等(这些主要在绩效规划中体现);(4)面向公众展示绩效目标实现情况并对未尽目标做出原因解释，体现出责任政府理念，强化问责和社会监督对部门提升绩效形成压力和推动力。
[参考文献]
[1]https：//en.wikipedia.org/wiki/Tom_Price_(American_politician).
[2]https：//en.wikipedia.org/wiki/Ben_Carson_office_furnishing_scandal.
[3]https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-regarding-efficient-federal-operations/.
[4]OMB，Circular A-126，Improving the Management and Use of Government Aircraft，2012.
[5]US General Accounting Office (1998)， Agencies’ Annual Performance Plans under Act： An Assessment Guide to Facilitate Congressional Decisionmaking.
* 基金项目：国家机关事务管理局/北京大学国家治理研究院合作项目“机关事务标准化的顶层设计、进程管理和绩效评价研究”
