一、引言:农业现代化的内涵及多元主体
1. 农业现代化内涵的历史变迁
农业现代化是一个相对动态的概念, 在不同的历史时期, 因政府情境认知、社会科技水平及农业生产方式等因素的不同其含义也不尽相同。纵观我国农业现代化的发展历程, 大致经历了以下几个时期:
(1) 农村改革时期 (1954～1979年) 。1954年第一届全国人民代表大会明确提出了包括农业现代化在内的“四个现代化”的发展目标, 我国不仅开始了合作社制度、人民公社化、兴修大小水利、基本农田整治等一系列农村改革, 还引进了大量的现代农业设备和农药、种子、化肥以及良种科学的栽培方式, 这些都是我国农业现代化改革初期的重要组成部分。然而, 建国初期优先重工业的发展策略使得农业现代化发展在资源获取能力方面存在着不足, 对于农业现代化的理解也片面的等同于农业机械化。
(2) 农业体制改革时期 (1980～1991年) 。1982年, 我国开始了以家庭联产承包责任制为核心的农业体制改革, 农民拥有极大地热情运用现代科学技术来耕种自家的承包地, 农业产量得到了进一步提高, 农村剩余劳动力也开始向乡镇企业转移。这一时期, 农业现代化的内涵开始向外延伸, 从单纯农业生产过程的现代化拓展到农业经营管理方式的现代化, 认为其本质应该是科学化而非机械化。
(3) 农业快速发展时期 (1992～2000年) 。随着社会主义市场经济体制的初步建立, 农村剩余劳动力大量涌入城市二三产业, 农村社会及农业生产领域发生了翻天覆地的变化。这一时期农业现代化的内涵表现在三个方面:[1]一是重视科学技术的运用, 强调农业生产整体效率的提高。二是加入产业化经营和市场化经营因素, 并拓展到农民生活消费和农村自然环境领域。三是融入可持续发展理念, 把生态和谐作为农业现代化发展的重要目标。
(4) 农业综合发展时期 (2001年至今) 。2001年加入WTO后, 我国农业现代化发展面临着新的内部条件和外部环境。首先, 是市场经济发展带动农村劳动力转移, 为土地流转和规模经营创造了条件;其次, 是“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略使得农业财政补贴体系逐渐完善;最后, 是面向国际市场对国内农产品安全质量提出了挑战。这一时期农业现代化的内涵得到了综合性的发展, 并已跳出农业问题本身, 在经济全球化的背景下, 立足整体国民经济, 追求农业可持续发展与人口生态环境和谐发展的并行状态。
综合来看, 随着政策环境变迁、科学技术发展和生产方式变革, 对农业现代化内涵的理解逐渐从狭义走向广义、从浅显走向深刻, 从建国初农业生产技术的现代化演变为当前阶段的农业组织管理、农业市场经营、农业社会服务甚至是农业国际竞争的综合性的现代化。
2. 农业现代化发展的多元主体
不同的理念变迁是通过政策施行最后落实到社会实践的。从2010年起, 国家每年都在中央一号文件中强调“要大力培育新型农业经营主体, 加快构建新型农业经营体系”, 试图解决土地规模性流转所引发的“谁来种田”和“如何种好田”的问题, 并希冀在新型农业经营主体的带动下实现我国的农业现代化。经过各地实践, 目前我国主要拥有传统农业、专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业五种类型的农业经营主体。
(1) 传统农业。传统农业指的是在自然经济条件下, 农民以家庭为基本单位, 根据自身需求进行小规模农业生产的自给自足的经营模式。分田到户以来, 传统农业普遍形成了“人均一亩三分地, 户均不过十亩”的家庭经营格局。但随着市场经济发展带来农村劳动力的大量外流, 农村社会逐渐形成了“以代际分工为基础的半工半耕型”[2]家庭生计模式, 传统农业的经营主体转变为留守老人和留守妇女。因此, 当前阶段的传统农业又可以称为“留守农业”。
(2) 专业大户。专业大户是围绕某一种农产品从事专业化生产, 其种植或养殖规模明显的高于传统农业却又低于家庭农场。各行各业对于专业大户的界定标准存在差异, 其经营规模一般在20～50亩之间。专业大户的构成既可以是现代职业农民, 又可以是选择留村务农而非进城务工的农村青年。由于生产生活都发生在村庄内部, 专业大户在保持家庭完整性的基础上, 还能对村庄治理产生良性影响。因此, 部分学者也将专业大户称为“中坚农民”。[3]
(3) 家庭农场。家庭农场指的是以家庭成员为主要劳动力, 从事农业商品化、规模化和集约化的生产经营活动, 并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。尽管中央政府没有明确界定家庭农场的经营规模, 但从各地实践来看, 家庭农场的耕地面积一般在50～500亩之间。除自身承包地以外, 家庭农场还要流转大量土地, 并要求土地集中连片以方便田间管理和农业机械的使用。
(4) 农民专业合作社。农民专业合作社是同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者, 自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其社员为主要服务对象, 提供农业生产资料的购买, 农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社一般具有以下三个特征:一是以服务社员为目的。二是以效率优先、兼顾公平为原则。三是具有强烈的互助性质。[4]
(5) 农业企业。农业企业指的是通过合同或订单的方式与农户建立起利益关联纽带, 对农产品进行加工、处理、运输和销售等过程, 实现分散农户的产供销与贸工农一体化的新型农业经营主体。农业企业主要从事种植业、畜牧业、水产养殖业的一体化经营, 并运用科学的经营管理方式、先进的生产技术以及雄厚的经济实力, 为分散农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务。
上述五种类型的农业经营主体, 分别具有怎样的经济效益和社会化效益?究竟哪种或哪几种是适合我国当前阶段农业现代化的发展方向?这在政学两界引起了较大讨论。本文拟在对学界已有研究进行述评的基础上, 结合对江苏省射阳县“联耕联种”模式和湖北省沙洋县“按户连片”模式的调研分析, 力图指出以传统农业、专业大户和家庭农场为代表的家庭经营模式既符合当前阶段我国农业现代化发展的内在基础, 又契合我国农业现代化发展的外部环境, 从而具有一定的战略意义。
二、文献述评:家庭经营模式可行但亟待创新
1. 家庭经营模式的优势
纵观国内外研究, 学者们普遍认为家庭经营模式是农业生产的基本组织形式, 在农业生产过程中具有普适性。其根本原因在于家庭经营模式与农业生产的诸多特性相契合, 主要表现在以下几个方面:[5]一是家庭经营模式拥有农业生产的最终决策权, 能够及时准确的作出决策以应对农业生产的风险性。二是家庭经营模式通过组织化的分工密切关注农业生产的全过程, 符合农业生产的季节性特征。三是家庭经营模式使得生产者、劳动者和受益者相统一, 既能够保障农产品安全质量, 又能够减少额外的监督成本。四是家庭经营模式能够避免农业生产的短期行为, 保护农业生产的生态平衡。
在我国当下众多类型的农业经营主体中, 属于家庭经营模式的有传统农业、专业大户和家庭农场, 学者们对此进行了较多研究。陈锡文对比分析了两种不同类型的农村社会形态和农业经营形式, 认为在农村人口短期内难以全部转移进城市的现实背景下, 我国应重视家庭经营在农业生产领域中的主导作用;[6]陶自祥从社会学角度对不同农业经营主体的价值取向和社会效应进行了分析, 认为占主要比例的“留守农业”和“中坚农民”不仅保障了我国粮食安全, 更为城市化背景下农民在城乡之间的双向流动提供了经济基础;[7]贺雪峰基于长年的调研经验认为, “中坚农民”不仅在粮食生产中具有不可或缺的作用, 更能够维持农村社会的基本秩序, 是村庄治理的重要基础;[3]郭亮从农业商品化的角度分析了不同类型的经营主体, 认为家庭农场既能够减少农业企业的雇工、管理和监督成本, 又能够避免“空壳化”的农民专业合作社套取国家项目资金的行为, 是一种劳动与资本合一且具有独特优势的新型农业经营主体;[9]孙新华从全员生产效率角度出发, 认为大规模流转土地的农业企业不仅难以克服农业生产领域的劳动监督难题, 更难以建立真正有效的奖惩机制, 不可避免地面临“干多干少一个样”的尴尬困境;[10]张晓山在深入考察的基础上认为, 农民专业合作社在经营过程中普遍存在着经营实力较弱、管理不够规范、承担风险能力较差等问题, 且“大农吃小农”的空壳合作社越来越多, 属于资本下乡背景下的“利益共谋集团”。[11]
2. 家庭经营模式亟待创新
综上所述, 对于我国未来农业的发展方向, 学者们普遍倾向于以传统农业、专业大户和家庭农场为代表的家庭经营模式, 同时, 学者们也认为家庭经营模式有着自身问题, 如:传统农业在土地细碎化和村庄空心化的背景下, 存在着生产成本高昂、机械难以下田、科技无法推广等困境;[12]专业大户因为不具有市场身份和法人地位, 土地承包关系也并不稳定, 不愿意对土地进行长期投资并购买农业机械, 农业生产难以保障长期发展;[13]家庭农场的生产经营过程中面临着土地流转困难、农忙雇工风险大、农民分化挤压严重以及粮食安全问题等方面的挑战;[14]家庭经营模式下土地较为分散且农户拥有绝对的经营权, 村级组织“统”的功能逐渐减弱, 难以实现农业生产中的整合。[15]总体来看, 家庭经营模式问题的根源在于我国当下细碎化的农地现状和现行的农地制度安排。学界对于家庭经营模式如何创新的研究相对较少, 张红宇从农地制度的角度出发, 认为要构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征的, 所有权、承包权、经营权相分离的新型农地制度。[16]笔者将从江苏射阳联耕联种模式和湖北沙洋按户连片模式的地方实践出发, 探讨家庭经营模式的创新和我国农业现代化的路径选择。
三、地方实践:联耕联种与按户连片模式效果
1. 联耕联种模式及其效果
江苏省射阳县首创的联耕联种模式指的是:“在农民完全自愿的前提下, 由村组统一组织, 破除田埂, 将碎片化的土地集中起来, 实现有组织的连片耕种, 再由服务机构提供专业化的服务, 推进生产上联耕联种, 逐步走向联管联营。”1联耕联种模式的产生主要源于三个方面因素:其一, 秸秆还田的硬性要求。2013年, 射阳县政府开始大规模禁止秸秆焚烧, 因秸秆离田的成本较高, 农民只能通过拖拉机进行秸秆还田。为了方便机械的使用, 农民便自发破除了田埂, 统一了地块。其二, 传统农业的现实问题。射阳县作为江苏省中部的农业大县普遍存在着土地细碎化、农业老龄化等问题。其三, 农技推广的迫切需求。射阳县多样化的栽培方式使得水稻的收获期存在差异, 严重影响了粮食产量。
联耕联种模式的具体做法是:[17]一是变“一田多户”为“多户一田”。村组干部反复沟通农民的组织工作和思想工作, 通过打破地块田埂, 建立虚拟边界, 在不改变经营权和承包权的基础上, 将分散细碎的土地集中连片, 为农业机械化生产提供条件。二是统一农业经营方式。经过实验和示范, 县农委为农民统一了水稻和小麦的种植品种, 实现了种植环节的程序统一和时间统一。程序统一使得农业生产环节具有一致性, 可以进行统一耕种、统一收割和统一灌溉。时间统一则带来化肥农药的使用、耕地整地收割等环节的统一。三是再造社会化服务体系。村级组织通过组织协调, 整合村庄已有的农机手和农机合作社, 为农民提供包括耕地、插秧、统防统治、收割、烘干等在内的一系列社会化服务, 改变了以往分散农户与市场难以对接的状态。
联耕联种模式在耕、种两个环节的统一产生了一系列的经济社会效益:第一, 田埂的破除不仅为农民增加了5%的耕地面积, 还有利于农业机械的使用和机械化水平的提高。第二, 耕种环节的统一让农民在种子、农药、化肥等农资购买方面具有一定的规模效应。第三, 规模化经营不仅提高了农业生产的抗风险能力, 还能够更好地对接灌溉收割、统防统治等社会化服务。第四, 分散农户在一定程度上的组织, 有利于农业部门的水稻机插秧、小麦条播等农业技术推广。第五, 通过大型农业机械进行秸秆还田, 不仅减轻了环境污染, 还改善了土壤结构, 提高了农田质量。第六, 现代科学技术的运用有利于改善农产品质量, 保障粮食的稳产稳增。第七, 经营方式的再造不仅为传统农业提供了发展空间, 还有利于新型农业经营主体的培育。
2. 按户连片模式及其效果
湖北省沙洋县首创的按户连片模式指的是:“在不改变土地承包关系和农民家庭经营的前提下, 以灌溉水源为基本参考依据, 由村级组织领导, 在充分尊重农民意愿的基础上, 通过村民小组内部的经营权流转、承包地调整和承包经营权互换三种方式, 使农民耕种的土地连成一片, 在耕种面积基本不变的情况下, 实现农民对土地最大规模的经营。”[18]按户连片模式的产生主要源于内外两个方面因素:内因主要是农民对于改善农地现状的迫切需求。随着化肥农药的使用和农业生产技术的进步, 耕地质量的差异早已被抹平, 源自分田到户时期土地细碎化的公平合理性也已丧失。相反, 当前细碎化的耕地现状不仅不利于农业机械的使用, 更极大地增加了老人农业的劳动成本, 降低了土地的资源配置效率。外因则是土地确权工作的推行。2014年中央一号文件提出要用5年时间完成全国范围内的农村承包经营权确权颁证工作。同时, 文件也允许地方政府既可以确权确股确地, 也可以确权确股不确地。因此, 沙洋县政府借助土地确权的东风回应了农民需求, 探索出了土地按户连片的耕种模式。
按户连片耕种有经营权流转、承包地调整和承包经营权互换三种推进方式, 其中经营权流转占比80%左右, 承包地调整约占10%, 承包经营权互换相对较少。就其便利程度而言, 承包经营权互换最为简单, 基本上等同于土地重分, 但由于触碰到政策红线, 沙洋县政府明确要求:“要在尊重农民意愿的基础上, 不动承包权而调整经营权, 尤其防止打乱重分的情况。”因此, 沙洋县基层政府只能选择较为麻烦且工作量繁重的经营权流转方式, 其具体做法是:一是宣传造势。村级组织先在行政村范围内召开党员、村民代表和小组长的动员会, 然后在村民小组范围内召开村民代表大会进行讨论。二是意见统一。在自愿不强求的基础上, 村级组织发挥协调引导作用, 遵循少数服从多数的原则最终形成统一的意见。三是签订合同。村级组织与土地经营权发生流转的农民签订合同, 明确流转双方的责任主体、地块分布和时间期限等内容。
从按户连片模式的实践来看, 主要取得了以下成效:一是提高了农业机械的使用效率。地块连片在一定程度上降低了机械的行走成本。据统计, 土地连片后, 农业机械的使用效率提高40%, 机械化率提高了10%, 每亩机械的使用成本减少了100元。二是降低了农民的劳动强度。土地连片耕种在机械代替人工、减少农田灌溉、减少农具搬运次数等多个方面降低了农民在生产环节的劳动强度。三是优化资源配置。土地连片后, 机械使用和农田灌溉不再需要从他人田间经过, 也不再需要等待他人播种和收割, 既降低了农民生产的协调成本, 又优化了家庭劳动力的资源配置。四是减少矛盾纠纷。土地连片使农民成为相对独立的生产单位, 降低了农业生产的外部性, 增强了农民生产经营的自主性, 在一定程度上减少了邻里间的矛盾纠纷。五是完善基础设施建设。土地连片降低了土地的协调成本, 激发了农民完善基础设施建设的积极性, 提高了农民对公共设施的管护效率。
四、制度创新:村级组织统筹下规模化的家庭经营
笔者在射阳县和沙洋县的调研过程中发现:在农地制度创新之前, 无论是传统农业、专业大户还是家庭农场都无法保证所流转土地的集中连片, 存在着不同程度的细碎化现象。因为水稻和小麦的种植品种存在较大差异, 农民在农资购买和农机使用等环节也都是分散进行。而联耕联种模式和按户连片模式既没有改变农民家庭经营的主体地位, 也没有引进大资本下乡与民争利, 而是在农民自愿的基础上, 通过村级组织的统筹, 将土地集中连片, 进而实现了包括农资购买、农机服务和农技推广等方面的规模效益, 最终克服了家庭经营模式在分散经营条件下所面临的生产成本高昂、机械使用率较低等困境。在笔者看来, 上述两种地方实践的核心机制均在于村级组织统筹下规模化的家庭经营。规模化的家庭经营既包括土地的集中连片又包括社会化服务的统一供给, 即家庭经营模式能够有效地对接社会化生产和社会化服务, 其关键所在就是村级组织在地方政府的支持、帮助和领导下, 发挥着主导性的统筹作用。
1. 村级组织的统筹过程
(1) 生产资料上的“统”。首先, 无论是联耕联种模式还是按户连片模式, 村级组织都整合了农民需求, 通过反复沟通思想工作、村庄的舆论压力以及遵循“少数服从多数”的原则, 克服了村庄小部分“钉子户”, 将农民在思想上统一起来;其次, 在联耕联种模式中, 村级组织破除了不同农户在同一匡田中的田埂, 通过打桩的方式设定了虚拟边界, 将“一田多户”变为“多户一田”。在按户连片模式中, 村级组织则与农户签订了成百上千份土地经营权流转合同, 将每个农户的分散田块整合为一块, 由此实现了土地上的“统”;再次, 在联耕联种模式中, 村级组织还为同一匡田的农户统一了水稻和小麦的种植品种, 使同一村庄的种植品种基本实现了统一。而按户连片模式尽管没有破除田埂, 但在农民自发和村级组织的统筹下, 同一村庄的种植品种也由原来的数十种减少为5～8种优质品种;最后, 品种统一也带来了耕种时间、化肥农药的使用以及用水用电等方面的统一。在两地实践中, 村级组织从县级种子公司为农户统一购置了种子, 确保了种子质量, 同时还根据价格优势选择了合适的农资供应商, 从而产生了良好的规模效益。
(2) 农机服务上的“统”。农机服务在降低农业生产成本的同时, 还将农户从土地中解脱出来, 通过从事二三产业增加了家庭收入。农机服务主要包括育秧、耕地、插秧、施肥、打药、收割、烘干等环节的机械服务。在联耕联种模式中, 村级组织在上级政府的扶持下通过入股的方式成立了农机合作社, 整合了村庄内部和市场上已有的农业机械, 成立了专业化的农机服务队伍来满足同一匡田的农户对于农机服务的需求。在按户连片模式中, 尽管没有破除田埂, 但每户农民的土地都集中连片形成了一定规模, 农民可以根据自身需求自由地选择是购买农机服务还是依靠人畜劳力。因为地块相连和品种统一极大地降低机械的行走成本和时间成本, 从而具有了较高的规模效益, 沙洋县农民纷纷选择购买农机服务, 这也客观上促进了农机服务市场的发展, 村级组织也积极地发挥统筹功能进一步地扩大农机使用的规模效益。
(3) 农技推广上的“统”。规模化的家庭经营不仅需要土地的集中连片和机械化的农业耕作, 还需要生产技术层面的“统”。联耕联种模式和按户连片模式将碎片化的农田整合起来, 将分散的农民组织起来, 为农业部门的技术下乡提供了畅通的渠道。
2. 地方政府的行政推动
从两种模式的实践来看, 村级组织无论是在整合分散农户还是对接社会化服务方面都离不开地方政府的大力支持。缺少了地方政府的行政推动, 村级组织的统筹功能将难以发挥。具体而言, 地方政府的行政推动主要表现在以下三个方面:
(1) 行政指导。这包括政策宣传和技术指导两个方面。在政策宣传方面, 射阳县和沙洋县的做法大致相同。首先都是利用广播、电视、网络等新兴媒体进行宣传, 努力营造氛围;其次是通过召开党员代表大会、村民代表大会以及农民田间说明会等方式提高干群的思想认识;最后是邀请示范户现身说法, 将联耕联种和按户连片模式讲解透彻, 充分放大示范户的带头作用。在技术指导方面, 对于联耕联种模式而言, 射阳县农委及涉农部门不仅关注田埂破除、秸秆还田等硬性工作, 还关注农资供应、农机服务和农机推广等软性工作并为村级组织提供相应的技术支持。
(2) 行政压力。在联耕联种模式和按户连片模式的实践过程中, 村组干部由于工作量过大、权责利边界不清和内生激励不足等问题的困扰, 而在农地制度创新中的积极性有所不足。在此情况下, 地方政府只能依靠行政压力和行政激励等方式强制性的推动改革。在联耕联种模式中, 射阳县政府将联耕联种工作纳入了全县年度考核指标, 乡镇政府也将联耕联种工作纳入了村干部的绩效考核指标, 与村干部的工资奖励直接挂钩。
(3) 项目扶持。在联耕联种模式中, 射阳县政府整合了粮食高产创建项目、秸秆还田项目和一喷三防项目的财政资金, 给予参加联耕联种模式创新的农民每亩55元的现金补贴。同时, 射阳县政府还对部分基础设施较差的匡田给予了农地整治项目、机耕道修建项目和农田灌溉项目。在按户连片模式中, 沙洋县政府首先对部分因经营权流转而受到损失的农户给予了一定的财政补贴。其次, 沙洋县农委还整合了粮食高产创建项目和一事一议项目的财政资金, 为参加按户连片模式创新的农户在农药化肥等农资购买上给予了专项补贴。最后, 沙洋县政府还对购置农用机械的农户给予了大量财政补贴, 平均每台机械补贴2万元左右。
3. 规模化家庭经营效果
联耕联种模式和按户连片模式的农地制度创新使原本分散细碎的家庭经营模式转变为规模化、高效化的现代经营模式, 产生了良好的经济社会效益。
(1) 传统农业。在联耕联种模式中, 由于只破除了同一匡田内的田埂而没有对土地承包经营关系做改变, 每家每户的土地虽然集中连片但仍分散在不同匡田内。在按户连片模式中, 通过经营权的多次流转, 每家每户的土地基本都集中在同一片区。二者土地的集中连片都极大地方便了农业机械的使用, 给当前阶段以老人为主的传统农业带来了发展空间, 不仅降低了传统农业的劳动成本、机械使用成本和农资购买成本, 还改变了传统农业过去粗放式管理的方式, 提高了农作物的产量和质量。同时, 留村务农的老人依靠传统农业自给自足, 缓解了进城务工子女的生活压力和后顾之忧, 使得整个家庭积累能够共同服务于发展型的生活目标, 更因为保留着土地的承包经营权而使得农村成为我国现代化发展的稳定器和蓄水池。[19]
(2) 专业大户。专业大户除经营自家承包地以外, 还从邻居亲友手中流转了部分土地, 这些土地可能集中连片也可能细碎分散。在联耕联种模式和按户连片模式的实践过程中, 由于土地的集中连片和规模化的生产经营, 部分以非正规方式流出土地的农户不再愿意将土地继续流转给专业大户, 这给专业大户带来了一定的生存危机, 但也从另一方面促使专业大户所流转到的土地都是集中连片的, 从而通过规模化的家庭经营提高了农业收入。同时, 专业大户大都拥有着农业机械, 土地连片后, 可以为周边农户提供农机服务来增加收入。
(3) 家庭农场。农地制度改革之前, 家庭农场通过正规方式与农户签订土地流转合同, 租金一般在600～1000元之间。联耕联种模式和按户连片模式施行之后, 部分农民由于耕种自家承包地的收入高于家庭农场的土地流转租金而不愿意将土地继续流转给家庭农场, 家庭农场只能提高土地流转租金以保持其经营规模, 这在一定程度上增加了家庭农场的生产成本。然而, 土地的集中连片、农地基础设施的改善、农业机械的大量使用以及规模化的社会服务极大地降低了家庭农场的生产成本, 也扩大了其原有的社会效益。综合来看, 在当前以老人为主的传统农业仍然占据农业经营主体比例70%左右的情况下, 家庭农场是江苏、浙江等较为发达地区家庭经营模式的一种有益探索。
五、路径选择:夯实以农民为主体的农业现代化道路
当前阶段, 农业现代化的内涵包括了农业机械、农业技术、农业组织管理、农业市场经营、农业社会化服务甚至是农业国际竞争的综合性的现代化。对其路径选择, 政学两界的主流观点是通过实行“三权分置”, 将分散农民对土地的经营权让渡给新型农业经营主体进行规模化生产, 再通过国家的政策和财政支持提高其装备技术水平, 从而保证农业产出和农产品质量。显而易见, 这是一种不包容农民, 甚至是排斥农民的农业现代化发展道路。
然而, 我国目前仍处世界产业体系的末梢, 还未能从“中国制造”转型为“中国创造”, 我国的城市化和现代化发展仍需要较长时间。[2]在城市难以为数亿农民提供与市民相同的就业机会和社会保障的情况下, 农民仍然需要在农村从事农业生产。因此, 我国的小农家庭经营模式有其天然的合理性也必将长期存在着。如何在小农家庭经营模式的基础上实现我国的农业现代化发展?综上分析, 本文认为射阳县联耕联种模式和沙洋县按户连片模式提供了一种有益探索, 即在地方政府的领导帮助下, 村级组织积极地发挥统筹功能, 一手联系农民, 一手联系社会化服务, 通过农地制度创新, 将农民的土地集中连片, 交由社会化组织统一供给服务, 实现以农民为主体的规模化家庭经营, 由此推动我国的农业现代化发展。
尽管联耕联种模式和按户连片模式的成功实践有其相应的基础性条件, 如:村庄社会结构紧密、村干部权威充沛、村集体资产丰富等。因而不一定完全适合其它地区农村。但两种模式所内含的尊重传统农业的基础性地位、赋予村干部一定的治理资源能力、以农民利益为导向的压力型考核体制等核心价值理念却具有一定的推广性。同时, 任何一种制度都是在实践中不断完善的。对于农地制度创新中的村级组织责任过大、分化农民利益难以协调以及政策支持不成体系等问题, 可以从以下几个方面着手解决:
1. 明确村级组织的权责边界
农地制度创新的关键是发挥村级组织的统筹功能, 但并非让“统”取代“分”。“统分结合”的双层经营体制应坚持“宜统则统, 宜分则分”的原则, 对于那些应由村级组织承担的工作, 如:整合分散农户、联系社会化服务等, 村级组织应责无旁贷, 而那些本该由农民自身承担的工作, 如:施肥打药、农田灌溉、田间管理等, 农民也决不能推卸责任。
2. 协调分化农民的利益需求
受市场经济因素影响, 农民已发生高度分化, 甚至形成了不同阶层。因此, 在农地制度创新实践中, 应尊重不同农民群体的利益需求, 探索分散经营模式和规模化经营模式协同发展的新模式。其关键是要允许不同需求的农民通过民主决策的方式进行土地调整, 使需求不同农户的土地在各自区域内实现集中连片, 逐步扩大农业生产规模化服务的覆盖范围。
3. 实现系统化的政策支持
首先, 中央层面应及时转变培育新型农业经营主体的思路, 认可并出台相应的政策来推动规模化的家庭经营模式, 从而形成舆论导向;其次, 地方政府应整合不同部门的财政资源投入到规模化的家庭经营和农业服务中;最后, 各级政府的财政投入应具有持续性, 避免因领导人更替而出现“人走茶凉”和“人走政息”的情况。
