前言
邓国胜，明德公益研究中心特聘专家，清华大学公益慈善研究院副院长、教授。
邓国胜老师值社会组织评估十周年之际，梳理总结了社会组织评估的发展历程以及面临的挑战，并提出了中肯建议。
自2007年民政部出台《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》以来，全国各地社会组织的评估工作如火如荼，发展迅猛。社会组织评估工作的开展，一方面为社会组织的事中事后监管提供了管理工具，弥补了社会组织年检的不足，促进了社会组织的规范有序发展；另一方面，通过评估工作，也促进了社会组织的自我学习，提升了社会组织的能力与社会公信力。然而，经过十多年的快速发展，当前，我国的社会组织评估工作也面临巨大挑战，甚至可以说进入了新的瓶颈期。未来社会组织评估工作如何向纵深推进，还需要大家集思广益、群策群力，从而推动中国社会组织评估理论与实践的创新。
壹
01
在2007年之前，中国的社会组织评估工作主要还停留在理论探讨阶段，实践层面的评估还非常鲜见。偶然开展的评估工作，往往是一些全国性的基金会委托高等院校或科研机构对其实施项目进行的单个项目评估。例如，1997年中国青少年发展基金会委托中国科技促进发展研究中心进行的希望工程项目评估，1999年中国人口福利基金会委托清华大学NGO研究中心进行的幸福工程项目评估等。如果说以上评估还属于实施方委托第三方对项目的评估，那么，2006年3月世界银行首届中国发展市场项目则是由资助方委托第三方对社会组织实施的项目进行完全独立的外部评估。世界银行中国发展市场项目共资助了31个获胜的社会组织。为了确保赠款资金发挥最大效益，帮助社会组织提高项目管理和实施的能力，世界银行聘请了外部独立专家负责所有获胜项目的监测评估工作。这也是2007年之前，中国最大规模的社会组织项目评估实践。世界银行中国发展市场项目不仅开启了资助方与社会组织现场对接的先河，也开启了资助方委托独立第三方对社会组织开展项目评估的先河。然而，即便如此，彼时的评估仍然是偶发性、临时性的，取决于委托方或实施方负责人个人的意志，缺乏制度性的安排。
2007年，民政部率先启动了全国性基金会的评估工作，随后在部本级陆续启动了民办非企业单位、全国性行业类、学术类、联合类、职业类、公益类社团共8类社会组织的评估工作。 自此，社会组织等级评估工作每年定期开展，进入了常态化阶段。
由于开展项目评估，特别是独立第三方项目评估有助于获得5A等级，再加上政府购买服务项目增多，对项目评估的需求急剧增长。在等级评估进入常态化之后，社会组织的项目评估也有增多的趋势。
02
中国社会组织的评估工作发轫于全国性社会组织。不过，在民政部发布《全国性民间组织评估实施办法》之后，各省市自治区也纷纷出台地方社会组织评估实施办法。从2008年开始，北京、上海、浙江、福建、青海、山东、湖北、广东、大连、深圳等省市区陆续启动了社会组织评估工作。截至2014年底，各省、自治区、直辖市和计划单列市已全部开始了社会组织评估工作。
不仅如此，一些市县也开始尝试进行社会组织等级评估工作，甚至开展政府购买服务的项目评估工作。可以说，当前，我国社会组织评估工作已经遍地开花，不仅发达沿海城市开展社会组织评估工作，中西部地区也纷纷开展；不仅全国性的社会组织开展评估，地方基层的社会组织也开展评估工作；不仅基金会开展评估工作，社会团体、社会服务机构也开展。
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如果说等级评估是对社会组织的全面评估，涉及社会团体、基金会的基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价，民办非企业单位的基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价等方方面面的内容。那么，近年来，我国社会组织的评估工作开始出现分工，评估业务更加专业化与细化。
除了项目评估之外，北京倍能中心等机构长期开展社会组织的能力评估；2012年基金会中心网开展的基金会透明度评估，2013年USDO启动的民间公益组织的透明度评估等。随着国家对社会组织信用建设的重视，一些机构也正在着手构建社会组织信用评级工作。
04
2007年，社会组织评估工作刚刚兴起时，主要还是由各地民政部门牵头或委托所属的社会组织促进会等机构组建评估队伍。除此之外，还有一些高等院校、科研机构会参与评估工作，真正意义的独立第三方评估机构非常少见。然而，经过十年的发展，全国各地的独立第三方评估机构快速增长。以北京市为例，2017年，仅北京市民政局社团办认定的非营利评估机构就近30家。另外，在一些省份，一些营利性评估机构、信用机构、审计师事务所也纷纷抢滩社会组织评估工作。例如，2017年青海省社会组织管理局认定的可以承接社会组织评估工作的机构大多为营利性的评估机构。显然，这意味着中国社会组织评估市场开始发育与形成。
值得关注的是，随着我国社会组织评估机构数量的增多，评估的行业性组织也开始形成。例如，一些地方开始成立区域性的社会组织评估网络或者联盟。
贰
经过十年的发展，我国社会组织评估工作有了很大的进步。不仅出台了政策，评估工作有了制度保障，而且，评估机构、评估人员也快速增长，社会组织评估市场逐步形成。然而，在表面繁荣的背后，也存在很大的隐忧。如果这些问题得不到妥善解决，社会组织评估工作很可能背离初衷，不仅浪费资源，而且无助于社会组织的健康发展。
01
理论与方法研究的滞后
众所周知，社会组织的评估实践离不开评估理论与方法的指导。虽然近十年来，我国研究社会组织评估问题的学者不少，但低水平重复的研究多、创新性的研究成果少。可以说，目前，关于非营利组织评估方面的元理论与元方法几乎都是国外学者提出来的，真正由中国学者构建的、有共识性的元评估理论与方法极为有限，这也导致中国社会组织的评估实践缺乏有效的理论与方法指导。
事实上，各地在开展社会组织等级评估工作中，常常遇到许多难题。不同类型的社会组织到底应该选择那些关键性的评估指标？不同指标的权重如何赋值更为科学？评估者在打分的过程中如何避免人为的随意性？如何增强评估中的客观公正性？特别是在短短的一天、甚至半天时间中，在仅仅查阅文献资料或只访谈秘书处人员的情况下，如何准确对指标进行衡量和打分？再加上每个社会组织开展的活动都具有自身的特殊性，导致在现场评估中，评委们有时会遇到一些新问题难以评判，这也增加了评估的难度。在这种情况下，由于现有的理论研究与实践脱节，评估方法不能为评估人员提供更好的度量工具，这也导致评估工作的误差较大，评估结果因评委而异的现象较为突出。
02
评估目的的漂移
早在2000年左右，学者倡导开展社会组织评估工作的背景是当时中国的社会组织良莠不齐，鱼龙混杂，而社会组织的年检形同虚设，社会组织的能力建设尚未引起关注。在这种情况下，希望通过评估实现两种功能，一是弥补年检工作的不足，加强对社会组织的监督作用，二是通过评估，帮助社会组织诊断问题、自我学习与提升，这些建议也得到当时相关部门领导的认可。因此，在2007年《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》中明确提出：“做好民间组织评估工作，有利于加强民间组织的自身建设，促进民间组织的自我管理和自我完善；有利于优化政府对民间组织的监督管理，促进监管方式的科学化和规范化；有利于增加民间组织的透明度，强化社会监督，提高民间组织的社会公信力”。
然而，经过几轮评估之后，一些地方的社会组织等级评估开始出现目的的漂移，评估的学习功能逐步萎缩，仅仅成为管理的抓手，甚至成为某些第三方营利或非营利评估机构谋求公权力与私利的工具。尽管大多数社会组织能够通过参与等级评估，认识到自身存在的问题，促进了能力建设，但也有一些地方的社会组织评估工作由于目的的异化，评估的学习与监管功能均难以达成，反而演变为社会组织的负担。
03
评估机构的能力普遍较弱
2015年，《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》正式发布，这意味着社会组织评估工作将由民政部门直接操作转为由第三方专业机构实施。在政策的引导下，在资源导向的诱因下，各地第三方评估机构纷纷成立。然而，由于社会组织的第三方评估机构在我国还是个新生事物，不仅评估人才奇缺，而且相关的知识储备与评估经验几乎都是从无到有的过程。对于哪些新成立的非营利第三方评估机构而言，虽然对社会组织的相关知识有所了解，但缺乏评估的经验。而对于哪些从事企业评估的营利机构而言，虽然有过评估的经验，但对于社会组织的知识还缺乏基本的了解，营利机构评估的经验在非营利领域的应用还有一个较长的转换过程。因此，在一些地方，有时会出现一个奇特的现象，评委们年轻且对社会组织领域所知甚少，而被评估机构的负责人在社会组织领域工作多年，经验丰富。其结果是，一些评估机构由于自身能力不足、心虚，只能给被评估机构打高分，以至于个别类型的社会组织4A以上占90%左右，5A的占40%~50%，评估工作不仅丧失了原本的功能与意义，而且成为一种资源浪费。更为严重的是，个别评估机构不仅难以起到咨询辅导的功能，甚至还给出错误的建议，让被评估机构哭笑不得。
04
评估类型相对集中
在发达国家，评估的类型非常多元，人力资源评估、组织能力评估、项目评估、综合性评估均比较常见。比较而言，项目评估最为常态化。无论是世界银行等国际组织开展项目，还是大中型NGO开展项目，通常都会预算一定比例的资金用于项目的监测与评估。然而，时至今日，我国无论是政府购买社会组织项目服务，还是基金会开展项目，能够制度化开展项目监测与评估的并不多，重点项目开展独立第三方评估的更少。而组织能力评估是社会组织能力建设的基础，在各地掀起社会组织能力建设高潮的同时，我国社会组织的能力评估并没有跟上能力建设的步伐，这与人们对组织能力评估的认知不足和需求有限，与能够开展组织能力评估的供给不足有关。相对而言，我国社会组织评估工作主要集中在政府推动的等级评估方面。等级评估其实质是综合性评估，虽然评估的内容与指标比较全面，但具体到各个维度，如项目维度、能力维度的指标就比较简略与粗放，不如具体的项目评估与组织能力评估那么精细。
总体而言，我国社会组织评估的类型过于集中在自上而下的等级评估。虽然近年来也出现了一些社会组织开展项目评估、组织能力评估、社会影响力评估等，但比较零星。特别是国外比较常见、通常纳入预算的项目监测与评估尚没有制度化。
叁
结论与建议
评估是重要的管理工具。正所谓“评估什么、得到什么，不评估它、便会失去它”。自2007年民政部推动社会组织评估工作以来，我国社会组织的评估工作取得了长足发展，社会组织的评估工作逐步专业化、常态化、制度化。社会组织评估机构、评估人员数量增长快速，社会组织评估工作对完善我国社会组织监管制度，促进社会组织的健康发展发挥了重要的作用。然而，在取得成绩的同时，我们也需要看到，当前我国的社会组织评估工作也存在很多问题、面临很大的挑战。
首先，不忘初心，坚持社会组织评估工作的使命与方向。评估不是目的，而是手段。开展社会组织评估工作，其目的在于：第一，完善社会组织的监管手段，弥补传统政府监管或年检的不足。通过提高社会在监管方面的参与程度，包括大力扶持独立第三方评估机构，培育社会组织评估市场，加强社会组织监管工作；第二，通过评估，以评促建，帮助社会组织诊断问题、提升能力。评估的目的不是为了部门利益与权力扩充，而是为了社会组织的健康有序发展。
其次，亟需研究者根据我国丰富的社会组织评估实践，梳理评估中面临的难题，从而构建符合中国国情的社会组织评估理论与方法体系，为中国社会组织的评估工作提供更有针对性、更符合实际情况的理论与方法指导。
再次，加强评估领域人才队伍建设。评估领域对评估人才的要求很高，评估者不仅是行业领域的专家，而且有高超的评估技术，唯有如此，评估才能起到监管与咨询辅导的双重功能。在发达国家，评估是一门专业，大学不仅开设评估课程，而且培养评估领域的硕士与博士。正如社会工作者、筹款人需要有资质一样，评估者也需要有资质。因此，一方面高等院校需要加强评估领域的人才培养，另一方面，评估行业也需要加强网络建设，最终形成社会组织评估领域的学会、协会，促进评估领域的研究与行业自律。
最后，评估市场还需要进一步分工与细化，提高评估的专业化程度。除社会组织等级评估外，还需要大力培育项目评估、组织能力评估、人力资源评估、透明度与信用评估等多元化市场。特别是重大项目的监测与评估应逐步纳入预算，常态化与制度化。
