国资管理体制改革作为本轮国资国企改革的核心，终于有了专门的指导意见。11月4日，国务院正式发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），这是继国企改革顶层方案之后亮相的第二份配套文件，对社会关注的多个热点问题均有明确意见。“国资监管体制的改革和职能转变，将对资本市场产生深远影响。”接受记者采访的国资改革专家表示。
该《意见》分为五章十八条，包括总体要求、推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革等部分。其中，可重点关注的提法有：改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式；加大国有产权进场交易力度；推进国有资本优化重组；改组组建国有资本投资、运营公司，主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立；开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作等。
投资、运营公司将多层次扩围
《意见》提出：改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。
这是继顶层方案提出“改组组建国有资本投资、运营公司”的大方向后，首次明确具体路径。其中，对于“在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”是否也将设立投资、运营公司的疑问。资深国资国企改革专家张喜亮研究员对上证报记者表示：“军工、航空航天、矿产资源等都属于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业，但是，《意见》并非是特指相关企业集团都要组建国有资本投资、运营公司，而是由国资监管机构改组、组建的国有资本投资、运营公司按照市场规律进行相应操作。”
《意见》还提出：开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。
张喜亮认为：“对投资、运营公司进行多层次扩围的大方向应当是，根据企业功能定位和现行管理归属，成立多个国有资本投资、运营公司，再逐步实现对国有投资、运营公司统一监管，从长远看，可能会出现一个‘大国资委’。”据介绍，目前国资委监管的央企只是很小一部分，此外还有财政部监管的中信、中金等金融和实业单位，而烟草、盐业、铁路等又都是国务院直属的独立系统，总体来说，各部委党政机关管理的国有企业总量在8000家左右。“对于这些企业，将开展授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责试点工作，逐步实现政企分开、政资分开，发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。”
目前，地方上的国资监管体制改革已经率先启动，例如上海、广州、辽宁、合肥、重庆等十余个省市均明确今年将推进组建“国有资本投资、运营公司”，不少已有股权划转甚至资产注入等实质性动作。而央企层面，去年7月国资委发布的“四项改革”试点中，国家开发投资公司、中粮集团被确定为改组国有资本投资公司的试点单位，据悉，今年上半年两家公司的改革试点方案也已完成，目前正积极部署和推动改革方案落地。
除了组建国有资本投资、运营公司外，推进国有资本优化重组也是一大重点。《意见》明确：推进国有资本优化重组。加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。
中国企业研究院首席研究员李锦对上证报记者表示：“清退、重组与创造‘三个一批’，将是投资、运营公司的核心工作，将贯穿‘十三五’全过程，且不断有重头戏出现。”
而在优化国资布局的过程中，《意见》要求“改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式”。张喜亮告诉记者：“以前主要是国资监管机构带强烈行政性地对企业关停并转，改革国有资产监管方式，可以更多地发挥投资、运营公司的作用，按照市场规律通过资本运作的市场手段实现投资并购。”
同时，为了强化国有产权流转环节监管，《意见》提出要“加大国有产权进场交易力度”。“资本市场交易必然将是一种重要形式，当然产权交易也还有其他形式。”张喜亮称。
此外，对于自然垄断行业改革，《意见》明确要推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。“这意味着石油天然气、电网、通信等自然垄断行业的网运分开将取得实质进展。”有券商分析师表示。
不过，在专家看来，《意见》出台后还有很多问题需要在实践中探索，例如：国资委与国资投资、运营公司的关系；财政部与国资委的关系；国有资产统一监管即全口径具体怎么操作，方向如何；以及改革的遗留问题如何解决；政府承担怎样的责任等。“这些对于国资管理体制改革来说都至关重要。”张喜亮表示。■
