教育是国家发展和民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。近年来，教育公平在教育政策和学术研究中升温，并成为我国教育政策的核心价值追求。那么，在政策层面，以什么为“抓手”来促进、实现教育公平呢?
可以预判，当前及今后相当长的一段时期内，教育公平这一价值理念将是社会大众对教育的基本而强烈的诉求，是教育政策的核心价值追求，也是政府推动教育改革的基本目标。在教育公平价值理念的映射下，教育均衡成为促进、实现教育公平的策略选择。但是，“教育均衡(发展)”概念的政策实践指向性的价值不充分。鉴于我国教育的非均衡性主要突出表现在区域间、城乡间的现实，以及“只有打破城乡教育二元结构的制度瓶颈，才能促进城乡教育均衡发展，实现城乡教育一体化”的研判，现阶段，有必要强调“区域内”、“城乡”教育均衡发展。“区域内城乡教育均衡发展”这一概念或可成为实现教育公平价值目标的可操作的、前瞻性的、有力的政策“抓手”。
“区域内城乡教育均衡发展”这一概念可以逻辑地解构为“区域内”、“城乡”、“教育”、“均衡发展”四个“单元要素”。
“区域内”：现阶段的可能空间
在我国教育事业管理的行政区划框架下，现阶段，在政策层面要解决城乡教育发展不均衡问题，“区域内”就成为了可能空间。“区域内城乡教育均衡发展”中的“区域内”是指在行政区划基础之上，而又超出单纯的行政区划、地缘相邻且在教育发展相近的地区内。对政府而言，这就要求处理好各部门之间的关系(包括上下级、地区相关政府)，建立沟通协作机制，保证政策的一致性。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确要求“率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。其中的“率先”和“逐步”表明“区域内”应是一个范围不断扩大的动态空间。当前最急迫的是“县(区)域内”的均衡，从长远来看，要经历从小的局部地区内到大的局部地区内，再到全国范围内的均衡。鉴于区域间差距太大的现实，现阶段，将“区域内”作为我国城乡教育均衡发展政策的可能空间是合适的。
“城乡”：具体的空间维度
现实中城乡教育二元结构表现出的不同形态决定了区域内城乡教育均衡发展的三种具体空间维度。一是传统二元结构中的“城与乡”，与城乡二元经济社会结构及其“城乡分治”制度相对应。二是新态三元结构中的“城与城中乡”，是伴随城市化进程而产生的新形态，这种教育的“三元结构”本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构，其外在表现是城市内部教育的双轨制。三是“城乡结合区”，该空间中的教育兼具城市教育和乡村教育的特征，而且往往是教育政策的“冷落区”和“空白区”。
所以，区域内城乡教育均衡发展的政策不仅要统筹当地城乡教育发展，缩小城市与乡村的教育差距，也要统筹城市居民和农民工及其子女的教育问题，缩小城市内部“城里人”与“乡下人”的教育差距，要打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视，还要充分观照城乡结合区的教育发展。
“教育”：应然内容
实现教育均衡发展需要经历较为漫长的过程，在教育政策的中长期规划中，应该统筹考虑各类教育内部和各类教育间的均衡发展，可将其分为两个维度，即同类同级内部与各类各级之间。
同类同级教育的均衡发展是指各类教育各自内部与各级别内部的均衡发展。区域内城乡教育均衡发展要考虑各类教育内部和各级别内部在该区域内各地区、校点、个体的均衡。我国教育包括基础教育、职业教育、继续教育三个类别和初等教育、中等教育、高等教育三大级别，目前按需要均衡发展的迫切程度由于其规模和受众面递减而依次递减，今后，国家政策要将重心依次后移。
各类各级教育间的均衡发展是指各类教育间以及各级教育相互间的均衡协调发展。目前要统筹谋划各类教育间以及它们内部各级相互间的比例协调关系，统筹规划各类教育的规模和培养目标，使各类各级教育的发展相互适应。目前迫切需要解决的主要问题有：农村幼儿园教育规模不足，农村高中阶段容量不足以及多样化发展不够，农村职业教育机构和类型不能满足受教育者的需求等。
“均衡发展”：手段与目标的统一
“均衡发展”是对事物发展过程与发展状态的描述。教育的均衡发展主要是在包括受教育机会、教育过程、教育结果等方面的发展过程与发展状态。在“区域内城乡教育均衡发展”的概念中，“均衡发展”既是手段又是过程，既是目标又是理念，更是教育公平的政策价值追求所期待的结果，是过程性手段与结果性目标的统一，即“用城乡教育均衡发展的手段实现城乡教育均衡发展的目标”。作为手段的均衡发展强调的是城乡教育在机会分配、资源配置及使用、发展过程中的双向沟通、资源共享、优势互补、互动互助;作为目标的均衡发展强调的是缩小区域内城乡教育差距，实现区域内城乡教育公平。
过程性手段的“均衡发展”是实现教育公平的调节手段。在政策层面，要在同等对待区域内城乡教育的基础上，体现“补偿原则”，对教育弱势地区、受教育者给予特别“关照”。教育政策要在以下方面具体行动：均衡教育经费投入，包括生均预算内教育经费、生均公用经费、基本建设与改造资金支出等;均衡办学条件，包括学校规模、仪器设备、图书资料、文体器材和信息化水平等;均衡人力资源，主要是师资;均衡课程、教学和教育评价，这是实质性的、内在的教育公平。
结果性目标的“均衡发展”是指经过过程性手段的“均衡”调节后的状态的均衡。在促进教育公平的政策制定及其执行的过程中，要充分认识到结果性目标的“均衡”不是“平均”， 不是区域内同类同级教育在各学校资源配置水平、发展水平方面的完全相同，不是限制或削弱区域内优质学校、强势教育类型和“天才”学生的发展，而是在共同发展中相互促进，在互帮互促中不断实现高位平衡。这种均衡更不是“一刀切”，要鼓励区域内不同学校、不同类型的教育、不同的学生根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路。
“区域内城乡教育均衡发展”概念内部“单元要素”之间的内在逻辑应该是“区域内”的“城乡”的“教育”的“均衡发展”，各“单元要素”之间在语法上存在定语修饰关系。
“教育”的“均衡发展”，指同类同级教育内部和各类各级教育间在地区之间、学校之间以及个体之间，通过过程性手段的均衡在受教育机会、教育过程、教育结果等方面达到结果性目标的均衡。“城乡”的“教育均衡发展”，是指在城与乡、城与城中乡、城乡结合区三个空间维度里的教育均衡发展。“区域内”的“城乡教育均衡发展”，是指在以行政区划为主、兼顾地缘相邻且在教育发展方面相近的地区内的城乡教育均衡发展。
至此，可以将现阶段的“区域内城乡教育均衡发展”的内涵陈述为：在以行政区划为主兼顾地缘相邻在教育方面相近的地区内，统筹考虑城与乡、城与城中乡、城乡结合区三个空间维度，使同类同级教育内部和各类各级教育间在地区之间、学校之间以及个体之间，通过过程性手段的均衡在受教育机会、教育过程、教育结果等方面达到结果性目标的均衡发展。
作为教育公平政策“抓手”的“区域内城乡教育均衡发展”，其概念内涵必然规定了当前和今后一段时期内我国教育政策的变革路径与目标考量。
(本文系国家社科基金青年项目“西北农村地区中小学教师队伍结构失衡问题与破解政策体系研究”(CGA130159)阶段性成果)
(作者单位：西北师范大学教育学院)
