我国目前的住房保障体系是在1998年停止住房实物分配之后，为应对住房商品化条件下部分中低收入家庭出现住房支付能力不足的问题而逐步形成的。经过20多年努力，我国住房保障工作取得了较大成就。未来需从纵横两个维度进一步完善住房保障体系，在保障内涵上进一步丰富、多元，在保障管理上进一步精细、精准。
完善住房保障体系，关键是怎样看待住房保障的作用。必须看到，一方面，住房保障具有很强的外部性。住房问题既是民生问题，也是社会问题、经济问题，甚至是政治问题。所以住房保障不仅仅是解决低收入者“住”的问题，还有很强的外部性，对解决其他一些经济和社会问题具有广泛意义。例如，可以提升公共健康水平和降低医疗风险，降低就业者的生活成本和提升劳动者自身素质，促进劳动力流动和扩大就业范围，减缓住房市场的波动和对相关领域的影响，对经济发展和社会稳定具有积极作用。另一方面，住房保障还有一定的普惠性支持。正是由于住房保障的外部性，决定了住房保障政策既有托底性也有一定的普惠性支持。其中，普惠性支持主要是针对本地无房居民的租房或首次购房需求，普惠性支持的实现程度在不同国家、不同发展阶段有所不同。
基于以上认识，住房保障体系的构建应有三个层次，这三个层次依据住房发展的不同阶段和政府的财政能力差异各有侧重、逐步完善。第一个层次是救助性保障。政府针对低收入家庭提供不交钱或者交很少钱就可以住的房子，具有廉租房性质，是托底性的保障。它有两种具体方式：一种是实物保障，即建廉租房;另一种是货币保障，即发租赁补贴。第二个层次是援助性保障。针对具有一定支付能力、但又无法完全依靠自身能力解决住房困难的家庭。援助性保障也分实物和货币两种方式。实物包括用于租赁的公租房和用于购买的产权式保障性住房。我国过去的经济适用房、集资房等政策性住房就属于产权式保障住房。援助性保障也可以有货币方式，如租房或购房补贴、购房退税、提供担保、贷款贴息以及各种金融财税的一些支持政策都是属于援助性保障。因为援助性保障主要是靠居民个人的力量来解决住房问题，政府只是让利或帮扶了一把，所以援助性保障可使政府用等量的投入覆盖到更多的人群，对解决中低和中等收入家庭的住房困难起到了四两拨千斤的作用。第三个层次是互助性保障。互助性保障覆盖面更广，如以合同储蓄为基础形成的住房合作社、在强制储蓄基础上形成的住房公积金以及在自愿储蓄基础上形成的住房银行等。这些互助性的措施之所以也算保障，是因为各个国家政府都对此有一定的财政支持政策，或减税、或担保、或补贴等，以货币支持为主。有了这三个层次，就体现了住房保障的托底性和普惠性支持。在不同的层次，政府提供保障的力度和针对的人群是不同的。救助性保障力度最大，政府投入最多，但保障人群是最少的。对另外两个层次而言，保障覆盖的人群相对较多。我国未来住房保障体系的完善应在援助性保障和互助性保障方面更加丰富和多元。
共有产权机制是完善援助性产权保障的重要工具。我国通过大规模实施保障性安居工程等，对城镇低收入且住房困难群体的救助性保障已取得明显成效，公租房政策也在进一步扩大覆盖范围，面向满足新市民、外来务工人员和新就业群体的住房需求。目前争论比较大的是，要不要对符合条件的住房困难者给予实物产权式保障，以及如何实施实物产权式保障。实物产权式保障是援助性保障的重要组成部分，但如何做到公平，避免产权人寻租获利，关键在于制度设计。其中，共有产权机制就是解决这一问题的好办法。从产权角度来看，合法住房有三类：由政府或其他组织持有完全产权的保障性租赁住房、个人持有非完全产权的保障性产权住房和个人持有完全产权的可租可售的私人住房，这三类住房可以通过产权份额变动实现联通，以满足不同发展阶段居民的需求。如，我国已有4000多万人入住公租房，在有需要时，政府可以通过让渡部分产权的方式逐步退出;我国还有大量的非完全产权的政策性住房，未来这些住房也可以通过产权份额的变动或设计实现市场流通，使保障房与市场房形成无缝对接。而实现各类住房产权份额变动的好机制就是共有产权。有了这种机制安排，就可以消除政策性住房一旦上市所存在的巨大寻租空间。从长远来看，产权式保障无论是封闭运行还是适时开放，都要搞共有产权这个机制，为产权式保障住房和市场的对接留下制度基础。这里需要注意，一是如果先封闭后开放，这个封闭的时间不宜太短;二是政府持有的那部分产权的份额和价值是应对未来市场变化的一个重要工具和变量，只要充分运用好，是可以防范风险的。有了共有产权机制，住房保障体系与市场体系就有了对接的条件，两者共同形成住房供应的全覆盖。
无论采取哪一种保障方式，都离不开“分”“供”“管”“退”等四个管理环节，因此，住房保障管理也是完善住房保障体系的重要组成部分。
“分”是要有完善的准入政策及准入机制。准入政策包括准入对象、进入门槛、造假惩戒机制等。有了明确的准入政策，就给了社会稳定的预期，也便于社会监督。根据经济及住房发展的不同阶段和水平，住房保障的准入政策是不同的。我国各地目前也都有住房保障的准入政策，但需要逐步扩大保障准入对象，将符合条件的新市民及外来务工人员纳入保障，并精准识别、精准保障。此外，对保障者在租金标准的设定、补贴水平等方面，也应根据收入水平、家庭人数、负担能力等方面做更精细化的管理。准入机制包括准入的审核程序、分配方式和信息公开等，这些也均应该有明确、因地制宜精细化的规定。例如，住房保障应依申请实施，政府应依据申请人数制定一个合理的最长等候时间，以稳定社会预期。
“供”是明确由谁来提供保障以及提供的制度安排。保障性住房的供给可以由政府直接提供，也可由市场提供(如商品房项目配建)。但无论由谁提供，保障性住房建设的面积等标准应有明确的精细化规定;土地供给、资金来源等应有明确的且常态化的稳定保障供给的机制;金融财税支持政策也应该根据经济、社会、住房发展的情形变化，对货币保障和实物保障支持的方式和力度不断丰富、优化、调整，对融资机制进行创新，保证住房保障工作的可持续性。
“管”包括确定管理责任及对人和对房的管理两方面。从具体的住房保障管理工作层面来讲，管理机构的设定、职责、人员编制等都是关系到住房保障工作实施成效的重要方面。有明确的管理责任，还应对被保障人员和保障房建立有效的信息管理系统，对保障的标准建立动态调整机制。除了对租赁性保障住房进行物的管理外，还要对入住保障房的人的行为进行管理。从实践中来看，以上这些管理的方面都面临着提升精细化水平的要求。
“退”是住房保障资源有效利用的制度保证。住房保障管理的一大难题是退出管理。从世界各国的实践来看，凡是在本地已拥有住房的均无权再享受政府提供的住房保障，所以，是否拥有自己的住房是退出保障的一条硬杠杠。对于收入已提高是否需要退出的问题，不同的国家有不同的规定。因此，退出标准的设定、如何审核查处、采取何种退出机制、有什么惩处办法等都需要住房保障政策明确规定。如此才能做到住房保障的公平和住房保障资源的有效利用，这些都是精细化管理、精准化保障的重要方面。
(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院教授)
