改革开放以来，中国经济发展取得了长足进步，同时民生领域也面临着许多新的挑战。如何采取有效形式，在经济不断发展的同时充分保障和改善民生，使人民群众共享改革发展的成果，是新时期值得研究和探索的重要课题。杭州市下城区从经济社会发展的实际出发，充分发挥作为中国特色社会主义制度的基本制度之一的群众自治制度的优势，以民主的方式保障和改善民生，探索了一条基层民主建设和民生改善共促发展的新思路，具有重要的参考价值和启示意义。
一、为什么选择民主方式
推进民生建设的方式可以有多种途径，传统上各地主要采取政府延揽包办的方式。其所以采取这种方式，往往具有一定的社会历史原因。在经济发展水平不高的条件下，各地财政主要是“吃饭财政”、“工资财政”，以维持政府的基本运作为主要特征，没有更多余力去充分满足民生需求，或者说只能满足基本民生需求；而基本民生需求往往是共同的，不存在明显的差异化问题。因此，采取政府包办的方式具有一定的合理性。当经济发展到一定阶段，财政状况得到较大改善时，政府更有条件去改善和满足民生需求，而此时人民生活水平也提高了，相应民生需求转变为更高层次的需求，呈现出多样化和差异化的特点。在这个阶段，民主方式的引入对民生需求的改善，具有更重要的现实意义。一方面，经济条件的改善伴随着民主意识的增强，人民群众对保障和改善民生具有了更高的表达意愿；另一方面，对政府而言，通过民主的方式作为民生需求的工作机制，既保障了政府民生项目投入方向的正确性，使其更符合民生的实际需要，更好地解决需求的多样化、差异化问题，同时也能使政府的民生工作更易赢得民众的理解和支持，民生项目更容易推进和开展。在这种民生需求的推动下，基层民主建设被注入更多实质性内容，更具活力和动力，因而也能得到更加深入的发展。
杭州市下城区的民主民生互促工作就是在这种背景下展开的。首先，随着改革开放的深入发展，下城区的经济实力得到较大提升，为保障和改善民生提供了良好条件。下城区位于杭州市主城区，经济发展水平在杭州市乃至浙江省都处于领先地位。2010年，全区地区生产总值已达到460.54亿元；地方财政收入为63.9亿元，居全省90个区(县、市)第4位。发达的经济基础，为保障和改善民生提供了有力支撑。进入新世纪后，下城区每年投入民生领域的资金都有较快增长，特别是2008年后，下城区每年投入民生领域的财政支出都在10亿元以上，此外还有政府引导的投放民生领域的庞大社会资金。这些都使如何发挥自身优势，使民生资金更好地满足民众的民生需求，成为下城区优先考虑的问题。而广泛听取民众的声音，充分发挥民主机制，无疑是一种正确的选择。
其次，同全国其他地区一样，随着工业化、市场化和信息化的推进，社会阶层群体不断分化，不同利益诉求充分展现，民生需求的多样化、差异化特征日益明显。就下城区而言，南北地区经济发展水平有一定差距，辖区范围内社区类型众多，既有老旧小区型、小康居住型社区，也有高档商住型、撤村建居型和排屋别墅型社区，不同社区之间以及社区内部不同群体之间的民生需求的差异性非常明显。在这种情况下，选择政府包办方式推进民生项目，虽然工作效率高、推进速度快，但是很难准确、及时、细致地掌握各方面的民生需求及其差异变化，难以避免“政府花钱办事、群众误解不满”的现象。而引入民主机制，不仅可以更有效地掌握民生需求，而且可以赢得群众的理解支持，使好事办好、实事办实。
再次，下城区通过民主方式保障和改善民生还具备一定的“民主基础”。下城区党政部门在长期的基层工作实践中，注重加强基层组织建设，注重通过民主方式改进政府管理流程和治理效果，注重培养和引导群众的民主意识和民主习惯，同时积累了相当丰富的民主管理经验，使基层民主参与得以在制度化平台和框架下有序和有效开展。这种前期形成的工作环境，使得政府管理和民生需求改善之间的民主化互动具备了良好的基础，也使得基层民主建设和民生改善共促发展成为可能。
二、“三管齐下”确保民主方式的落实
为了有效实现以民主的方式保障和改善民生需求，杭州市下城区提出了明确的“民主民生战略”，建立和完善了系统化的以民主促民生的体制机制。根据这一部署，下城区从社区体系建设、制度安排和动力机制等三个层面入手，全力保障民主促民生方式的落实。
第一，构建网络化社区体系，积极完善治理结构。社区是社会的基本单元。随着“单位制度”的变迁，社区作为社会生活共同体的地位和作用越来越重要，人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题发生在社区、解决在社区。从全国情况看，实现基层民主的直接载体就是社区组织建设，社区组织不健全很难使基层民主得以有效运转，以民主方式保障和改善民生机制就无法实现。为了确保社区居民的民主参与具有组织化载体和实体性平台，下城区以构建网络化社区体系为核心，积极完善社区治理结构。
首先，在社区党委(总支)之下设置楼道党支部和党小组，在社区居民委员会之下设置楼宇自治会和单元居民自治小组，有效解决社区党组织和居委会组织体系不完善的问题。其次，在社区设立公共服务站承接政府的职能延伸，加强社会管理和公共服务职能，并使之便民化。在工作机制上，通过“交叉任职”的办法，使社区党组织、社区居民委员会和社区公共服务站构成“三位一体”的格局，解决三者之间机制不顺而互相掣肘，以及社区机构人员重叠、运行成本高的问题。第三，将驻区单位、驻区人大代表和政协委员等社区代表组织起来成立社区议事协商委员会，在社区党组织的领导下议决社区的各类大事。第四，在社区党组织、居委会与业主委员会以及物业管理公司之间运行“三方协调”机制，在社区党组织的领导下议决社区内物业等方面的大事。第五，通过在资金、场地、活动等方面给予支持的方式积极培育各类社区组织，如老年人歌唱队、“和事佬”协会、鲍大妈聊天室、银发医疗队等，将这些社会组织整合到社区治理结构当中，增强社区组织的代表性和群众的参与性。
在这种网络化社区体系下，形成了以“三位一体”为主干，以议事会制度与“三方”协商机制作补充，以各类社会组织、志愿者队伍等多方参与为特征的社区治理结构，社区居民的民生诉求和意愿以及对于具体民生项目的不同意见和建议有了多元化的表达和沟通的渠道，广大人民群众有序参与民生项目的决策、管理、监督和评议有了多层次的、制度化的平台。
第二，强化制度机制建设，确保民主参与的有效性。为了确保民主参与的有效性，使公众能更广泛、深入地参与到社区民生项目的决策、管理和监督中来，下城区出台了一系列行之有效的工作制度，包括“四会”制度、“四问四权五规范”制度和“66810”为民服务工作法等等。“四会”制度指的是民情恳谈会、事务协调会、工作听证会和成效评议会等，由下城区社区建设指导委员会于2003年推出，其主要目的在于推动社区成员在重大事务中充分发挥社区主体作用，广泛吸纳各方意见，真正实现“为民谋利”与“让民作主”的有机统一。“四问四权五规范”制度最初源于背街小巷整治、庭院改造等民生基础设施的改善，以后逐渐推广运用到民生服务和社会管理的其他领域。这项制度对党政基层组织动员和保障广大人民群众参与民生项目，进行了明确的制度化规定，强调在庭院改善等民生项目实施中必须“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”，必须尊重和保障社区群众的“知情权、参与权、表达权、监督权”，必须实行“100%入户调查制、设计单位必须与居民面对面交流制、社区党组织必须研究制、必须召开居民听证会制、设计方案必须公示制”等五项规范，使社区的民主参与制度化、常态化。
“66810”为民服务工作法是下城区富有特色的工作机制，每个数字代表了不同的工作内容：“六必到”，指的是当出现党员思想波动等六种情况时社区楼道党支部书记等相关责任人必须到场；“六必访”指的是社区党委成员以及其他相关社区工作者每月必须走访困难群众等六种类型的“特殊”居民；“八必报”指的是当社区居民等发现公共设施遭到损坏等八种情况时必须通过拨打电话等方式向社区有关部门或者社区工作者报告；“十”指的是党员先锋等十条服务热线，其中既有政府公共服务和社会管理项目，也有居民的自我服务项目。下城区还针对“66810”机制出台了具体的社区服务规范和电子化平台，对参与社区服务和管理的各类主体的责任做出了明确规定，提高了民主管理和公众参与的规范化水平及有效性。
第三，注重民生需求回应反馈，为基层民主注入持久动力。社区群众参与民生服务和管理的动力和积极性从哪里来？一方面，这取决于民生项目与群众自身利益的相关程度；另一方面，也取决于群众呼声是否有回应、群众意见是否有反馈、群众建议是否得到有效落实。下城区在通过民主方式解决民生问题时，注重民生问题回应反馈，为民主注入持久动力。首先，下城区以群众的民生诉求为切入点，构建了一套相对健全的反馈评价机制。在满意(星级)社区、满意(星级)卫生服务站、满意学校和先进单位的评选中，下城区执行“三评互动”机制，坚持以群众公认和满意度为核心，将群众评选、政府评估和社区评议三者有机结合起来。“66810”为民服务工作法，在明确的制度规范下，建立了一套相对完善的反馈机制，对不同民生项目的反馈程序、反馈时间、反馈举措和反馈台帐等内容，做出了明确而严格的规定，基本实现了“有反映就有反馈”。不少社区还采取了“金点子”形式，鼓励广大居民为社区内的民生服务和管理积极建言献策，并对建议被采纳者给予适当物质奖励。
其次，下城各级党政组织在实际工作中切实抓好了群众建议的落实，吸收、采纳了来自群众的很多合理化建议。群众建议“要社区干部走下来，不能搞‘机关化’，要对社区工作者进行考核”，下城区民政局等有关部门即根据群众建议对社区服务模式进行了改革和完善；群众反映择校问题严重，下城区教育局等有关部门即根据群众意见和建议推出了“教育集团化办学”战略，努力解决择校难题、实现教育资源优质配置；群众反映居家养老困难重重，下城有关街道和社区即调整了原有部署和规划而将街道所属房产改为开办老年人食堂或(和)老年人公寓。通过以民生诉求为内容的社区民主机制，既保障和改善了社区居民的民生需求，也为基层民主建设提供了持久的动力。
三、杭州下城区的民主经验与启示
经验之一：民主方式是实现政府管理和民生需求互动发展的有效途径。
下城区是杭州市和浙江省的发达城区，其自身所处的社会发展阶段和经济条件，为各地推进民生发展和促进基层民主建设，提供了较好的参照和借鉴。在全国许多地区，正不同程度地面临着经济快速发展和民生需求日益高涨的问题。经济的增长必然伴随着财政实力的增强，如何使财政资源更有效地配置到社会民生建设中去，是一个无法回避的问题。一些地方政府仍然承袭着传统模式，或者忽视民生需求，或者以政府为主体包揽民生建设的方方面面，对经济社会发展所带来的民生领域的实际需求及其多样化、差异化特征视而不见。这一方面使有限的财政资源得不到合理利用，另一方面导致公众的民生需求得不到有效满足，出现“政府花钱办事、群众误解不满”的现象。
下城区以民主方式保障和改善民生的经验，向我们展示了政府推进民生发展的另一条路径。经济的发展必然带来民生需求的增长和民主意识的提高，如何将社会公众的民主意识和民生需求纳入到正常的利益表达轨道，如何使政府管理与社会民生需求和民主诉求有效对接，是当前经济社会发展面临的重要现实问题。下城区的民主民生互促发展经验，展示了政府管理方式如何由“单向推动”转为“双向互动”，展示了如何通过基层民主的方式保障和改善公众民生需求的具体机制，从而在实践中探索出一条城市基层民主建设和民生改善共促发展的新思路，值得深入研究和思考。
经验之二：民主民生互促提升需要制度化途径来保障。
任何一项工作若要持久化的发挥作用，必须通过制度化的途径来实现。下城区以民主方式促进民生发展的实践探索，不是近年来的应景之作，而是经历了较长时间的发展和完善，历届领导人都在前任的基础上，对这项工作制度化建设有所深化、有所提升、有所贡献，最终使下城区民主民生互促提升工作得以在制度化平台和框架下持久、有序和有效地开展。
概括而言，下城区的民主民生互促提升经验，不是将两种要素的简单拼凑，而是通过一系列的组织化平台和制度化渠道，将二者有机结合起来。下城区以构建网络化社区组织体系，优化和完善治理结构为前提，使民主机制运行具有实际载体，民生需求表达具有畅通渠道。与此同时，一系列行之有效、具有约束力的制度框架，保障了公众参与社区民生项目决策、管理和监督的广泛性、有效性和持续性。其中一个突出特点，就体现为制度设计的标准化、精细化和规范化，从而极大地提升了以民主方式促进民生保障机制的有效性和可持续性。
经验之三：目的性和有效性是中国民主的生命力所在。
下城区民主民生互促发展经验还具有重要的理论意义，它很好地回答了中国民主的进展和生命力所在。长期以来，西方国家和一些学者一直质疑中国政治体制改革滞后，其中一条重要理由就是民主发展缓慢。事实上，改革开放后，中国民主政治建设，特别是基层民主建设，一直在积极探索和不断推进，并取得多方面的成果。例如，早在1987年11月，全国人大常委会就通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，在农村开始推进村民自治制度，目前全国六十多万个村委会中的绝大多数进行了六至七次的换届选举，二百五十多万个村干部由村民直接选举产生。在城市地区，以1989年颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为起点，社区居委会普遍进行了五次以上的选举。全国城市社区建设由点到面全面展开，并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。下城区经验就是亮点纷呈的中国基层民主建设中富有特色的一种实践探索，它的进展和成效从一个侧面也回应了政治体制改革滞后论。
基层民主建设的实践证明，中国的民主不是空谈的民主，不是从理念设计出发的民主，而是有丰富载体和实际内涵的民主，它的主要目的体现为“为民”，而不仅仅表现为西方的“选民”。下城区以民主方式促进民生发展的经验再次证明，以充分实现人民利益为诉求的制度化“为民”理念，是中国民主的生命力所在。杭州市下城区基层民主建设和民生改善共促发展的实践经验，就是对这一民主理念的有效诠释。
（执笔：贠杰 王红艳）
