改革开放之初确立的家庭联产承包责任制曾极大地激发了农村居民的生产动力，推动农村经济发展，为整个国民经济的持续快速发展奠定基础。但我国人均耕地较少，家庭联产承包责任制下农村土地的分散化、细碎化耕种逐渐不能适应国民经济发展。伴随着我国工业化、信息化、城镇化进程不断加快，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，推动农户承包土地经营权的有序流转，实现农业的适度规模经营，成为现代农业发展的必经途径。
农村土地承包经营权流转对整个国民经济发展意义重大。首先，土地承包经营权的合理流转能够优化土地资源配置。分散的土地经营制约了农业生产水平的提高，土地承包经营权的流转则可以集中土地，形成适度规模经营，推广农业机械化耕作，充分利用农业劳动力，极大地提高劳动生产率。其次，有利于保障粮食和主要农产品供给，维护我国粮食安全。分散的小规模农业使得农户从农业取得的收入有限，导致农民兼业化、农业副业化的趋势显现，甚至出现土地抛荒，制约农业生产发展，造成粮食和主要农产品减产，威胁我国粮食安全，土地承包经营权流转和农业适度规模经营可以极大地提高农民收入，促使职业农民出现，专注于农业生产，保障粮食安全。最后，有利于促进农业技术推广应用。由于传统一家一户拥有的土地太少，技术推广对家庭增收的作用有限，导致农民应用农业科技的积极性不高。而土地承包经营权流转，使农业适度规模化，会极大地增加农业科技的重要性，提高农民应用农业科技的积极性。
近年来因为国家政策的大力推动等因素，我国农村土地承包经营权流转快速发展，2008年家庭承包经营耕地流转面积为1.16亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.8%，2012年土地流转占承包地的比重超过20%，2013年这一比重超过四分之一，截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积已达到4.03亿亩，比上年底增长18.3%。土地流转类型多样，转包、转让、出租、互换、股份合作是农村土地流转主要方式，其中转包和出租占比较大，股份合作则是近年来新兴起的土地流转方式。土地流转去向以农户为主，农户、专业合作社、企业是转入土地的重要主体。但近两年来，流向农户的比例在下降，流向专业合作社和企业的比例在上升。
我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”“非农化”问题比较突出。农村土地承包经营权的流转直接关系到粮食安全和国民经济持续发展，在坚持农村土地集体所有权、不损害农民利益、不改变土地用途的基础上，必须从我国人均耕地较少，区域农村情况差异较大的国情出发，积极稳妥地推进土地流转。
第一，完善农村土地承包经营关系。农村土地承包经营权流转客观上需要推动土地承包权和经营权“两权分离”。明确土地的承包权与经营权的归属，对承包权和经营权进行物权保护，可以真正保护农民利益，为土地流转、调处土地纠纷、进行农业补贴和征地补偿等提供法律依据，直接影响着农业发展和农村社会的和谐。
第二，规范引导农村土地经营权有序流转。应尊重农民意愿，维护农民利益。土地流转的价格、面积、方式等问题必须由流出方农户同流入方协商。要创新农村土地流转方式，我国地域辽阔，农村情况千差万别，应鼓励各地根据具体情况，创新土地经营权的流转方式，重点关注土地经营权与金融的结合，探索建立土地经营权抵押、担保机制。要做好土地流转的服务工作，健全土地经营权流转的县乡村三级服务网络。
第三，确立合理的土地经营规模。土地流转规模并不是越大越好，而是应该与我国的农业资源条件和农村发展实际情况相适应。我国人多地少，农村经济发展相对滞后，城乡二元体制改革仍在进行，大量农村劳动力还无法在短时间内脱离土地成为城市居民，现阶段农村部分有经营能力的农户可以实现土地的大规模经营，而大部分农户仍会保持着小规模经营，规模经营农户和传统家庭联产责任承包农户将在相当长时间内并存。由于存在一系列复杂的制约因素，在推进土地流转过程中不能“拔苗助长”。
第四，加强对流转土地用途的管理。在推动土地经营权流转过程中，要加强流转土地用途的管理，严格坚持耕地保护制度，防止土地“非农化”、耕地“非粮化”。逐步建立和完善农地使用情况的动态监督机制，通过系列措施的综合运用来加强对农地用途的监管，保证土地经营权能够切实推动农业发展，实现粮食稳产增产，保障国家粮食安全。
第五，完善农村社会保障制度。在缺少其他保障的背景下，土地就成为提供农村失业和养老保障的主要方式。出于对流转后的土地可能会影响土地保障功能的担心，农户不愿意将土地流转出去。通过加大国家对农村社会保险的投入，农户获得医疗和养老保险则可以弱化土地的保障功能。如果社会保险建设完善，农户可以完全不依赖土地，对推动土地流转作用明显。
（作者单位：武汉大学经济与管理学院）
