【核心提示】电信行业经历了三次重大改革后，从完全垄断走向寡头竞争格局。但是，行业垄断状况依然严重。单纯依靠反垄断调查，实现价格规制，并不是长久之策；唯有打破垄断，实现行业市场竞争，才是根本出路。
中国电信业在1990年代中期之前依旧处于邮电部的垄断经营之下。由于政企合一和高度垄断，整个行业机构臃肿、企业冗员、官僚主义等现象十分严重，导致产业效率低下，服务价格也居高不下。打破电信业垄断，成为政府改革者的共识。
截至目前，中国电信行业经历了三次重大改革。1994年之前，中国电信行业完全由邮电部行政垄断经营。在这种完全垄断的状况下，难以满足企业和居民的通信需求。
电信业重组第一阶段：引入竞争
中国电信改革第一阶段为引入竞争阶段（1994—1997年），在此阶段最主要的变化是1994年引入中国联通与从邮电部改制过来的中国电信进行竞争，改革后，电信行业形成了“双寡头”竞争格局。由于新进入的中国联通太弱小，以至于并不能形成真正的竞争格局，新进入者中国联通仅占中国电信市场份额的1/267，难以对垄断者中国电信形成竞争威胁，因此，这一时期电信业依然保持着高度垄断，难以称为“双寡头”竞争。
电信业重组第二阶段：拆分改革
电信改革第二阶段为拆分改革阶段（1998—2007年），这阶段中国电信业改革的初衷是实现电信部门分业竞争，即在移动和固定通信业务内部实现有效竞争，打破中国电信在中国电信市场上的垄断地位，主要采取拆分中国电信的方式推动改革，这次改革也是中国电信行业最大刀阔斧的改革。
第二阶段包括两次拆分。其中，第一次为纵向拆分。1999年2月，中国电信拆分方案得到国务院批准，中国电信按照业务领域一分为四：新中国电信（固定业务）、中国移动（移动业务）、中国卫通（卫星通讯）和国信公司（寻呼业务），拆分出来的中国移动与中国联通形成了移动“双寡头”竞争。第二次为横向拆分。2002年5月，中国电信固定网络按地域南北拆分，形成北方中国网通（北方10省）和南方中国电信（南方21省）的竞争格局。固网拆分后，允许各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接入等互惠服务。经过拆分重组，电信业形成了“5+1”的竞争格局，为电信部门分业竞争奠定了基础。固定通信主要是中国电信、网通和铁通之间的同一业务竞争，移动通信是中国移动和联通的同一业务竞争。
从我们的研究结果来看，在这阶段中，电信业竞争主要表现为异质业务之间的替代竞争，背离了两次拆分实现分业竞争下同一业务内有效竞争的改革初衷。从两次拆分来看，第一次纵向拆分是为了实现移动有效竞争，第二次横向拆分是为了实现固网有效竞争。但是，实证结果显示，同一业务内的竞争绩效并不显著，因此两次拆分并没有实现改革初衷。令改革者始料不及的是，同业竞争效果没有达到，反而是拆分后所形成的异质业务竞争显著提高了移动电信业绩效。但这种绩效是在对固定替代基础上形成的，替代竞争意味着电信业内的“一荣一损”。最终，固网业务不断萎缩，中国移动“一家独大”，整个电信市场结构处于失效的边缘。
为何分业竞争效果不理想呢？对于移动通信来说，中国联通进入移动市场前，中国移动已经垄断了市场；进入市场后不久，2002年中国联通又投入了巨资开展CDMA业务，但并没有取得良好效果。结果，中国联通在网络规模、资金实力、客户服务等方面都落后于中国移动，因此，其无法与中国移动展开有效竞争，移动市场并不是严格意义上的“双寡头垄断”。对于固定通信来说，2002年南北拆分后，中国电信和网通彼此进入，尽管略微降低了长途电话的价格，但是，对于其他绩效指标的影响并不显著。可能的解释是，固定网络依然属于强自然垄断行业，再加上两家固定电信企业通过制造互联互通障碍，阻挠对方企业在自己领地竞争，最终双方都难以在对方领地展开竞争，不得不在2007年初签订了《电信网通互不竞争协议》，为拆分后的竞争时代画上了句号，实质上又退回到各自垄断的改革起点。
电信业重组第三阶段：全业务重组
在中国电信行业“一家独大”的高度垄断格局下，中国电信和网通固定电话业务不断萎缩，为改变这种竞争失衡状况，2008年开始，中央又对电信行业进行了重组，目的是允许中国电信进入移动通信领域，同时中国移动进入固定通信领域，实现全业务竞争。
第三阶段为全业务重组阶段（2008年至今）。2008年5月24日，工信部、发改委和财政部发布了《三部委关于深化电信体制改革的通告》，原6家基础电信运营企业重组为3家——中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），同时将中国卫通的基础电信业务并入；中国联通与中国网通合并；中国铁通并入中国移动。电信业重组为中国移动、中国电信和中国联通，形成了三分天下的竞争格局。电信业重组为优化市场格局奠定了基础，但由于我国电信市场的复杂性以及重组效果的滞后性，目前电信市场结构并无明显改善，甚至出现失衡加剧的现象。
2010年，中国移动的电话用户和收入市场份额为53.4%和56.2%，中国电信份额为23.7%和25.3%，中国联通份额为22.9%和18.5%。无论在用户还是收入市场上，中国移动依然“一家独大”，市场竞争格局改善不大。
电信行业垄断依然严重
电信行业经历了三次重大改革后，从完全垄断走向寡头竞争格局。但是，行业垄断状况依然严重，主要表现为：1.整体行业竞争失衡，由于移动通信业务对固定通信业务的替代，中国移动占据着“一家独大”的位置；2.在移动通信业务上，第三次重组改革后虽然形成了三家竞争的格局，且3G手机市场竞争加剧，但是无法改变中国移动的独大地位（2010年其手机用户市场份额仍为69.7%）；3.在固定电话和宽带市场上，中国电信和中国联通在南北几乎保持着垄断，而中国移动不到8%的市场份额，难以对垄断者构成竞争威胁。因此，在移动市场上，中国移动“一家独大”，使得其在市场上成为领导者，具有较强的定价权，这种不充分竞争导致了中国手机资费依然偏高，中国移动获取了较高的垄断利润；在宽带市场上，中国电信和中国联通南北垄断，几乎不存在竞争者，因此，宽带市场上的垄断程度更高，垄断者具有很强的价格支配权。这就出现了国际宽带资费都在下降的情况下，中国宽带资费反而一直维持着较高的价格。中国电信行业仍然是政府管制下的强垄断市场，其强垄断状况将电信资费维持在较高的水平，不仅降低了社会福利，而且阻碍了信息通信业发展，甚至作为基础性行业，影响了中国经济增长。
根本出路：实现行业市场竞争
如何改变当前电信行业的垄断状况，让老百姓享受到更加合理的电信资费？单纯依靠反垄断调查，实现价格规制，并不是长久之策；唯有打破垄断，实现行业市场竞争，才是根本出路。
就此，我们提出以下政策建议：1.借助三网融合实现宽带竞争。世界电信业正从分业经营向全业务经营过渡，我们认为，应该顺应世界电信发展趋势，实现电信网、互联网和广电网三网融合，允许广电进入宽带市场，形成宽带市场竞争。2.通过“分享规制”打破宽带的自然垄断，强制在位垄断者共享其网络，允许其他所有制运营商进入，这是打破电信宽带竞争最有效的办法。3.在移动领域应该继续强化竞争，降低市场集中度，采取非对称管制，辅以单向可携带号码、通信基础设施共享等方式，增强移动通信业务的竞争。4.固网由于自然垄断性依然存在，并且受到移动竞争替代，业务有萎缩趋势，再强调固定业务内部竞争意义不大，因此，应该注重与移动网络、宽带网络融合基础上的竞争。
（作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）
