文 观察者网专栏作者 田飞龙
北京航空航天大学高研院/法学院副教授
2020年全国两会的立法议题中，涉港国安立法议题夺睛无数。这一立法关乎香港“一国两制”制度安全的重大利益，关乎爱国者治港和香港繁荣稳定的基本法治利益，关乎香港平台继续为国家现代化和国际化服务的战略利益，也关乎每一个香港市民的自由权利与和平安宁生活利益。
全国人大决定以香港国安法为议题，以及政府工作报告提及香港国安立法事宜，有两个非常重要的背景：
其一，香港反修例运动暴露香港国家安全制度漏洞已到了非修补不可的程度，而香港本地自治能力难以完成这一任务；
其二，十九届四中全会明确提出建立健全香港的国家安全法律制度和执行机制，将之纳入国家治理现代化的体系之中，两会议程落实这一要求，符合中国宪法政治的运作原理。
全国人大常委会副委员长王晨作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明
决定草案以香港国家安全为主题，集中在“法律制度”和“执行机制”上进行框架性立法，并授权全国人大常委会进行具体立法。这意味着：
其一，最高国家权力机关直接为香港国家安全立法，是依宪治港的体现，相关立法对香港基本法秩序进行规范扩展；
其二，立法凸显“执行机制”，折射出国家立法者对香港“有法不依”、安全秩序脆弱性的评估，引入的新法将在执行机制上进行严密的制度设计，并可能与香港本地执法机制相整合，形成更有力的执行体系。
香港国安立法，在本地已缺乏意愿和能力完成，但国家安全的法律保护刻不容缓。拖延了23年的安全立法，最终由中央直接承担制度建构的责任。不过，此次立法并非大包大揽，而是选择在香港发生的4种最为典型及具有破坏性的危害国家安全行为（分裂、颠覆、暴恐、干预）进行典型规制和惩罚。香港本地仍有宪制性责任完成23条立法，完善国家安全执法机制，与中央立法做好配合，体系中央管治权与高度自治权的有机结合。
全国人大决定是最高国家权力机关具有法律约束力的立法行为，与香港基本法处于相同的法律效力位阶。决定的作出，宣告了中央管治权在香港国家安全事务上的具体法律化以及落地执法的具体路径，而由后续立法加以完备的制度建构。
这一决定的影响是多方面的：
其一，可以最终完成相关反修例以来的“止暴制乱”任务，促进香港法治权威与秩序的恢复；
其二，可以弥补香港国家安全的制度漏洞，保护香港平台上相关的国家主权、安全与发展利益，以及一切和平守法的市民权利与投资者利益；
其三，对“港独”、“台独”势力以及外部干预势力将形成强有力的法律震慑与实际惩罚效应，一定程度上截断外部势力在香港的非法组织与活动网络；
其四，对爱国建制派的政治士气起到最为关键的托底作用，巩固爱国者治港的社会政治基础，对****选举可能产生积极有利的正向影响。
后续立法主要由全国人大常委会按宪法与立法法程序完成。在具体立法中，法律制度与执行机制的设计应当充分体现全国人大决定的目标、框架和制度原则，应当注意在执行机制、程序及与香港本地执法机构的合作关系上引入精细的制度规则，确保执法力量和效率。
在执法环节，中央派出的执法机构应具有主导权，香港本地机构负有执法协作义务，二者共同构成这部法律的执行机制体系。执行程序应当注意与香港本地的法律制度及证据规则相衔接，注意嫌疑人的权利保护与正当程序，将每一个国家安全案件办成法治铁案，以具体的执法实践向香港社会证明国家法治的规范性进步。
全国政协副主席梁振英发文驳斥反对派
港版国安法是中国主权范畴内的事务，美国无权干预。美国对香港事务的干预是非法和非分的。美国一贯以民主保护者自居，但其中包含着帝国霸权与对中国国家利益的持续性损害，也对香港的自治地位和可持续发展构成威胁。港版国安法代表中国先行一步，“将了”美国一军，警告其不得采取任何危害中国国家利益的措施。这部法律本身就是针对外国干预行为而立，美国的干预信号正好坐实了这部法律制定的必要性和正当性。
中美关系已进入全面博弈阶段，中国应当坚持自身的正义立场和利益底线不让步。美国的制裁威胁无非是取消香港单独关税区地位或者进行针对执法官员的制裁。取消地位一说由来已久，具体实施的可能性不大，因为这一举措意味着中美撕破最后的战略脸面，也不符合美国企业及其他发达经济体在香港的共同利益。但中低程度的制裁是有可能的，比如对这部国安法相关的执法机构与个人进行制裁，而中国可以选择正当的报复措施进行反制裁。中国与美国直接的制裁与反制裁政治游戏早已开演，这一场也不必惧怕。对美斗争一面不应可以回避，而是在法理、道义与执行力上针锋相对，反而可以最大限度维护中国国家利益和发展空间。
反对派有说法是，国安立法可能危及香港金融中心地位。这是因果倒置、混淆视听的说法。危害香港国家金融中心地位的是香港的极端本土势力和外部干预势力，他们通过反修例运动严重破坏了香港法治与稳定的社会环境，挤出香港的资本力量及来自各国的精英人才，制造香港的“揽炒主义”极端意识形态和社会运动。
中国进行直接的国安立法，就是惩罚四种危害国家安全同时也危害香港金融中心地位的人，巩固香港法治根基，重塑香港繁荣稳定的社会秩序，将香港继续打造为更具活力与发展前景的国际金融中心。
中央直接立法不是对23条的取代，而是对23条本地立法的示范、监督和促进，香港特区政府仍有宪制义务在23条及全国人大决定的框架下继续完成相关本地立法，完善本地执法机制，履行与其宪制性地位相称的国家安全制度建设与执法责任。香港社会应当利用好这一次中央主导推进国家安全立法的制度建设契机，输入香港各界的利益表达和制度化建议，与中央共同完成“一国两制”制度体系中这一关键性制度任务的塑造性工作，体现爱国者治港的具体智慧、作为与担当。
需要提醒的是，中央直接立法可能刺激香港反对派的极端报复行为，造成中资机构及内地背景人士在香港的生命、财产、安全威胁，甚至出现本土恐怖主义，香港特区政府和警队应当制定严重关注的应急保护预案，对违法犯罪行为依法进行打击，同时引导民众正确理解、讨论及参与港版国安法的制度进程。
中央直接立法还可能引来外部干预和制裁，应相应做好反制外部势力的制度方案和执行措施。国安立法本身就包含对外部势力的制度防范，如果外部干预直接干预这一立法进程，国家必须具有充分的制度手段排除干预，制止破坏，完成立法进程。
总之，这部法律权威有力，正当必要，某种程度上是新时代民族复兴的制度反击战，针对香港本土极端势力和外部干预势力而发。该法以法治形式自上而下重构香港“一国两制”的制度安全基础，牢牢构筑中央对“一国两制”制度发展的主导权，从而迈出了依法治港的关键一步。
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