2019-04-30 17:12来源:人民论坛 作者:朱建磊
【摘要】明代建立了一套科道并行的监察体制，把对监察官的监督问责也纳入了相互制约的监察体系之中。为了使各级监察官勤勉尽责，充分发挥正风肃纪的作用，明代主要从监察法制建设、职务犯罪惩处和监察责任追究方面入手，建立了一套监察官监督问责机制，对监察官的违法乱纪及失察行为予以严肃问责。
【关键词】明代 监察官 监督问责 【中图分类号】D69 【文献标识码】A
明代吸取历代王朝统治经验，通过国家制度改革，建立了比前代更为完备的监察制度。明代的监察体制以科道并行为特色，由都察院和六科给事中两套互不统属又相互制约的监察组织构成。都御史是都察院主官，具有领导、监督、考核监察御史的职权，其下设十三道监察御史，在直隶两京可以监察百官，差遣出巡可以按察州县。六科给事中自立衙署，对口监察六部百司的日常政务，除了职掌谏诤规诲、封驳补遗之外，亦负责纠察弹劾事务。十三道监察御史与六科给事中互相制约、共同运作，成为明代监察官的主力，并称科道、台谏。传统社会的监察官是朝廷的耳目和喉舌，作为“清吏之官”，在整个官僚体系中占有重要地位。为了使监察官充分发挥正风肃纪的作用，明代在不断完善监察机构建制的同时，也把对于监察官的监督推向了新的高度，通过建立监察官监督问责机制，将各级监察官纳入国家整体监察网络之中，极大增强了中央反腐控权的效能。
健全国家监察法制体系，规范监察官履职行为
明代十分重视对监察法律的制度化和规范化，立国之初就开始了监察立法。洪武三年(1370)，针对各布政司和府州县官员的职责制定《责任条例》，使其成为巡按御史监督地方官员履职的法律依据。洪武年间，在推行重典治吏政策的基础上，明朝政府陆续制定《纠劾官邪》四条、《六科通掌》三十四条和《各科分掌》一百二十七条，明确了监察官纠劾百官和都察院惩治违法失职行为的具体内容，并以法律的形式确认了六科给事中的言谏权、封驳权以及行政监察和司法监督职权，奠定了明代监察法制的基础。正统四年(1439)，结合各朝风宪事体汇编成《宪纲》三十四条、《宪体》十五条，进一步完善了监察机关建制。《宪纲》规定监察机关的法律地位和监察机关内部上下级之间的相互监督纠察体制，以及监察主体的失察责任和监察过程的申诉程序。《宪体》关于监察官的职权地位、自律标准、履职要求和禁止事宜的规定，是监察官应遵守的行为准则和监察纪律。正统年间编订的宪纲事类，“已形成一部所定宪例甚备的监察法典”，后经嘉靖朝增补，进一步加强了对监察官履职的制度限制和纪律约束。
明代监察法制的突出特点是御史巡察地方时，从选派、点差到出巡、回道等环节都实现了制度化、法律化。御史出巡地方即代天子巡狩，府州郡县各级官吏与事务均在监察之列。《巡按七察》中规定，监察职责的目的是雪冤狱、清军役、正官风、劾官奸、清属吏、正法纪、肃盗匪，其中也涉及对御史岗位职责的限制。为防止巡按御史滥用“大事奏裁，小事立断”之权而擅作威福，洪武二十六年(1393)制定监察御史《出巡事宜》，对御史的出巡期限、巡察内容、职务回避、扈从礼仪等作出具体规定，起到了对巡按御史权力的约束作用。御史完成巡按任务返回都察院，称为“回道”，要按照《回道考察》办法对巡察事宜逐项列举造册汇报，由都御史依据巡按通例及回道考察法规查勘核实。对于失职违法、处置失宜、擅作威福等情形，均须指实参奏，“称职者具奏照旧管事，若有不称，奏请罢黜”。都察院考察回道御史的依据和准则，以嘉靖十三年(1535)《巡按御史满日造报册式》二十八条最为详备，这种以监察立法促进量化考核的办法，有利于防范巡按御史擅权枉法和滥用职权，也体现了明代监察官考核的高度程式化特征。
明代监察法制对监察官履职的规制，除了监察法纪总则之外，还体现为因时制宜地制定监察实施细则。监察权属于消极防范的权力，实践中存在监察主体权威极重、监察职权宽泛不定的倾向，明代对监察官予以重权的同时，特别规定监察官必须接受监察纪律的约束，从而有利于构建互相监督的体制。《明会典·都察院二》规定，“风宪之任至重，行止语默，须循理守法，若纤毫有违，则人人得而非议之……在我无暇，方可律人”，这可以看作是明代监察官监察纪律的总要求。随着明中后期督抚监察制度的形成，总督巡抚与巡按御史共同监察地方事务，使原本的抚、按互相监督的制度设计逐渐演变成“抚按之争”，这在一定程度上消解了其互相监督的效果。从嘉靖元年(1522)开始，陆续制定、增补的《抚按通例》，在规范抚按之间的职权划分、矛盾协调等方面起到了应有的作用，并强调监察官自身清正廉洁的重要性。明代颇具可操作性的监察法制，重在培养监察官主观自省、克己尽责的自律意识，使强制的纪律约束变成主动的内心自律，这是明代监察法纪建设的又一创举。
建立职务犯罪惩处机制，严肃监察官纠错问责
监察官身兼国家司法、监察的重大责任，具有“位卑权重”的职位特点，只有严格按照法律规定开展监察活动，才能有效实现监察的目标。明代初期，统治集团对监察官的职务行为进行了明确规定，《国朝典汇·御史》记载，洪武十六年(1383)，朱元璋论监察官职责曰，“民之休戚，系守令之贤否;激浊扬清，则风纪之官实司之。今御史及按察司巡历郡县，凡官吏贤否，政事得失，风俗美恶，军民利病，悉宜究心。若徇私背公，矫直沽名，苛察琐细，妄兴大狱，遗奸不究，见善不举，皆为失职”。同时，采取严格措施，对监察官知法犯法、执法犯法行为进行防范和惩处。《明史·顾佐传》记载，宣徳三年，大学士杨士奇和杨荣举荐顾佐担任都御史，宣宗令其将不合格的御史清除出宪台重地。顾佐上任后严厉整饬都察院，院中御史严皑、杨居正等二十人，因贪赃受贿、玩忽职守、徇私枉法，被谪戍辽东，另有八人受降职处分，三人被罢免御史之职，都察院的面貌因此焕然一新。从此，监察官皆知廉洁自律，并尽责履职、纠黜贪纵，使朝廷上下风纪大振，有力地推动了国家政令的贯彻执行。
为了规范监察官的履职行为，明代对监察官违法犯罪从重量刑、加重惩处。洪武年间制定的《大明律》规定，“凡风宪官受财，及于所按治去处，求索借贷人财物，若卖买多取价利，及受馈送之类，各加其余官吏罪二等”。《明太宗实录》卷一二七记载，永乐十年，都察院右副都御史王彰弹劾“监察御史陈孟旭受赃枉法当绞，文献盗课银当斩”，成祖闻奏下谕:“御史执法而违法如此，罪之如律。”正统年间颁行的《宪纲》也规定，“凡都察院官及监察御史、按察司官吏等人，不许于各衙门嘱托公事。违者比常人加三等，有赃从重论”。另据《明世宗实录》卷二六〇，嘉靖二十一年(1542)，监察御史胡文举巡按辽东，勒索官军财物以千计，被巡按右佥都御史孙禬弹劾。都御史毛伯温认为“文举廉隅不饬，宜重罚以示惩”，嘉靖帝也认为:“御史巡按职在激扬，何至从人所在受赇!文举先革职为民，仍俟勘明更处。”这体现出明代在惩处监察官职务犯罪时，坚持从重的量刑原则。与一般官员犯罪相比，监察官因其特殊的身份与职能而被加大处刑幅度，一定程度上能够对监察官乃至整个官僚体系形成有力震慑。
明代已经开始推行监察责任倒查问责机制，以防监察官玩忽职守、徇私舞弊。监察权属于“制权之权”，只有将监察官也纳入权力系统和法律的监督制约之下，才能使监察权的运作实现权威性和合法性的平衡。《明会典·都察院一》规定:“凡都察院、按察司堂上官及首领官、各道监察御史吏典，但有不公不法，及旷职废事、贪淫横暴者，许互相纠举，勿得徇私容蔽。”各监察系统之间互相纠举弹劾的体制，构成了明代监察责任倒查问责的重要法律依据。对于地方诉讼案件，如果申诉人认为所在衙门审判不公，可以向巡按御史申告，巡按御史必须受理;复核后认为确实是冤假错案，原办案官吏则以失职论处。若因监察官过错，制造了冤假错案，查实之后必须严重惩罚。《皇明世法录·恤刑》记载，洪武十五年(1382)，御史雷励误把良民判为徒罪，太祖查获其事后责之曰:“朝廷能使顽恶慑伏，良善得所者在法耳。少有偏重，民无所守。尔为御史，执法不平，何以激浊扬清，伸理冤枉?徒罪尚可改正，若死罪论决，可以再生乎?”并命令法司论雷励之罪，以示警戒。
推行监察连带责任制，强化监察官责任追究
明初鼓励科道官积极言事，以激发其廉政气节，规定监察官在其位而不作为则以失职罪论处。《明会要·六科》记载，永乐年间，新任给事中无言事者，成祖责之曰:“郡县岂无一事可言?今在朕左右尚默然，况远在千万里外乎!卿等可以朕意谕之，何利当兴，何弊当革，皆勿隐。若今不言，有他人言之，则无所逃罪矣!”监察官的主要任务是纠正官邪，职责使命系在纠举弹劾、驳正违失，只有鼓励监察官在履职过程中无所顾忌、恪尽职守，才能激发“能者益劝，中才亦将自勉”的廉政节操。据《明史·赵文华传》记载，嘉靖四十三年(1564)，工部尚书赵文华恃权骄横，纵容其子违背礼制，世宗罢黜赵文华为平民，把其子发配到边远卫所。由于礼科给事中疏于纠察，将都给事中谢江以下六人一起廷杖并削籍。另据《明史·马经纶传》记载，万历二十三年(1595)，兵部考选军政，神宗认为其中有副千户者，不宜擅自署任四品职衔，因此贬责部臣徇私枉法，由于兵科给事中疏于纠举揭发，于是将武选郎韩范、都给事中吴文梓降为杂职，将兵部员外郎曹伟芳以及兵科给事中刘仕瞻等五人职务连降三级，发配到边远地区充军。
明朝大多数时期要求监察官在纠举不公不法行为时，不得“风闻言事”，以防其挟私报复和官员之间相互倾轧。《明会典·都察院一》规定:“(御史)纠举之事，须要明着年月，指陈实迹，明白具奏。……若挟私搜求细事，及纠言不实者抵罪。”同时，还要求监察官在参与审理各类案件之后启动追责程序进行复查，监察官所察案件非法，则要追究其责任。正统四年(1439)《审录罪囚》规定，“在外从都司、布政司、按察司及巡按监察御史，公同审录处决。如番异原招，事有冤抑者，即与从公辩理。若果冤抑，并将原问审官吏按问。若审录无异，故延不决，及明称冤枉，不与申理者，并依律罪之”。明代监察官失察应负连带责任的制度，不仅有助于规范国家监察秩序，在一定程度上也可以减少冤假错案的发生。《明史·崔呈秀传》记载，天启四年(1624)，御史崔呈秀巡按淮扬地区，利用职务之便收受贿赂，使不法分子逃脱制裁，影响十分恶劣。左都御史高攀龙上奏弹劾，经吏部尚书赵南星复查，认定事实确凿，崔呈秀终被革职查办。明代防止监察官“乱作为”的制度化规定，使监察权的运行更加具有针对性和威慑力。
明代御史出巡地方，由都察院点差派遣，按照差等大小、监察区域和出巡期限进行分配，追责问责机制贯穿其中。宣德十年(1435)规定，都察院请旨点差，所差之人日后在履职过程中出现违法乱纪现象，不仅要追究当事人的责任，同时还要追究举荐者的责任。《春明梦余录·都察院》记载，“凡监察御史有缺，令都察院堂上及各道官保举。务要开具实行闻奏，吏部审察不谬，然后奏除。其后有犯赃滥及不称职，举者同罪”。御史出巡的连带责任制，在明代后期仍然能够发挥一定的积极作用。《明史·李邦华传》记载，崇祯年间，李邦华担任左都御史，依照旧例，御史出巡地方，回道之后应该接受都察院考察，以定升黜。李邦华认为，御史回道考察之后再行罢免，其造成的弊政已经难以挽回，于是改为即时考核，罢免不称职的巡按御史和巡盐御史各一人，“奉命考试御史，黜冒滥者一人，追黜御史无显过，而先任推官著贪声者一人”，台谏之臣纷纷畏法。明代对监察官选派出巡推行的连带责任制，既是强化监察权威的体现，也在一定程度上避免了监察官虚监、滥察，从而极大地维护了国家监察制度的严肃性。
明代针对监察官建立的监督问责机制，反映出统治者对监察权进行法律监督制约的重视，通过严格的监察官责任追究制度，构建起统率百官、整肃政风乃至引领社会风尚的制度。纵观明代监察机制之实效，随时代发展而呈现出不同发展态势。大体而言，以正统时期为界，明代政治由纲举目张、吏治清明的鼎盛时期走向纲纪废弛、贪贿成风的衰落时期。诚然，明代针对监察官的监督问责机制也存在一些固有的局限，如监察受皇权主导、为朋党利用、被官僚侵蚀，问责机制受种种因素干扰，难以有始有终地推行，终于导致监察官监督问责机制的废弛乃至监察官群体的蜕变，但其中蕴含的监察理念和廉政智慧为后世所传承、借鉴和发扬，具有重要的史鉴价值。
(作者单位:中国政法大学政治与公共管理学院)
【参考文献】
①[清]张廷玉:《明史》，北京:中华书局，2015年。
②[明]徐学聚:《国朝典汇》，北京:北京大学出版社，1993年。
③[清]孙承泽:《春明梦余录》，北京:北京古籍出版社，1992年。
④[明]陈仁锡:《皇明世法录》，台北:台湾学生书局，1986年。
责编/牛牧瑶 美编/杨玲玲
