本文纲要
一、财金23号文出台的背景
二、金融机构向国有企业投融资的合规性考察
三、财金23号文对金融机构向国有企业投融资的影响
写在前面
财政部于2018年3月28日发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号，以下称“财金23号文”）。财金23号文在发布后引起了广泛的讨论，但是，仔细来看，财金23号文的很多规定并不是新的规定，而是财政部对之前类似规定的重复和再次强调。从金融机构的角度来看，财金23号文中影响比较大的，是资本金、还款能力评估等方面的规定，本次讨论也主要围绕财金23号文的这些规定展开。
本次讨论的内容主要包括三个部分：第一部分是财金23号文出台的背景，第二部分是金融机构向国有企业投融资的合规性考察，第三部分是财金23号文对金融机构向国有企业投融资的影响。
财经23号文出台的背景
表一回顾了2008年到2018年之间地方政府性债务管理的政策变化过程。
在2008年到2010年之间，政信融资的主体是融资平台，当时，政府通过各种融资平台进行融资。到了2010年，国务院出台了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），旨在对融资平台进行清理与规范。但是，在2010年到2012年之间，融资平台仍然取得了长足的发展，为地方政府进行了大量的融资工作。2012年，财政部出台了一个重要的文件，即《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），对融资平台的行为予以约束，但是，在实际的实施过程中，463号文并没有得到完全地执行。2014年，新《预算法》出台，随后，国务院下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下称“43号文”），要求加强地方政府性债务的管理。
新《预算法》对我国的预算管理制度进行了一次大的变革。从新《预算法》的规定来看，主要提出几个基本要求：第一个要求是全口径预算，要求政府的收支都纳入预算；第二个要求是禁止政府违规举债，地方政府及其所属部门不得通过公开举债之外的方式举借债务。第三个要求是地方政府及其所属部门不得违法提供担保。这些规定对金融机构的影响是非常大的。在43号文里面，国务院进一步强调明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位（包括融资平台）等举借。
2015年至2016年，国务院与财政部陆续出台了一系列文件，继续加强对地方政府性债务的管理。与此同时，在这两年里，财政部还推动了PPP模式在中国的应用。PPP模式操作比较规范，程序较为复杂，因此，操作难度比较大。同样在这两年里，政府购买服务的操作模式也逐渐显现并得到广泛关注，相较于其他模式，政府购买服务操作比较简便，可以采用单一来源采购的方式进行采购，并且可以采购融资平台提供的服务，因此，受到了政府和融资平台的广泛欢迎。在实践应用过程中，政府购买服务很快被滥用了。有些地方运用政府购买服务的方式采购建设服务，有些地方运用政府购买服务的方式采购融资服务，由此，可能导致政府隐形债务的增加。
为了防止政府隐性债务风险，规范政府购买服务行为，财政部在2017年上半年出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号，以下称“50号文”)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下称“87号文”）。在87号文中，财政部对政府购买服务做出了多项限制性规定，列出了负面清单，在此之后，通过政府购买服务采购建设工程或融资行为基本上就被限制住了。
到了2017年下半年，全国金融工作会议、19大和中央经济工作会议陆续召开，将防范化解重大风险作为三大攻坚战之一，提出了一系列的要求，并且，明确要求切实加强地方政府债务管理。在这种背景下，财政部出台了一系列的文件，继续加强对地方政府性债务的管理。财金23号文基本上延续了财政部在2017年以来加强地方政府性债务管理的趋势，从规范国有金融企业行为的角度要求加强地方政府性债务管理。
财金23号文的基本依据是《预算法》、《担保法》和43号文，许多规定都是从《预算法》、《担保法》和43号文中衍生出来的，是对这些法律和规定的贯彻执行。从财金23号文的发文对象来看，它所发布的对象是国有金融企业，在最后一条规定中也规定了其他金融企业参照执行。因此，所有的金融企业都需要执行或参照执行这个文件。
金融机构向国有企业投融资的合规性考察
从实践经验来看，金融机构在对外进行投融资的时候，首先要进行合规性考察，合规性考察的内容主要包括了三个方面，即考察融资主体（或者被投资主体）的合规性、项目模式的合规性以及还款来源的合规性。
1:
融资主体（或者被投资主体）的合规性考察
从目前的实践情况来看，地方政府及其所属部门，除了公开举债以外，不能通过其他方式进行融资，因此，政府及其所属部门是不能作为合规的融资主体（或者被投资主体）的。
融资平台则需要看具体情况。如果融资平台不是为政府承担融资功能，目前可以继续融资。
2:
项目模式的合规性考察
图二中“预算墙”的左边是政府的收入来源，包括税收、转移性收入、政府性基金收入和其他收入，都需要纳入国库进行核算。右边是政府可以采用的合规的项目模式，可以看到，政府可以采用的项目模式是非常有限的，主要有以下几种：
（1）公建公营模式
公建公营指的是政府作为建设主体，对一个特定的项目进行建设和/或运营。在此过程中，政府可以通过寻找具有合格资质的主体来承担具体的建设和/或运营工作。在款项支付方面，主要有两种支付方式，一种是按照进度支付，即政府通过承包方式选择建设方进行建设，政府按月或者按季度向其支付工程款项；第二种方式是建设方先融资进行建设，政府在完工后进行支付，这种方式实际上是“融资-建设-移交（支付）”的BT模式。目前,金融机构对BT模式比较敏感，不愿意提供融资支持。但是，从相关规定来说，并没有完全禁止BT模式的适用，例如，在土地一级开发、海绵城市、综合管廊等项目中有BT模式一定的操作空间。
（2）政府购买服务
政府购买服务可以分为购买一般服务和购买特殊服务。87号文实际上还原了“服务”的本质，即服务必须是“无形”的，不能包含建设、融资等方面的内容。根据87号文的规定，就政府购买服务而言，一般来说，所购买的标的服务应当是无形的服务，并且，政府购买服务的期限应当严格限定在年度预算和中期财政规划期限内（即政府购买服务的期限不得超过三年）。对金融机构来说，在政府购买一般服务的项目中，金融机构难以构建提供融资的合理逻辑。
根据87号文的规定，党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，可以按照相关规定执行。由此来看，就购买棚改、易地扶贫搬迁等特殊服务而言，仍然可以按照相关规定执行，服务承接主体可以基于购买服务协议等协议进行融资。
（3）PPP模式
PPP模式是一种比较规范的操作方式，但是，周期长、程序复杂，因此，规范的PPP项目构建难度较大。尤其是在财政部2017年11月发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下称“92号文”）之后，PPP模式得到进一步规范，其操作难度就更大了。
除了上述三种方式之外，政府还可以采用其他合法的方式进行操作，有些地方，如北京，还可以采用ABO（授权-建设-运营）的模式。
综上所述，地方政府需要采用图二右边合规的模式来操作项目，金融机构才能给予融资。在这些模式下，还有一个重要的程序环节，即政府采购。如果政府想通过上述模式开展项目，则需要走政府采购的流程，即通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等合法合规的方式来寻找合适的项目承接主体。
3:
还款来源的合规性考察
还款来源的合规性主要考察如果项目涉及到财政资金的话，财政资金是如何纳入预算、如何支出的。
还款来源的合规性和项目模式的合规性具有密切的关系，只有在项目模式合规的情况下，才能保证还款来源是合规的，换言之，只有通过合规的模式，和政府建立一个合规的法律关系，政府才能依法从国库里面安排预算支出，进行支付。
财金23号文对金融机构向国有企业投融资的影响
财金23号中第一条列出了“四个不得”的规定，前三个不得分别是：
（1）除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；
（2）不得违规新增地方政府融资平台公司的贷款；
（3）不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。
前三个不得不是新的规定，而是延续了《预算法》、《担保法》、43号文、50号文等法规及文件的要求。
第四个不得是（4）不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。从之前92号文的规定来看，对PPP项目有一个具体的要求，即不能“以债务性资金充当资本金”。从这个角度来看，第四个不得是将92号文中关于PPP项目的资本金的规定扩展运用到其他地方建设项目、政府投资基金等领域。
同时，就项目资本金审查，财金23号文第二条作出了明确的要求：“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照‘穿透原则’加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以‘名股实债’、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。”从这条规定来看，需要注意三点：一是需要注意资本金审查的范围，即“国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资”，此项规定表明，资本金审查的范围不仅限于PPP项目，也不仅限于地方融资平台，还需要适用于参与地方建设的所有国有企业。二是需要注意应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。“穿透原则”涉及到怎么穿透的问题以及穿透到哪个层面的问题，事实上穿透是比较难于认定的。三是需要注意不得以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金作为资本金，其中，对何为“名股实债”也需要予以讨论。
以下就按照“穿透原则”审查资本金和“名股实债”的认定进行具体的分析。
1:
按照“穿透原则”审查资本金
为了更好地理解项目资本金，我们回顾一下国务院关于项目资本金的规定。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号，以下称“35号文”）的规定，投资项目资本金具有以下特点：第一个特点是在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额；第二个特点是对投资项目来说是非债务性资本金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；第三个特点是投资者可转让其出资，但是不得以任何方式抽回。
从项目资本金的这三个特点来看，实际上完全符合这三个特点的资金是项目公司注册资本中的实缴资本。但是，从实际情况来看，在做项目的过程中，如果将项目资本金仅限于项目公司的实缴资本的话，项目将会很难进行下去。后来，在实践中，对项目资本金进行了一系列理解上的泛化。
第一层理解的泛化是将项目资本金的范围扩展到了项目公司的所有者权益。项目公司的所有者权益包含项目公司的实缴资本、资本公积金、盈余公积金和未分配利润。未分配利润实际上是可以分配的，并不完全符合“项目资本金不得以任何方式抽回”的特征。从实际情况来看，将项目资本金扩大到项目公司的所有者权益的做法基本上能够被金融机构和监管当局接受。
第二层理解的泛化是将项目资本金扩展到股东借款层面，在金融机构的逻辑里面，项目资本金不仅可以包括对项目公司的股权出资，也包括股东以股东借款的方式向项目公司进行的出资，由此，股东借款也逐步被纳入了项目资本金的范围。但是，在实际运用里面，通常要求股东出具劣后承诺函，承诺不要求也不接受项目公司在项目期间内偿还股东借款。因此，严格来说，股东借款指的是劣后股东借款。
将股东借款作为项目资本金的一部分对项目公司、项目公司股东以及金融机构来说都是非常重要的。举例来看，假如一个项目的总投资额是100亿元，项目资金比例如果是20%，就需要20亿元的项目资本金。如果不能以股东借款作为项目资本金的话，项目公司就需要有20亿元的注册资本，也就是说股东方需对其进行20亿元的股权出资。这20亿元的股权出资，根据《公司法》的规定，股东是不能抽逃出资的，如果项目公司想要减资的话，也需要受到严格的法律约束。从《公司法》的规定来看，公司需要减少注册资本的，公司的债权人有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保，如果所有的债权人都提出此项要求的话，项目公司的资金链很容易绷断。因此，一旦以股权方式出资到项目公司之后，股东是难以抽回他的出资的。在这种情况下，股东只能把20亿元放在项目公司，等到项目公司清算的时候才能把20亿元拿回来，时间周期比较长，在这个过程中，项目可能已经收回成本并获得一定收益了。如果股东借款作为资本金的话，就可以解决股东难以抽回出资的问题。
在这里我画了一个图。如果是金融机构做财务投资人，它可能出了一亿两千万的股权出资，同时，投入十八亿的股东借款。这就是比较典型的一种“股加债”的操作方式。以后项目如果盈利或者有别的融资方式，项目公司可以将股东借款予以偿还，或者予以替换。这样的话，提供股东借款的股东可以提前收回他的部分出资。
在经过上述两层理解的泛化之后，项目公司的项目资本金实际上包括了项目公司的所有者权益和股东借款。在此之外，根据相关规定，还可以包括一些特殊类型的资金，例如用国开行的特殊贷款充作项目资本金。
同时，35号文还允许投资项目的的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。
从投资者，也就是项目公司股东的角度来看，根据35号文的规定，投资者以货币方式认缴资本金，其资金来源可以包括投资者的自有资金，即投资者的所有者权益部分，也可以包括投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金。由此来看，实际上，35号文允许投资者按照国家规定用从资金市场上筹措的资金对项目公司进行投资。
在2017年第三届中国PPP融资论坛上，财政部金融司王毅司长提到了资本金穿透原则，即“资本金不到位或者资本金穿透以后不是自有资金”的项目是不合规的。在此之后，穿透原则在业内引起了广泛的讨论。从穿透原则来看，到底是指在项目公司层面上不能有股东借款，还是指项目公司股东不能以非自有资金对项目进行出资？这两个层面的理解带来的影响是截然不同的。在92号文中，财政部提出在PPP项目中不能以债务性资金充当资本金，并且，财政部在后续解读中将其明确解读为政府和社会资本双方均应当严格遵循国家关于固定资产投资项目资本金里的相关规定，按时足额缴纳资本金，不能以债务性资金充当资本金。在92号文及其解读发布以后，普遍认为不能以债务性资金充当资本金应该指的是项目公司层面，就是说在项目公司层面不能以股东借款作为项目资本金。但是，在项目公司股东层面，由于项目公司股东可能有多种资金来源，并且在项目公司股东层面已经发生了混同，因此，不需要过多地去考虑其资金来源。
在财金23号文里，财政部再一次提出了“穿透原则”，并且，提出不得以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金违规出资。结合起来看的话，在项目操作过程中，项目公司层面上不能以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金作为资本金。同时，穿透来看，在项目公司股东层面，也就是投资方层面，也不能以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金对项目公司出资。
从金融机构的角度来看，在项目公司层面上，审查有没有股东借款作为资本金比较容易，但是，对项目公司股东而言，其资金来源渠道比较多，特别是如果项目公司股东是一个企业集团，其本身就有多种融资方式。不同融资方式获得的资金在项目公司股东层面上已经混同了，很难分清股东是用哪笔资金进行出资，用穿透原则来审查项目公司股东层面是否存在用“名股实债”、借贷资金等资金进行出资的难度是非常大的，基本上是不可行的。
在上图中，中间是一个项目公司，以前项目公司可以运用股权出资和股东借款进行出资作为项目资本金。在财金23号文实施之后，股东借款就不能充当项目资本金了，只能是以股权出资作为资本金。考虑到股权出资难以抽回，股东方的资金压力是非常大的。并且，如何判断股东是以自有资金还是债务性资金向项目公司投入？在实践过程中也曾做过一些尝试，结果表明，在产业资本层面上，资金已经混同，后续难以分辨其资金来源。
在股东是金融机构等财务投资人的情况下，金融机构通常是通过发行金融产品或者设立基金来进行投资的，金融产品或者基金的投资期限一般是5-8年，用这么短的资金怎么去匹配一个长期的投资，未来对金融机构也是一个比较大的挑战。在之前的操作中，为了保障金融机构资金的退出，一般会加上回购、差额补足等保障措施。但是，23号文否定了以“明股实债”资金作为资本金的合法性。未来，金融机构对项目的股权投资将具有较大的操作难度。
2:
名股实债的认定
财金23号文第二条规定不能以“名股实债”资金作为资本金。同时，财金23号文第四条规定：“国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。”此条规定明确规定政府性投资基金不能进行名股实债的交易安排。
中基协在2017年2月13日发布的《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号-私募资产管理计划投资房地产开发企业、项目》（以下称“中基协4号文”）中，对名股实债进行了定义：“名股实债，是指投资回报不与被投资企业的经营业绩挂钩，不是根据企业的投资收益或亏损进行分配，而是向投资者提供保本保收益承诺，根据约定定期向投资者支付固定收益，并在满足特定条件后由被投资企业赎回股权或者偿还本息的投资方式，常见形式包括回购、第三方收购、对赌、定期分红等。”
中国银监会在2017年更新的《G06理财业务月度统计表》中指出，明股实债是指“投资方在将资金以股权投资方式进行投资之前，与资金需求方签署一个股权回购协议，双方约定在规定期间内，由资金的使用方承诺按照一定的溢价比例，全额将权益投资者持有的股权全部回购的结构性股权融资安排。”
在中国保监会发布的《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）和《关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》（保监资金〔2017〕282号，以下称“282号文”）中，指出名股实债是指投资收益不与被投资企业的经营业绩或股权投资基金的投资收益挂钩，而是通过支付固定投资回报或约定到期、强制赎回投资本金等方式承诺保障本金和投资收益。同时，在282号文中也列举了“名股实债”的三种情形：第一种是设置明确的预期回报，且每年定期向投资人支付固定投资回报；第二种是约定到期、强制性由被投资企业或关联第三方赎回投资本金；第三种是中国保监会认定的其他情形。
由此来看，名股实债主要有两个特征，一是投资收益不与被投资企业的经营业绩或股权投资基金的投资收益挂钩，承诺保本保收益；二是投资者不实质性参与经营管理，是一种债务性的安排。
基于上述分析，就名股实债的认定分析如下：
（1）强制性回购或者第三方回购，是指强制性地由被投资主体或第三方（通常是被投资主体的关联方）回购。这是一种典型的名股实债安排。
（2）差额补足，是指投资者投资一个项目以后，由一个差额补足方对预期收益不足部分或者本金不能收回部分予以差额补足。这也是一种典型的名股实债安排。
（3）远期认缴，是指部分投资人在基金里实缴出资，部分投资人只认缴不实缴出资。在实缴出资的投资人未来不能实现其预期收益或者收回本金时，认缴出资的投资人将资金实缴到基金中，向其他投资人进行分配。这是对其他投资人的一种保本保收益的安排，属于名股实债安排。
（4）结构化，是指在基金进行优先劣后的安排。结构化本身不构成名股实债的，但是，如果在结构化操作中由劣后级对优先级进行保本保收益安排的，就形成了名股实债。
（5）定期分红。中基协四号文里将定期分红纳入名股实债的范围，但是，我的理解是定期分红是一种正常的交易安排，其本身不构成名股实债。但是，如果通过定期分红对公司股东进行保本保收益安排，就形成了名股实债。
（6）业绩对赌，业绩对赌是在进行股权投资时的一种交易安排，原则上也不构成名股实债。但是，在实际交易安排中需要注意对赌条件的合理性，不能设置明显不现实的对赌条件，否则，必然会导致回购或差额补足，这种情况下也就变成名股实债的安排了。
3:
还款能力评估
在财金23号文第三条中，就还款能力评估作出了规定，以下分别进行分析：
（1）关于自有经营性现金流覆盖
在财金23号文的第三条里，对还款能力的评估的第一项要求是“国有企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能偶覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益的安排。”我们注意到，在中国保监会和财政部联合发布的《关于加强保险资金运用管理 支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）中，就融资平台公司作为融资主体情况下现金流覆盖事宜也作出了规定，即“融资平台公司作为融资主体的，其自有现金流应当覆盖全部应还债务本息。”
自有现金流和自有经营现金流的范围是有区别的。从来源来看，企业的现金流包含了经营活动产生的现金流、投资活动产生的现金流和筹资活动产生的现金流。从广义上看，投资活动也可以看作企业经营活动的组成部分，因此，投资活动产生的现金流也可以归入经营性现金流。但是，一般而言，筹资活动产生的现金流不能归入经营性现金流。
财金23号文规定国有金融企业参与地方建设融资的，需要确保融资主体的自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。那么，在具体项目中，融资主体自有经营性现金流，包括经营活动产生的现金流和投资活动产生的现金流，需要覆盖应还债务本息。一些短期的项目可能还做得到，但是，对像高速公路这些长期项目来说，其可能持续十几年或者二十几年。在之前的操作中，是允许通过后续融资来偿还前期债务的。但是，从23号文来看，如果限定于融资主体的自有经营性现金流，是否就意味着这种滚动融资和后续融资今后不能作为一种合规的还款来源了呢？如果是这样的话，对很多企业来说，特别是做长期项目的企业，压力是非常大的。从还款现金流这个角度来看，我认为，保监发〔2018〕6号文的规定更为合理一些，财金23号文的规定太过严格了。
从项目实践来看，如果不考虑筹资活动产生的现金流，企业的现金流可以包含以下收入：
其一，项目收入。即融资主体运作或参与各种项目所获得的收入。在项目范围上，可以从主体角度考察，不仅包括金融机构参与融资的项目收入，也包括融资主体在其他项目中可以获得的收入；
其二，明确归属于企业的规费收入，如污水处理费、垃圾处理费、公路通行费等；
其三，企业拥有产权和处置权的自有资产（包括土地、物业等）的收益和变现收入；
其四，从政府获得的补贴性收入（例如，企业进行的一些棚改项目等，可以获得政府的补贴，此项补贴也可以作为其经营性收入的一部分；
其五，投资活动产生的收入。
我们经常被问到的一个问题是，在企业操作一些项目时，可以从政府获得土地收入分成。那么，土地收入分成是否可以作为企业合法合规的收入呢？
对此，我们必须认识到，在我国土地管理制度中有两条红线：第一条是土地收支两条线，第二条是土地招拍挂。同时，根据《预算法》的规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。由此来看，政府的土地收入都需要作为政府收入的一部分，严格按照预算予以支出。
在土地收入分成模式中，企业直接与政府进行土地收入的分成，不属于正常的预算支出，具有较大的合规性风险。在财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）中，明确规定在土地储备中，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。同时，在财政部等部委发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）中，也指出PPP项目主体只能通过规范的土地市场取得合法土地权益，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，PPP项目的资金来源不得与土地出让收入挂钩。
与此相对应，还有一种模式：成本加成模式。成本加成模式是指项目承接主体在承接项目后进行相应的项目工作。政府按照合同约定核算项目承接主体的成本和合理收益，向项目承接主体予以支付。成本加成模式在土地储备、一级开发等领域是比较常见的模式。例如，在北京，项目承接主体承接一级开发项目以后，政府在核算成本后再给予项目承接主体8-15%的收益。成本加成模式具有规范依据的。
（2）关于涉及到财政资金安排时核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性
根据财金23号文的规定，还款能力评估的第二个方面是对于涉及到财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。在中国保监会和财政部联合发布《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）中，也提到了还款来源涉及财政性资金的，保险机构应当严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
在实际执行过程中，需要合理地界定并核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
通过对项目的总结，所谓合规性，有两个考察角度：
一个是应然的角度，是指政府此项财政支出有没有相关的法律法规或规范性文件作为依据。例如，从《政府采购法》的角度，政府采购应当严格按照批准的预算执行；政府采购合同适用合同法。因此，政府采购所涉及的支出应当纳入预算，并按照约定予以支出。又如，在PPP项目中，需要进行财政承受能力论证，并且，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）已经就PPP收支纳入预算作出了明确的规定。因此，PPP项目的支出需要依法依规地纳入预算。如果从应然的角度来考察，政府的许多支出纳入预算都是符合规定的，比较好论证。
另一个角度是实然的角度，包括两个方面：第一个方面是政府是否已经依法合规地履行政府采购程序，这个我们在前面说到项目操作模式的合规性考察时也已经提到，政府应当通过政府采购程序，与项目承接主体之间形成合法合规的法律关系。因此，政府采购程序的完整性和合规性是需要考察的。第二个方面是政府和项目承接主体是否依法签署了法律文件。这个方面一般比较容易考察，项目承接主体有意融资的话，都会签署此项法律文件，否则，金融机构也无法认可其还款来源。
怎么确认地方政府履行相关程序的完备性？
从政府的预算流程来看，主要是由财政部门进行预算编制，政府审定之后，交予人大批准。
从报表模式来看，我国地方政府普遍采用的是收付实现制的报表，体现的是当年度财政的收支情况。只要当年度没有安排支出的话，政府的预算草案里面就不会予以体现，而是在未来的支出年度中才予以体现。由此，核实地方政府履行相关程序的完备性具有一定的难度。在一些长期项目中，当年度可能没有支出，在地方政府当年度的预算中也就没有具体的支出安排。相应地，地方政府履行相关程序的完备性也就没有相应的文件作为支撑。
在实际操作中，金融机构可能会要求地方政府或者财政局出具将该项目纳入财政预算的承诺文件，但是，在50号文发布之后，地方政府或者财政局就很难出具这些文件了。另外，之前还存在由人大或者人大常委会出具纳入预算的决议的做法，随着国务院和财政部等部委一系列加强地方政府性债务管理的相关文件的出台，人大或者人大常委会也越来越不愿意出具此种决议。在没有上述文件的情况下，地方政府履行相关程序的完备性就更难认定了。
对此，我认为，完备性应当结合项目的实际情况和所处的时点或者阶段来看待。在具体项目融资过程中，需要尽量收集已有的文件，从项目所处的时点或者阶段来考察其完备性。
（3）关于应付（收）账款融资
根据财金23号文的规定，还款能力评估的第三个方面是“严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。”
在金融机构的后续操作过程中，如果是基于应收账款进行的融资活动，一定要对这些应收账款所对应的基础项目是否真实、应收账款的形成过程进行全面的尽职调查。从中基协发布的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》来看，实际上也已经将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入了资产证券化业务的负面清单。
