作者：东滩顾问 · 干迪
2019年3月的最后一天，国家发展改革委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知；提出按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，重点对城市群、都市圈、中小城市、特色小镇四类城市作出了核心发展要求。基于这样的指示，东滩顾问也希望强化对这四类载体做一个解读。
结合《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》来看，笔者认为，未来至少有三类空间是城市群内最值得关注的区域。
一是交通枢纽地区
按照《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》及相关文件，未来轨道交通将是支持城市群发展的最核心支撑。因此交通枢纽型地区，即“TOD”发展模式必将成为城市最核心的增长动力。比如，空铁联动的大虹桥枢纽以及成为上海乃至整个长三角的核心热点板块。最近备受关注的北京、上海第三机场选址问题，其实也代表着这一类地区的崛起，各个城市都将临空经济、高铁枢纽经济作为支撑城市发展的未来最核心潜力地区。
大虹桥枢纽
二是跨界型地区
在长三角一体化战略出台的时候的第一个重要动作就是打造长三角一体化发展示范区，目前计划重点落在三省交界处，如青浦、嘉善、吴江等。不得不说，对于这一类地区，重点是补短板，本来应该属于城市间通勤的便捷区域，以前在行政干预下，竟然成为三不管地带。目前，长三角一体化示范区在交通基础设施联通、产业协作、行政方面投入巨大的人力物力，一定会成为未来迅速崛起的地区。以长三角一体化示范区为例，多条跨省通道正在建设之中，而上海张江、上海临港也开始在这些片区打造“飞地经济”示范区。未来按照深汕合作的经验，这些飞地片区里落户的企业和人才，有可能同步享受上海和当地的综合性优惠政策，包括税收、户口、公共服务等方面，都有可能优势更加突出。
三是生态型地区
有一句话叫有风景的地方就有新经济。然而，世界上绝大部分风景优美的地区都人迹罕至，显然不合适发展经济。然而，在以经济发展为核心的城市群内部，这些风景资源却成为了稀缺资源，不仅仅是旅游的圣地，更是未来创新经济发展的圣地。以长三角为例，苏州的金鸡湖，早已成为苏州生产性服务业最为集中的地区。西湖已经从原来的旅游胜地，逐步成为了科创中心，最近的西湖大学和湖畔大学均落户西湖边上。而嘉兴的乌镇，已经不仅仅是江南水乡的“似水年华”，更成为世界互联网大会的核心。而近年来，上海的崇明世界生态岛、宁波的东钱湖、东莞的松山湖、武汉的东湖、广州的白云山、北京的古北水镇，以及长三角城市群临近的黄山、宣城等城市群生态地区，也开始逐步承担更为重大的创新功能。
关于都市圈，需要关注的应该是其空间半径，不同半径对应着不同的通勤距离和时间，常常意味着不同的功能布局。
依据对巴黎、纽约、伦敦、东京等国际都市圈以及上海、北京等国内特大城市都市圈的研究，依据交通距离和方式的不同，常常对应着不同的功能布局。
0-5公里内，属于城市中心区，应该是大城市核心功能集聚的中心（中央活动区），主要是金融、文化等核心功能，属于步行可达的范围。
5-15公里,一般主要是城市商业、居住功能最密集的区域，也是产城融合最好的边去
10-30公里,属于城市新经济功能的重要组成部分，如上海的虹桥、迪士尼，以及嘉定、宝山、闵行、青浦等新城区都在这一范围。这是属于轨道交通可达的最核心片区，相对来说，跟主城区有相对密切的联系。
30-60公里，一般属于功能性新城市的培育区，由于距离较远，一般需要形成相对独立的城镇功能，如上海的临港、金山以及崇明，以及与上海相邻的昆山、太仓、嘉善。这个片区与主城区通勤距离较长，需要发展较为完善的城镇体系。
60-120公里，是都市圈的功能辐射区，一般为高铁交通半日经济圈，属于城市的重要影响范围，如上海与苏州、南通，主要属于这样的发展范围。以前，在研究上海势力圈的时候，一般认为上海在苏锡常经济圈能够辐射到的核心范围主要到无锡一带，到常州就比较弱了，常州更多与南京都市圈经济联系较为密切。
《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化；收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中；强化边境城市稳边戍边作用，推动公共资源倾斜性配置和对口支援；稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。稳妥有序调整城市市辖区规模和结构。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。强化小城镇基础设施和公共服务补短板，提高服务镇区居民和周边农村的能力。指导各地区制定设镇设街道标准，规范调整乡镇行政区划。
首先，我们来看一下什么叫中小城市，按照2015年出台的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口50万以下为小城市，50-100万的城市为中等城市，100-500万的城市为大城市。其中把小城市按20万以下和20-50万划分为两等；大城市按100-300万，300-500万划分为两等。
需要指出的是，这些不同类型的城市所面临的格局具有较大的差异。根据李晓江等人的研究，我国的人口，呈现出两端增长的趋势。近20年来，超1000万人的超大城市，即北上广深人口仍在增加，此外，随着农民的就地城镇化，50万以下的小城镇（主要是县城），人口增加较为迅速。然而，一些处于中间的城市，尤其是50-100万以及100-300万左右的城市，人口增速较慢，有的甚至出现了明显的下滑。以这几日刷屏的黑龙江鹤岗来说，人口在107万左右，就处于这种尴尬的境地。
不同等级城市人口和GDP比重变化（李晓江等 2015）
那么未来哪些城市值得关注呢？
首先是位于三大城市群（京津冀、长三角、粤港澳）之内的城市，无论大中小城市，都值得关注。
其次是300-1000万的城市，尤其是300-500万这些城市基本以省会和重点城市为主，是未来全力打造的城市，是有较大机会的。2016年的所谓“房价四小龙”，合肥、厦门、苏州、南京，除南京以外，都在这个区间里。
再次，对于一些50万以下的城市，主要包括发达地区的县城以及一些欠发达地区人口较多的县城和镇，也是值得关注的地区。对于发达地区的乡镇，有很多人口超过20万，乃至50万，比如东莞的虎门镇、佛山的北滘镇、温州的龙港镇、嘉兴的织里镇等，显然已经不能按一般的镇来考虑，未来需要注入更多的城市功能，实现产城融合，这一轮指导意见也提出在产城融合的也会强化按照城市的管理权限进行放权。对于这些超级大镇或县城，未来正强化从工业园区到产业新城的发展路径。
而对于一些欠发达地区的人口密集型地区，以县城为核心的区域仍然是未来发展的重点，主要考虑众多无法完全融入城市的乡村人口城镇化，只不过很多地区在上一轮棚改中，已经消耗了大部分未来的增长红利，但是随着产业以及公共服务设施的进一步完善，以及未来10年60-70后婴儿潮人口的返乡，这一部分地区仍有一定机会。例如安徽阜阳市的临泉县，人口达到200万。在这样的人口规模下，即使流失近1/3，仍然有超过100万人需要就地城镇化。目前，县城规模已经达到30万以上，但其中进城读书的学生及陪读家长就达到1半以上，反而是非农产业发展滞后，难以支撑县城的长远发展。但随着未来打工人口逐步返乡创业带来的以劳动密集型和支农型的产业发展，相信这样的中小城市发展对于稳定国家格局仍然具有重要的意义。
然而，对于人口在50-300万的城市而言，首先需要强化的应该是产业能力，更多承接发达地区以及周边城市群的辐射效应，通过实体经济的发展增强城市竞争力，才有可能在新一轮的人口竞争中不败下阵来。
前段时间，特色小镇大热，一时间各地都开始了特色小镇的建设，尤其是各大房地产商纷纷涌入特色小镇领域，很快就出现了“特色小镇房地产化”的现象，中央及各地方纷纷发文对此表示警惕和担忧。
首先，特色小镇必须有产业基础。以最出名的杭州“梦想小镇”为例，项目毗邻海创园、阿里巴巴淘宝城，产业环境条件得天独厚，交通配套也非常好；相邻的浙大、杭师大等高校，则成为最强大的人才资源库。
梦想小镇位置
其次，“特色小镇”房地产化对不对？上海市委书记李强近日提出，“要将所有的产业园区打造为特色小镇”，其核心就在于传统的产业园区产城融合不足，园区面貌较差。而通过适度的房地产开发，推动基础设施建设，实现人口的职住平衡，改善园区环境是非常重要的。尤其对于信息产业、生物科技等高科技产业，建设符合高层次人才需求的园区环境，虽然现在每个产业园都言必称“硅谷”，但如果能够把每个上海硅谷、松江硅谷、合肥硅谷。。。都真正建设成为硅谷的面貌、硅谷的品质、硅谷的创新森林体系，哪怕产业没有硅谷那样高端先进，都将真正强化我们国家产业的创新性。
再次，特色小镇并不同于“产业园区”，重点在于“特色”。只有形成小而精、聚而强的产业特色基础，实现为同一产业不同环节服务的人才在统一空间下的无障碍交流，才能让特色小镇焕发生命力。这就决定了特色小镇和工业园以及写字楼不一样的点，一般来说，写字楼里的企业，连对面的办公室是干什么的都未必清楚，而在很多传统的特色小镇中，任何一家企业，都能够对整个小镇的所有情况如数家珍。在德国，宝马这样的大企业总部依旧落户在镇上，在镇的周边，他能够找到与其产业相关的很多配套人才。
尤其是现在特色小镇需要进一步明确投资主体，通过一体化的园区建设、社区建设、服务平台建设、城镇公共服务建设，打造面向未来的新型产业载体空间，是非常重要的。然而特色小镇更多是一个运营的概念，应该作为企业长期耕耘的精品工程。对于任何一家企业来说，做好一个特色小镇都是非常不容易的，与一般的住宅地产、商业地产甚至一般化的工业地产都不一样，一个特色小镇的发展模式很难复制到另一地区。这就意味着，在特色小镇建设过程中，熟悉本地产业基础的投资主体更应该发挥更大的作用，而非国内各大地产龙头的拿地狂欢与模式复制。
