当下，土地市场管理政策中有“严禁捆绑出让”的规定，同时在房地产用地调控政策中又明确可采取“搭配出让”措施，实践中给很多人造成了困惑，认为政策有自相矛盾之嫌，个别地方在商品住房用地出让时，甚至以“搭配出让”的名义，来突破“严禁捆绑出让”的规定。
那么，“捆绑出让”与“搭配出让”究竟有什么不同？实践操作中如何区分两者？要弄清楚这些问题，需要从这两项政策的出发点入手，具体分析把握。
2009年，为贯彻落实《国务院关于批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号），严格土地供应政策，国土资源部发布了《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》，对国土资源部和国家发展改革委共同发布的《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》进行了增补。其中，限制用地目录增加了住宅项目的限制用地内容，即“宗地出让面积不得超过下列标准：小城市和建制镇7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷；容积不得低于1.0”。后来的目录修订也一直保留了这一规定。
为了确保住宅用地宗地出让规模限制落实，遏制开发企业囤地垄断等现象，织密政策体系，2010年《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）出现了“严禁捆绑出让”的表述，该文件规定“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让”。
随后，《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）、《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2011〕2号）、《关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2012〕26号）等一系列文件多次强调不得捆绑出让。不难看出，“严禁捆绑出让”政策约束的对象是商品住房用地，政策目标是避免通过捆绑方式突破单次出让规模限制。
搭配出让作为一项避免产生高价地的调控措施，最初出现是在2012年的内部文件中，但文件并未对搭配出让进行明确的界定，仅确定搭配原则为“区域协调、远近兼顾、好坏搭配、大小互补、用途兼有、品种齐全”。那以后，“搭配出让”作为一项调控措施多次在相关工作会议上和征求政策意见中提及。例如：2015年，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号）提到“灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应。”
从这一政策形成的过程可以看出，搭配出让不是常规使用的出让方式，而是一项具体的调控措施，目的是为了稳定市场，抑制过度竞争。因此，搭配出让有其明确的使用前提，只适用于市场竞争意愿较强、有可能形成总价或单价新高的潜在热点住宅用地地块，非热点地块一般不进行搭配出让。
目前，严禁捆绑出让政策仍在有效执行，实践工作中，对潜在热点地块使用搭配出让方式的时候，需要把握好工作细节，避免与严禁捆绑出让政策发生冲突。具体来说，搭配出让时，要按照同类地不搭配、相邻地不搭配、地价水平相近不搭配的思路，精心设计方案，有效抑制地价异常，从而实现政策目的。
作者单位：国土资源部土地利用管理司
