内容提要：根据《临时约法》规定，民初国会召开后成立了宪法起草委员会草拟宪法。由于受当时政治斗争影响，委员会希望利用制宪制约袁世凯。他们在制度设计时将权力集中于国会，致使《天坛宪草》违反了分权与制衡的宪政原则，袁世凯也难以接受这种制度安排。在国会拒绝袁世凯修改宪草要求后，袁通过取消国民党籍议员资格的方法阻止国会开会，《天坛宪草》未能通过。
关键词：《天坛宪法草案》 宪法起草委员会 袁世凯
《天坛宪法草案》是民初国会制定正式宪法的草案，因起草地点在天坛祈年殿而得名。在其起草后未及批准时国会即遭解散，故未能实施。历来对其关注也不多。严泉的《〈天坛宪法草案〉与民初宪政选择的失败》（《开放时代》2003年第5期），曾从政治学的角度分析了其制度设计中的失误。本文主要是从当时政治角逐的角度来解析其制定过程，探讨民初制宪失败原因。
一、制宪权的争夺
辛亥革命推翻了君主专制制度，民国面临着创建宪政制度的任务。南京临时参议院制定的《临时约法》初步构建了一个制度框架。根据《临时约法》54条 "中华民国之宪法，由国会制定。宪法未实施以前，本约法之效力与宪法等"的规定，将在国会召开后制定正式宪法，确立宪政制度。由于受到当时政治角逐影响，制宪前发生了宪法起草权的争夺。辛亥革命是革命党人首倡，推翻清廷则是革命党人、立宪派和袁世凯合力的结果。由于利益和认识上的差异，三派在革命后开始了政治权力角逐。成立南京临时政府时，"钝初（宋教仁）主张初组政府，须全用革命党，不用旧官僚，理由甚充足。"『1』（p618）政治角逐也被带入了宪政制度创建之中。南京临时政府成立时，孙中山担任临时大总统，实行的是总统制。孙让位袁世凯后，因袁世凯出身旧官僚体制，长于权谋，政治上多次翻云覆雨。革命党人担心"盖内阁不善而可以更迭之，总统不善则无术更易之，如必欲更易之，必致摇动国本。" [2](p460)他们认为需要对袁世凯进行制约。革命党利用了掌握临时参议院在制度设计上拥有的先手优势，在《临时约法》中将总统制改为内阁制，借此将袁世凯置于有总统之名而无实权地位。同时，内阁的任命需经国会同意，以同盟会为主体的革命党人在国会中相对有一定的优势。内阁制对他们争取行政权也有利。《临时约法》在近代史上的进步意义无可置疑，但这种制度设计，"因人立法，无可讳言。" [3](p115)袁世凯凭借实力得到总统名位，但对《临时约法》却无能为力，只能寻找机会改变这种制度设计。
国会迁到北京后，议员经改选和增加，同盟会暂时失去国会中控制地位。因民初内阁基本上听命于袁世凯，国会活动中，同盟会议员采取了限制内阁和袁世凯的方针；而立宪派议员希望"带着袁世凯走上政治轨道，替国家做些建设事业" [4](p4055)，采取了支持袁世凯的态度。双方为此在国会中展开了激烈党争。就当时而言，国会的主要任务应是制定法律，确立各种规章制度。但议员们把目光关注到袁世凯身上，忙于党争反而忽视了本身应尽职责。记者黄远庸报道，"参议院自开院以来，除历次与政府扰乱外，其所积压之法案至五十四件，政府无法可守，审判庭无法可用。……此岂一党之力所能致。" [5](卷三p86)党争使人对国会制宪能力产生怀疑。章士钊认为中国"生息於专制政体之下既数千年，至昨岁始得脱其羁绊，政治之学，夙未讲求，经验所至，尤属浅薄。" [6](p602)如果"宪法草案纳於国会之中，其弊之最显而易见者，乃为党争……使之沾染党潮，最为不幸。" [6](p705)蔡锷也认为由国会制宪，议员"难保不偏重党见，趋于极端，徒为防制行政首长之条规，致失国家之活力。" [7](p627)章士钊提出"宪法由国会议定，草案不必由国会提出" [6](p603)，可以效法美国，成立专门机构来起草宪法。梁启超则建议由临时参议院、各省都督、各政党和总统府等各方分别派遣代表委员来制定宪法。江苏都督程德全发出了要求成立专门宪法起草机构的倡仪。
袁世凯在民初国会中势力有限，在制宪中原本缺少话语权。国会中党争给了袁世凯争夺制宪权的机会。舆论要求成立专门制宪机构时，袁世凯支持的宪法研究委员会提出，"即大总统以各省都督之赞成，提议组织宪法编纂委员会。" [5](卷三p89)程德全倡议发出后，袁世凯向临时参议院提出设立专门宪法起草机构的提议，袁还下令每省都督推举二名宪法起草委员，准备在国会批准后成立宪法起草机构。袁的做法和社会上的要求显然有很大区别。章士钊等人本意是想避免党争给起草宪法带来的不利影响，袁世凯则希望建立由他控制的宪法起草机构，制定符合他意愿的宪法。袁世凯的做法遭到了社会各界的反对。章士钊声明袁的做法和他本意不符，袁所召集之"委员无异于都督之储音器，全失其位置。" [8]（p51）黎元洪、柏文蔚等一些地方实力派也表示反对。各地国民党报纸纷纷发表反对消息，宋教仁表示，"宪法问题，当然属于国会自订，毋庸纷扰。" [2](p467)宋教仁将同盟会改组为国民党后，在临时参议院中重新占据优势。3月，北京临时参议院开会决定仍由国会起草制定宪法，袁世凯的企图落空。
正式国会召开后，参、众议院各自推选了三十人组成宪法起草委员会。国民党在国会大选中获胜，委员会中有一定的优势。七人组成的宪法起草理事中，"国民党实居其四。" [9](p59)袁世凯控制成立宪法起草委员会的企图失败后，将召集的委员组成了宪法研究会，表示"将来发表结果，以供一般国民之参考。" [10](p558)二次革命期间，委员会中"国民党委员之离京者已有多人，其被系与被捕杀者亦有数人，国民党委员之人数既已减少，在委员会之势力亦较衰。" [11](p82)造成几次会议因人数不足而未能举行。袁世凯趁机让人将宪法研究会草拟的宪法草案送交宪法起草委员会讨论。这种无视宪法起草委员会职权的行为，"引起国民党派委员猛烈之抨击，且令政府出席委员退席，各党委员亦如是之。" [12](p73-74)袁的举动不仅未达到目的，反而促成宪法起草委员会成员之间的合作。此后，宪法起草委员被捕和逃走虽有多人，但"尚能勉强凑足三分之二法定人数，仍得以开议进行。" [13](p124)
二、宪草制度设计的缺陷
南方国民党发动武力讨袁时，留在北京的国民党议员打算，"於宪法起草委员会求占多数，造成本党理想之宪法，以束怖之。" [12](p70)二次革命失败后，由于军事实力丧失，国民党议员主动寻求和由立宪派为主体发展来的进步党合作。"民党系之稳健派胥捐前嫌与进步党提携，进步党亦咸感两党提携之必要。" [9](p59)两党政治理想原本接近，因对袁世凯看法不同和革命前积怨而党争。面对二次革命后袁世凯日渐横暴的局面，双方在国会和制宪中加强了合作。王绍鏊回忆，"余在宪法起草委员会中，年最少，亦最天真，以为一部宪法，即可拨乱反正，故埋头制宪，乃为唯一无二之救国大计，而孰知事乃有大谬不然者。" [14](p50)宪法起草委员认同了借助制宪来约束袁世凯，为了"拨乱反正"，他们起草宪法条文时，进行了一些针对性的制度安排。
《天坛宪草》共包括国土、国体、国民、国会、国会委员会、大总统、国务院、法院、法律、会计、宪法之修正与解释等十一章。出于制约袁世凯的考虑，《天坛宪草》中规定实行内阁制并增强了国会的权力。宪草第81条规定"国务员赞襄大总统，对于众议院负责。大总统所发命令及其它关系国务之文书，非经国务员之副输，不生效力。" 宪法起草委员会目的是想通过内阁制来制约总统，再由国会控制内阁。宪草规定，除了国务员的任免须经过国会同意，众议院还可以通过不信任案、弹劾等多种方式来监控内阁成员。虽然也规定了总统可以拥有解散议会等权力，但其实施的难度要比议会制约内阁、总统要大得多。袁世凯的法律顾问古德诺评价这样宪法草案，"这就会使他（指总统）的地位（徒有虚名），……采用这种内阁制政府的第一个后果，将是一切权力都集中在内阁阁员手里。内阁各部总长即使不是为众议院所任命，也必须是能够为众议院接受的人。" [15](p248-249)
国会委员会的设立是《天坛宪草》中引起较大争议的一个部分。宪草第51－54条规定，国会每年闭会期间，由参、众两院各选出二十名委员组成国会委员会，国会委员会有三分之二的人出席，出席议员三分之二同意即可议决，职权与国会近似。宪法起草委员会本意希望通过国会委员会对内阁和总统进行随时监控，防止袁世凯专权。但国会每年已经有4个月会期来处理各种事务，设立国会委员会实际上没有必要；而且国会委员会权力和国会相似，一旦国会委员会和国会之间发生冲突，也很难处理。国会委员会的设立引起了袁世凯极大反感，他觉得"此不特侵夺政府应有之特权，而仅40委员，但的20余人之列席与18人之同意，便可操纵一切，试问能否代表两院意见？以少数人专制多数人，此尤侮蔑立法之甚者也。" [3](p123)严泉认为设立国会委员会，"它表明多数制宪委员对袁世凯的权力的恐惧已经到了一个不可思议的程度。" [16](p44)
《临时约法》中规定总统和国会都有提议修改宪法的权力，而《天坛宪草》第109条规定，"国会得为修正宪法之发议，前项发议，非两院各有列席员三分二以上之同意，不得成立。"相比之下，《天坛宪草》剥夺了《临时约法》中总统的提议修宪权。《天坛宪草》第112条还规定："宪法由疑义时，宪法会议解释之。"宪草如能通过，不但袁世凯没有改动的机会；一旦将来立法、行政等机构发生冲突，国会可以根据自身需要解释宪法，依然会处于有利的地位。
由于过分考虑制约袁世凯的因素，宪法起草委员会希望将权力尽可能集中到国会。这导致宪草所设计制度中，国会能够制约总统和内阁，内阁和总统却不能反制国会。"从宪政理论上来说，这是一种严重违背分权与制衡原则的畸形政治制度，运作起来也将是困难重重。" [16](p46)这种制度设计不仅违反分权与制衡原则，也是善于弄权的袁世凯所不能容忍的。所以，《天坛宪草》的出台，不仅未能"拨乱反正"，建立稳固的宪政制度框架，反而激化了原有矛盾。
三、国会的解散
袁世凯出身旧官僚体制，对民初宪政体制其实并不熟悉，他更多是依靠权谋手段来解决各种政治问题。二次革命期间，袁世凯宣布维护国会和制宪，一方面因为辛亥革命后，议会作为民意代表机构，其存在是统治合法的证明；另一方面袁世凯需要国会选举他为正式总统。但袁世凯对国会活动不放心，他让梁士怡网罗了一批议员组织了公民党，替他运动总统选举和监视制宪。公民党的活动加剧了政治局势的紧张。北京当时有传闻，"谓吾国政局将不免因总统宪法之故，生莫大之风潮。"[5](卷三p195)总统选举时，出现所谓"公民团"包围会场，逼迫选举袁世凯为总统的闹剧。袁世凯当上正式大总统后，少了后顾之忧。宪法草案也即将出台。双方开始了正面交锋。
10月16日，袁世凯向国会提出《临时约法》存在很多漏洞，"兹特于受任伊始，将《约法》内应行增加修正之处，汇提一增修案，并逐条附具理由。" [17](p495-496)他要求增加任免国务员不必经过众议院同意等几项权力，以此表达他对即将完成宪法的一些主张和态度。国会则称正式宪法即将完成，《临时约法》没必要再修改，拒绝了袁世凯的要求。修改《临时约法》要求失败后，袁世凯接着提出，总统应该拥有新宪法的公布权。如果能够获得宪法的发布权，袁世凯就可以拒绝发布不合自己意愿的宪法，从而对制宪有所制约。但国会以宪法草案尚未完成，"无开议之机会" [18](p164)，再次拒绝他的要求。10月22日，袁世凯直接派施愚等八人到宪法起草会场，要求代表他陈述对宪法的意见。表示"现在既居大总统之职，将来即负执行民国议会所拟宪法之责、苟见有执行闲难及影响于国家治乱兴亡之处、势未敢自己于言。" [17](p496-497)宪法起草委员们称，按照规定，起草宪法时，国会议员只能旁听，其他任何人都不允许进入会场，更不用说陈述意见，拒绝了施愚等人的要求。
袁世凯在总统选举中的举动极其恶劣，但对制宪提出的一些要求，并非完全不合理。从政治学上看，"制宪的成败，往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数。" [19](P479)作为实力最强的政治主体，袁世凯的意见理应得到重视。袁世凯多次通过权谋手段解决政治问题，对内阁和国会有诸多不尊重。国会则将制约袁世凯放在维护宪政的道德制高点上，在制宪问题上对袁毫不妥协。这种立场将袁世凯逼到难堪的境地。《天坛宪草》一旦通过，不仅为制约袁世凯提供法律依据，国会本身也将成为袁权力的制约者，袁的很多政治权益将会失去，这是袁世凯难以接受的。逼选总统已使袁和国会关系恶化，他不可能让议员投票否决宪草。因此，只有阻止国会开会才可能阻止《天坛宪草》的通过。国会形式上是民意代表机构，不能随意停止其活动。袁世凯权衡利弊，10月25日，发出通电指责即将出台的《天坛宪草》，并将责任归为国民党。"此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，阅其所拟宪法，妨害国家者甚多。"[3](p122)袁的通电发出后，各地将领纷纷通电附和，要求惩办国民党议员，为袁世凯解散国民党制造舆论。
宪法起草委员会10月31日审批通过了全部宪草条文。11月3日将宪法草案提交国会批准。宪草提交的第二天，即11月4日，袁世凯就借口国民党议员二次革命期间和李烈钧勾结，追缴议员们的证书、徽章，解除国民党藉的议员资格。国民党议员资格被取消后，国会议员人数不足而无法开会，《天坛宪草》当然也就无从批准了。1914年1月袁世凯又借口以政治会议和黎元洪等呈请，下令解散了国会。
四、思考与结论
制宪本是为民初宪政建构制度框架，但《天坛宪草》出台却成了国会解散的导火索。袁世凯对民初制宪的破坏不可否认，但制宪失败还有其他一系列因素。首先，当时国人对宪政的认识严重不足。纵观辛亥革命前对宪政的宣传可以发现，无论是革命党还是立宪派在宣传时都是对宪政美好前景进行展望，对宪政如何实施以至基本原则都缺乏细致研究。不仅对分权与制衡原则认识不足，甚至对立法和行政机构的职能和权限也存在误解。观念是制度之母，宪政认识上不足成为制度设计时的隐患。
其次，政治角逐影响制度设计是制宪失败的根本原因。民初革命党人、立宪派和袁世凯在议会、内阁以及制宪各方面进行角逐。实力和政治经验都处于劣势革命党人在制度设计方面拥有优势。二次革命失败后，国民党议会力量联合进步党人利用制宪来对付袁世凯，进行了针对性的制度设计。为了维护宪政，制度上采取一定的预防措施本无可厚非，"因人立法"做法则值得怀疑。因为宪政需要尊重制度，"因人立法"本身就是对制度的不尊重。正是在制度设计中过多考虑制约袁世凯的因素，导致《天坛宪草》制度设计中出现失误。宪草违反了分权与制衡的宪政原则，袁世凯也不能接受。
再次，缺乏妥协精神是制宪失败的直接导火索。袁世凯提出修改宪草的要求后，国会和宪法起草委员予以拒绝。宪草中的制度设计原本不合理，当矛盾不能通过正常途径解决，只能用非常手段来解决了。宪政是依靠民众自觉维护存在的，但民初宪政更多建立在当时实力均衡基础上。国民党军事失败时，国会已失去了后盾。当袁世凯通过取消国民党议员资格阻止国会开会时，国会毫无反击之力。宪法起草委员王绍鏊后来反思制宪，"然在吾国当时，二次革命，已完全失败，而宪法起草会同人，犹不顾一切，以完成此中华民国第一次之宪法，不可谓非吾国书呆子之奇迹。" [14](p50)国会遭解散，不仅标志制宪的失败，也标志国民党军事和议会力量都宣告失败，民初政治角逐暂告一段落，政局进入袁世凯掌控时期。
注释：
[1]陈锡祺主编：《孙中山年谱长编》上册[M].北京.中华书局.1991
[2]陈旭麓主编：《宋教仁集》下册[M].北京.中华书局.1982
[3]张国淦：《国会篇》[A].《近代史资料》[C].总第92期
[4]梁启超：《护国之役回顾谈》[A].《梁启超全集（第十四卷：中国历史研究法）[C].北京出版社.1999
[5]黄远庸：《远生遗著》[M].北京.商务印书馆1984年增补影印版
[6]章士钊：《章士钊全集》（第二卷）[M].上海.文汇出版社2000年
[7]曾业英编：《蔡松坡集》[M].上海人民出版社1984年
[8]张学继：《民国初年的制宪之争》[J]《近代史研究》1994年第2期
[9]谢彬：《民国政党史》[M].上海书店据学术研究总会1926年版影印
[10]刘晴波编：《杨度集》[M]长沙.湖南人民出版社.1986年
[11]谢振民：《中华民国立法史》上册[M].北京.中国政法大学出版社1999年
[12]杨幼炯：《中国政党史》[M].上海书店据商务印书馆1937年版影印
[13]杨幼炯：《近代中国立法史》[M].上海书店1989年民国丛书影印版
[14]王绍鏊：《敝帚楼杂忆》[A].《王绍鏊纪念集》[C]南京.江苏教育出版社1987年
[15]（澳）骆惠敏编：《清末民初政情内幕》下册[M].上海.知识出版社.1986年
[16]严泉：《〈天坛宪法草案〉与民初宪政选择的失败》[J].《开放时代》2003年第5期
[17]章伯锋李宗一编《北洋军阀》（第二辑）[C]]武汉出版社1990年版
[18]顾敦鍒：《中国议会史》[M]上海书店据苏州木渎心正堂1931年版影印
[19]谢政道：《中华民国修宪史》[M]台北.扬智文化事业股份有限公司2001年
原载《理论界》
