琉球问题即以琉球群岛（现日本冲绳县辖区）为中心的历史文化及其同中日两国、太平洋两岸国家关系等方面的研究问题，已经受到中、日等国学界越来越多的关注，“琉球学”愈见兴盛。其中，以主权归属为中心的战后琉球政治地位问题，因其受制于政治外交与战略关系诸方面的高难度因素的约束，在论者之间一直存在较大分歧。本文试图就法理和战略角度，依据历史的演变实况与相关资料考察，提出一点新的分析，敬请读者指正。
琉球王国具有悠久历史，深受中国文化影响而“自为一国”。[1]在中国明、清两代，新任琉球王就任之际，都要举行册封仪式，以宣示其合法性。历次册封使的《使琉球录》，直接记录了悠久的中琉交往关系，都是有关琉球王国历史及其政治地位研究的可靠史料。
琉球王国曾遭受过幕藩时代日本的侵略。1609年2月，萨摩藩藩主岛津家久进攻琉球，7月得到幕府承认并使岛津管辖琉球，致使琉球国一度两属于中国与日本。岛津家影响力虽不能忽略，但一直到1879年被正式吞并，琉球还是保住了对于日本的独立国地位。德川幕府后期著名兵学家林子平曾著《海国兵谈》等多种军事著作，他以朝鲜、琉球、虾夷地（今北海道）为“日本的三邻国”，他主张以攻为守，向海外扩张：“为了保卫日本，必须确保虾夷、朝鲜和琉球”。[2]在他编著的《琉球国并三十六岛图》之中，使用了和日本本土三大岛不同的颜色在地图上做出标示。林子平的著述，一方面反映了近代日本扩张主义的征服战略，同时也揭示了另一个显然的史实：至18世纪，不仅琉球非日本所属而具有独立地位，就连北海道亦为未征服的虾夷人的国土。当代日本外交学者信夫清三郎曾在深入研究的基础上得出结论：直到近代日本吞并琉球之前，日琉关系“与日朝关系一样，即是一种具有正式邦交意义的‘通交’关系”,同属“通信之国”。[3]
1868年日本通过明治维新进行了国内政治变革，在西方列强对大陆实施扩张、清廷防卫力量衰弱的环境中，大力推行对外扩张政策，并通过对外掠夺强化国力。1872年日本通过废藩置县，着手“琉球处分”，日本官方有不同意见，也受到了琉球王国政府的反对。其间有琉球渔民漂流到台湾，被当地土著杀害。日本政府以这一事件为借口，鼓吹“征台论”，并于1874年派兵侵略台湾，日军在战场上失利，转而使用外交讹诈手段，逼迫采取一味息事宁人政策的清王朝签订《台事专约》，承认其“保民义举”，加速强化对琉球的控制。
期间琉球摄政、三司官等曾在同日本政府的交涉中, 反驳了所谓琉球“为皇国之版图”、成地理上之管辖的说法。1875年11月间，抵达东京的池城亲方等人，向日本政府递交请愿书。声明：“琉球与中国，有五百余年的恩德情义。断绝之，乃是背恩弃义，废绝为人、为国之道。况且，往古之两属，各国知悉明了，并非重新改为臣事他邦。而今亲政，各国交际，专以信义行事，祈望宽洪处置，使彼藩与中国之关系，也不失却信义。”[4]表明了不愿放弃本国的政治独立，也不愿断绝中琉关系的意愿。
琉球王尚泰又于12月10日，派遣姐婿幸地亲方(紫巾官向德宏)等于翌年四月秘密抵达福州，面见福建布政使，吁请清廷援助，同时积极争取国际支援。[5]1878年抵达东京的琉球三司官毛凤来和马兼才，向驻日各国公使递交投诉：
“窃琉球小国，自明洪武五年(即1372年)入贡中国，永乐二年(即1 399年)，我前王武宁，受册封为中山王，相承至今，向列外藩。遵用中国年号、历朔、文字，惟国内政令，许小国自治。…自列中国外藩以来，至今五百余年不改。
“现今事处危急，唯有仰仗大国劝谕日本，使琉球国一切照旧。阖国臣民，戴德无极。除别备文禀，求大清国钦差大臣及大法兰西国全权公使、大合众国全权公使外，相应具禀，求请恩准施行。”[6]
琉球王国的呼声引起了国际反响。美国公使表示，要报告本国政府请求指示。[7]中国首任驻日公使何如璋，也开始对日交涉。日本政府见琉球国王拒不从命,决定强制“处分”琉球。4月4日，日本政府在国内宣布将琉球改为冲绳县，任命锅岛直彬为第一任县令。5月27日，琉球王尚泰也被迫前往东京居留。
日本单方面“处分琉球”案，受到琉球摄政伊江王子、琉王代理今归仁王子和三司官等上层势力、各地士族代表及民众的持续抵抗。同年九月间(旧历)，琉球耳目官毛精良、通事蔡大鼎等向中国总署告急：“敝国惨遭日本侵灭，已将国主世子执赴该国，屡次哀请回国，不肯允准，乃谓现与中国相互葛藤，应候大局已结，饬行复国。”[8]
恰在这一过程中，1879年卸任美国总统格兰特访问中国和日本，曾居中调停，提出过三分琉球的方案，即将南部小岛归中国，中部归琉球王复国，其北岛屿归日本等方案。1880年日本方面也提出过“分岛、改约”方案，即分割琉球将宫古、八重山群岛归清朝，冲绳群岛以北归日本，于是双方一度达成《琉案专条》。[9]但李鸿章试图借助俄国力量采行拖延策略，最终未能达成协议。
按1879年6月琉球案演变高潮时期，李鸿章会见格兰特说明中方对于琉球没有领土需求，指出琉球王对中国“贡之有无，无足计较。惟琉王向来受封中国，今日本无故废灭之，违背公法，是为各国所无之事”。格兰特亦表示：“琉球自为一国，日本乃欲吞灭以自广，中国所争者土地，不专为朝贡，此甚有理，将来能另立专条才好”。[10]可知“琉球自为一国”已成为当时国际外交界共识。
其后清日双方就琉球地位问题，展开旷日持久的交涉。第二任驻日公使黎庶昌以重议琉球案为目标，自光绪七年秋第一次赴任，至光绪十六年底（1890）第二次出使回国，议琉球案近10年之久。中方提出过“出兵”、或弃琉保朝等多种主张，但“存球祀”一直是清政府处理琉球问题的基本原则。[11]直到1894年甲午战争，两国没有就琉球问题达成任何条约，清廷没有承认日本吞并琉球。
按曾担任过琉球国王尚泰的侧士及其他官职、并参与过琉球处分交涉的喜舍场朝贤记录，日军在琉球镇压反抗力量，拘捕岛民以至严刑重罚，造成“首里那霸上下，极度骚扰，人人俱怀自危不安之心”。[12]琉球是人口很少没有兵备的岛国，无力组织有效抵抗。但是琉球王室方面拒绝承认日本的吞并，没有同日本签定有关国家主权的条约。一部分王室成员流落福建、北京坚持寻求援助。琉球人的独立复国运动在近代一直都是存在的。而日本通过马关条约割占台湾，最终巩固了对于琉球群岛的殖民统治。所以，近代日本军国主义发动“琉球处分”，演变至今所形成的对于琉球的领有态势，既无琉球王国的城下之盟，也没有国际条约依据，完全是暴力侵占的结果。
二、战时国际社会有关琉球处置法规的制订
1941年12月7日（星期日）清晨（夏威夷时间），日本海军联合舰队偷袭了美国夏威夷的珍珠港海军基地，同时攻击了美、英、荷在太平洋的属地，太平洋战争爆发。次日，美、英、加、荷、新西兰、自由法国等国向日本宣战。9日，中国国民政府在与日本进行了实际的四年半战争之后正式对日宣战，并同时对德、意宣战。国民政府在《对日宣战文》中宣布，“所有一切条约、协定、合同，有涉及中、日间之关系者，一律废止”。[13]翌年1月1日，由美、英、苏、中四国领衔、26个国家签署的《联合国家共同宣言》正式发表。签字国“保证运用其军事与经济之全部资源”对抗法西斯“三国同盟”，其第二条规定：签字国“不与敌国缔结单独之停战协定或和约”。[14]宣言的发表标志着国际反法西斯统一战线的正式形成，就此确立了处置琉球问题的国际政治基础条件。
继1943年8月莫斯科三国外长会议之后，罗斯福与丘吉尔考虑到需要讨论对日作战及东方战场政治军事诸多问题，决定邀请中国国民政府在开罗召开会议。以蒋介石为首的国民政府代表团应邀出席会议，11月22日至26日会议召开。在罗斯福与蒋介石的会谈中，关于战后日本政治与天皇制问题，蒋介石表示应该尊重日本国民的自由意志，由日本国民去选择他们自己的政府形式；关于对日本的军事管制，罗斯福提出战后对日占领应以中国为主，蒋介石认为中国尚难承担此项责任，表示应以美国为主，如有需要，中国可以协助。关于赔偿，蒋介石提议战后日本以实物，如机器、战舰、商船、火车头等运华，作为赔偿的一部分。关于领土问题，美英两国领导人同意东北四省（包括辽东半岛及大连、旅顺）与台湾、澎湖战后均应归还中国，同意朝、越战后独立，泰国恢复独立地位。
开罗会议讨论了战后琉球的归属问题，按台湾学者梁敬錞根据美国的会议记录与国民政府的资料整理，指出开罗会议期间中美会谈事项共18条，第8条为“香港•琉球事项”，期间“罗斯福再三询问，中国是否欲得琉球，蒋主席答称愿将琉球先由中美占领，再按国际托管办法，交由中美共同管理”。其后“罗斯福自德黑兰会议散后，归至华府，则在太平洋战事会议上宣称，琉球应归中国，已得史太林完全同意”。[15]中国未能明确接受美国的议案，原因之一按蒋介石所解释：“琉球乃一主权国，其地位与朝鲜相等。”[16]国民政府和蒋介石以支持朝鲜、琉球独立为解决战后东亚政局的基本原则。12月1日《开罗宣言》正式发表，公报正文如下：
“三国军事方面人员，关于今后对日作战计划，已获得一致意见。我三大盟国决心以不松弛之压力，从海陆空各方面，加诸残暴之敌人，此项压力，已经在增长之中。
我三大盟国此次进行战争之目的，在于制止及惩罚日本之侵略，三国决不为自己图利，亦无拓展领土之意思。三国之宗旨在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后，在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境。我三大盟国稔知朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在相当时期，使朝鲜自由与独立。
根据以上所认定之各项目标，并与其他对日作战之联合国目标一致，我三大盟国将坚忍进行其重大而长期之战争，以获得日本无条件投降。”[17]
开罗宣言是为盟军规定战时对日政策的一份最重要文件，它所规定的剥夺其殖民地等处置日本领土问题的原则，是为战后远东委员会所确认的合法原则。琉球归属问题作为会议的重要议题之一，虽然没有最终写入宣言，其解决毫无疑问也应该遵守宣言所规定的剥夺其殖民地等方针与原则。
随着盟军方面反法西斯战争的节节胜利，1945年4月25日，在旧金山举行了联合国制宪会议。50个国家的282名代表参加了会议。会议由四大国首席代表轮流担任主席，以英、法、俄、中、西班牙五种语言为正式语言。大会通过了《联合国宪章》等法规。1946年1月10日至2月14日， 第一届联合国大会在伦敦举行，联合国正式成立。联合国的成立及其宪章的制定，确立了战后国际秩序基本准则，巩固了处置日本等战争责任国的政治基础。
为解决对日作战及战后政治诸问题，7月17日至8月2日美、英、苏三国在柏林郊区的波茨坦举行了战时第三次首脑会议。7月26日，发表了由美国起草、英国赞同并邀请中国参加的《波茨坦公告》，敦促日本“立即无条件投降”，公告第六条表明了处置日本军国主义的基本目标：“欺骗及错误领导日本人民使其妄欲征服世界者之威权及势力，必须永久剔除，盖吾人坚持非将负责之穷兵黩武主义驱出世界，则和平安全及正义之新秩序势不可能。”公告第八条规定了剥夺日本殖民地重新划定其领土范围的原则：“开罗宣言之条件必将实施，
而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”，琉球被划出日本本土之外。公告第十三条宣布：“吾人通告日本政府立即宣布所有日本武装部队无条件投降，并对此种行动有意实行，予以适当之各项保证。除此一途，日本即将迅速完全毁灭。”[18]
1945年8月15日日皇裕仁发表广播讲话，宣布接受盟军公告无条件投降，同年9月2日，美、英、中、法等九国代表于停泊在东京湾的美国海军战舰“密苏里”号上受降。日本外相重光葵和日军参谋总长梅津美治郎等代表日本天皇和日本政府在投降书上签字，接受《波茨坦公告》中所列的全部条款。日本投降书第一条确认：日本接受“中、美、英共同签署的、后来又有苏联参加的1945年7月26日的《波茨坦公告》中的条款。”
至此，在第二次世界大战中产生的《开罗宣言》、《波茨坦公告》和日本签署的投降书（《降服文书》）等文件，共同构成了国际社会所共同确订的对日政策法规体系，同时也是战后处置日本战争罪行及其领土范围等问题的国际法依据。
三、美国对日媾和及其“归还琉球”战略得失
战后为实施盟军对日政策，1945年12月27日由澳、加、中、法、印、荷、新、菲、苏、英、美等11国组建了远东委员会及盟军管制日本委员会。1947年6月19日，远东委员会制定出《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》，确定对于投降后日本的政策的最终目标是：“保证日本不再成为世界和平与安全之危胁”，要求“尽速树立一民主和平之政府”，为达此目标之方法第一条规定：“（甲）日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”。[19]此外还规定了“日本应完全解除武装与军备。并完全消灭其军部权力与军国主义之影响；严格取缔一切表现军国主义与侵略精神之制度”等等。该决议坚持了战时制定的对日政策，又一次明确了剥夺日本殖民地并重新划定其领土范围的基本方针。
但是，上述盟军在战时以及战后初期均一致确认的方针原则，在美军主导局势之下并未得到坚持。日本政府投降之后，麦克阿瑟奉杜鲁门之命，以盟军最高司令官的身分到达日本实施占领。美国充分利用了单独占领日本的有利态势，推行有利于美国自身利益的占领政策。随着战后世界局势变化，中国爆发内战，还有美苏两国的冷战，致使美国对日政策逐步发生转变。杜鲁门总统强调：“日本的重要性是与中国形势的发展结合在一起的”。[20]为将日本建成美国对抗共产主义的防波堤，美国加速推进对日媾和。麦克阿瑟也提出美国应与日本缔结和约，如果遭到苏联等国反对，美国也可与日本单独媾和。美国政府迅速向远东委员会提出召开对日媾和预备会议的建议。1947年7月22日，苏联政府复文美国驻苏大使史密斯，指出美国片面决定召开对日媾和会议违反了雅尔塔协定、波茨坦宣言、对日委员会和远东委员会等国际协定，苏联政府不能同意召开对日草拟和约会议。1949年9月，日本共产党号召反对单独媾和、反对军事基地和要求立刻缔结全面对日和约，日本各党派、各阶层也都纷纷掀起了反对单独媾和的斗争。在日本人民和苏联等国政府的强烈反对下，美国政府单独对日媾和计划一时未能实现。
1950年6月朝鲜战争爆发，日本成为美军最重要的作战基地，美国对日政策加速转向。担任国务院顾问并负责对日媾和问题的杜勒斯在朝鲜战争爆发后率国务院代表团访日，同日本首相吉田茂达成媾和后美军继续留驻日本、日本为美军提供军事基地等协议。从1951年1月起，杜勒斯作为美国政府对日媾和的总统特使，先后访问日本、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国，以争取各国支持。美国通过帮助英国解决中东问题同英国达成协议，既不邀请中华人民共和国参加，也不邀请台湾国民政府参加对日媾和的会议。该协议还规定，由日本政府自主决定将来是同中华人民共和国政府，还是同台湾国民政府签订和约。这种由战败国选择缔约对象的规定，显然违背了上述处置日本问题的国际法基本原则。
1951年3月23日，美国向远东委员合成员国提交对日和约“临时草案”， 8月15日正式公布所谓美英《对日和约草案定本》，随于9月4日在美国旧金山市召开对日媾和会议。参加这次会议的国家包括日本以及苏东国家在内共有52国。第一次会议于9月4日召开，美国总统杜鲁门和大会主席艾奇逊分别致词。9月5日召开正式会议，苏联代表葛罗米柯首先发言。他指出，应当邀请中国人民的唯一合法政府中华人民共和国政府派代表参加会议。之后，苏联代表针对美、英制订的《对日和约草案定本》进行了批驳，并提出了修正案。苏联提出日本应承认中华人民共和国对台湾、澎湖列岛等岛屿的主权；承认苏联对南库页岛等岛屿的主权；禁止留驻外国军队；限制日本军备；日本不得加入以任何旧交战国为对象的军事同盟；对受害国进行经济赔偿等要求。美国拒绝苏方意见，坚持于9月8日举行和约签字仪式，苏联、波兰、捷克斯洛伐克等3国拒绝签字，而其余48国代表连同日本代表、首相吉田茂先后签字。
旧金山《对日和约》由：一、和平；二、领土；三、安全；四、政治及经济条款；五、要求及财产；六、争议之解决；七、最后条款等七章二十三条款组成。有关领土问题由第二章第二条规定：日本承认朝鲜之独立，放弃对朝鲜包括济州岛、巨文岛及郁陵岛在内之一切权利、权利根据与要求。放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据与要求。放弃对千岛群岛及由于1905年9月5日朴茨茅斯条约所获得主权之库页岛一部分及其附近岛屿之一切权利、权利根据与要求。放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求等。但对这些岛屿的归属问题，则只字未提，显然侵犯了中国和苏联等国的主权利益。在第三章安全条款中规定，日本有“自卫”权和美军无限期留驻日本，但没有限制日本武力的规定，这使日本获得了实际的重新武装的机会。
美国出于其对亚洲政治目标、特别是建立军事基地等战略企图，在《旧金山和约》第二章第三条规定：“日本对于美国向联合国提出将北纬二十九度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东诸岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”[21]在托管名义下将琉球诸岛纳入美国的实际统治范围。
《旧金山和约》不无制裁日本军国主义的具体条规，包含有清算日本侵略责任的实际内容，但出于上述为了应对苏、中等国而采行机会主义的利益考量，不恰当地压缩了清算与改造日本的政治与道义任务，致使这一本因为仓促媾和而设计的《和约》，变质为适应于美国利益而违反国际协定、侵犯中苏等国主权，有助于扶持日本军国主义势力的片面和约。
随同《和约》缔结生效的还有《日美安全条约》和《日美行政协定》等。美国通过这些条约，终止了盟军对日全面军事占領，确立了美日两国以军事同盟为基础的日、美特殊关系。于是，距败战投降仅数年之隔，日本便轻巧地摆脱了罪责的追究，而重新取得了主权国家地位。按五百旗头真、坂元一哉等日本知名学者的记述：“美方对日本提出了宽大的和平条约草案，使日方谈判人员欣喜若狂”。[22]当时拍摄的首相吉田茂踌躇满志满面微笑地签署和约的形象，确实可以启发后世许多深入的思考。
其后亚太地区国际关系进一步演变，美国在朝鲜战争中遭受挫败，随又陷入越南战争泥潭。而与此同时日本借助朝鲜战争与越南战争，获得了经济的“军需景气”。景气增加了日本对美外交筹码，1965年11月，日本总理大臣佐藤荣作访美，与美国总统约翰逊讨论冲绳归还问题。1969年11月，佐藤荣作再度访美，与尼克松总统发表联合声明，定于1972年把冲绳行政权交还日本。1971年6月，日美签订《冲绳归还协定》，规定美国放弃对冲绳的施政权；自协定生效日起的5年内，日本向美国支付3.2亿美元，作为接受美国设施、基地工人退职金和撤除特种武器等的费用。1972年5月15日协定生效，琉球诸岛归还日本。
按台湾学者的分析，美国之所谓归还，“不特与开罗会议、德黑兰会议之了解不同，且亦非罗斯福之本意”。[23]罗斯福曾针对日本的好战态势，提出了将琉球交予中国等琉球非日本化的主张，这样可以从地缘环境方面发挥一些限制作用，直至朝鲜战争之前多年间，这一主张在美国军政界占据主流位置。
按冲绳学者宫里政玄的研究归纳，美国对琉球的决策主张共有四种。其一是美军方面的“军部理论”，要求排除日本力量进入琉球，树立美国在当地完全的统治权（事实上的主权）。其二是曾任国务院政策企划部长的乔治•凯南的“凯南理论”，其主张与军方大体相同。这两家的指导思想，有麦克阿瑟所说：“冲绳人不是日本人，可以通过美军基地得到收入过愉快的生活”，凯南则强调“冲绳并非日本所固有之一部”。[24]其三是朝鲜战争时期出现的杜勒斯理论或称“潜在主权理论”，认为目前没有必要将冲绳归还日本，而是要获得日本协力以统治冲绳，但必要时可以附加一定条件归还冲绳。第四个理论是深陷越战泥潭时期的“尼克松理论”或“返还理论”，这种理论试图推动日本在东亚发挥领导作用，拟归还琉球同时要求日本做出安全保障及经济上的贡献。[25]上述四种政策理论，都可以很清楚地看出美国在战后处置琉球问题上的意识形态与利己主义的战略立场，这种立场与美军在东亚政局中的挫折处境相结合，致使尼克松“返还理论”最终实施。
综观战后前三十年间美日双方在琉球问题上的角逐，美国形式上归还琉球，换得美军基地的永久使用，并从日方获取大笔基地费用，美军构筑西太平洋岛链战略线的意图得到了贯彻；而日方以基地换取主权，并通过庞大的军费支出，实际扩张了在琉球的主导地位，同时通过经济的支持手段，密切了日本同琉球社会各界的依存关系，当地学界认同日本统治琉球的声音高涨起来，民众对于日本的离心独立倾向也逐渐衰退。
上述双方看似各有所得，但日本所得之政治与战略利益，已经远远超过美国。日美两国作为亚太战场的对手，美国方面不仅握有国力与兵力优势，更拥有绝对的反击日军偷袭侵略的道义优势。但美军在主导战后日本民主改革的过程中急于媾和，其结果差强人意。为应对苏联与中国问题，美国抬高了实用策略的比重而消减了道义原则成分。随着道义之光的日益黯淡，在日美军基地被视为“外来”的霸道势力，不断受到日方巧妙而实在的、越来越大的挑战。美国原拟分离琉球或琉球非日本化的战略目标，在实际上已经被放弃；而且，获胜一方反客为主，扮演的是被占领、被强暴的哀兵角色。
四、琉球主权法理因素与亚太战略关系若干思考
近期研究者指出：美日私自相授的行政权不能替代主权概念，在没有经过联合国和旧金山和会与会国的同意下，美日之间《归还冲绳协议》不过是美日之间的双边行为，故迄今的“琉球主权问题尽管为美国所主导，却依旧是一个悬而未决的国际性问题”。[26]
琉球政治地位问题之形成，是近代日本军国主义的侵略造成的，而该问题的战后解决，则受制于美国政府排斥中苏扶持日本等机会主义政策与策略的主导和制约。从被排斥的中国与苏联方面来看，都曾对于美国的对日和约加以反对。但苏联出于反美的意识形态及策略需要，一方面反对美国托管琉球群岛，同时表示琉球主权并未脱离日本，苏联的意识形态立场影响到日本共产党的斗争纲领，也影响到在中国大陆刚刚执政的中共的政策立场。这些因素的综合作用，使日本最终获取极大利益。
1950年11月20日苏联发出《苏联政府关于对日和约问题致美国的备忘录》，
其第三条质疑美国的托管：“开罗宣言或波茨坦公告都没有说琉球群岛和小笠原群岛必须脱离日本主权，而这个宣言的签字国又曾宣布：它们‘无扩张领土之意’。这样一来，问题就发生了——备忘录中把琉球群岛和小笠原群岛移交联合国托管而以美国为管理当局的建议，其根据何在？”[27]其后1951年5月7日《苏联关于美国对日和约草案的意见书》，1951年6月10日《苏联政府为对日和约问题再度致美国的照会》等等文件，重申了同样的反对美国托管、但又支持日本领有琉球的立场。
在中国方面，在表示支持苏联主张的同时，强调要反对美国单独主导琉球问题的解决方式，始终没有承认旧金山和约的合法性。1950年12月4日外交部长周恩来《关于对日和约问题的声明》指出，“关于琉球群岛和小笠原群岛，不论开罗宣言或波茨坦公告，均未有托管的决定，当然更说不上要指定‘美国为管理当局’的事情了”。[28]随后的1951年5月22日外交部长周恩来发表《为支持苏联政府对日和约意见及对和约准备工作具体建议之苏联大使的照会》，1951年8月15日《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》，指出“中华人民共和国中央人民政府现在再一次声明：对日和约的准备、拟制和签订，如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容和结果如何，中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的”。强烈反对美国独占琉球：“美英对日和约草案在领土条款上是完全适合美国政府扩张占领和侵略的要求的。草案一方面保证美国政府除保有对于前由国际联盟委任日本统治的太平洋岛屿的托管权外，并获得了琉球群岛、小笠原群岛、琉璜岛、西之岛、冲之鸟岛及南鸟岛等的托管权力，实际上就是保持继续占领这些岛屿的权力。”[29]美国坚持于1951年9月8日举行和约签字仪式，中国外交部长周恩来随于9月18日纪念“九•一八”事变之时，发表《关于美国及其仆从国家签订旧金山对日和约的声明》：“中华人民共和国中央人民政府再一次声明：旧金山和约由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是非法的、无效的，因而是绝对不能承认的”。
至60年代末与70年代初美日两国交涉“归还”琉球，中国大陆政府持续地表示支持日本人民的斗争，但也始终反对美日双方的私相授受，关键是：中日两国从未有过对于琉球的交涉和协议。在海峡对岸，国民政府蒋介石曾于1951年6月18日对旧金山和约发表声明：“第二次世界大战，实导源于日本侵略中国，故在各盟国中，中国抗日最早，精神最坚决，牺牲最惨重，而其贡献亦最大，对日和约如无中国参加，不独对中国为不公，且使对日和约丧失其真实性。”[30]到70年代，国民政府以外交部《声明》等形式，多次抗议美国“片面”将琉球交予日本，中方“至为不满”、“至表遗憾”，同时坚决反对将钓鱼岛交与日本。[31]
中国所坚持的由反法西斯国家共同解决琉球问题原则，是经由第二次世界大战的检验而最终形成的合法原则，集中体现于开罗宣言之中。开罗宣言共有四句话，第一句是“从一九一四年第一次世界大战开始后，在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿”，这即是后来交与美国托管的马里亚纳群岛（除去美占关岛）、加罗林群岛、马绍尔群岛等。第二句是“在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”。第三句是“其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”。第四句是“我三大盟国稔知朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在相当时期，使朝鲜自由与独立。”
上述条款虽未对琉球归属做出直接的明确规定，但其中第三句“其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”，作为战后剥夺日本殖民地以重新划定其领土之原则，对于处置琉球问题也是完全适用的。有的论著片面强调宣言第一句话的“一九一四年”的时间界限，而忽略了该时间是特指第一次世界大战期间掠获太平洋诸岛事项。事实上，由盟军具体确认需要独立的朝鲜被日本吞并于1910年，台湾被吞并于1895年，还有苏日两国间的库页岛与千岛群岛的归还问题，都早于“一九一四年”而发生于19世纪的日本军国主义时代。所以，开罗会议所规定“其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”，其语义是清楚的，其剥夺日本殖民地的道义原则不容置疑，十九世纪后期日本的侵略行为、包括“琉球处分”同样应该纳入被清算范围。
按国际法的基本规则，所谓合法性应该包括成文法及基于道义原则的习惯法所构成。“合法性被定义为‘符合法律的东西’”。[32]但法律之外的道义原则等多重因素也是重要的：“权力与服从的合法性，这是合法性的第一要旨。而统治权利及其衍生物——政治义务，正有赖于这种双重目的的论证”。[33]《旧金山和约》的签订，中国被排斥缺席会议，苏联及捷克等国家拒绝在和约上签字。《旧金山和约》尽管依旧包含有确认日本战争责任等积极内容，但在处置日本政治地位及其殖民地诸多方面，相当程度上违背了战时国际法规，背离了国际和平道义原则。这一本代表美国利益的片面条约的成立与实施，始终受到美苏中等亚太国家环境中的、武力与道义的冲突因素的制约，缺乏国际社会应有之合法性。
日本连续发动近百年对外侵略战争最终失败，于1945年投降接受波兹坦公告，放弃海外殖民地，只保有本土四大岛及其他由盟军确认的小岛。1972年美日两国交割琉球，显然违反了由上述波兹坦公告等确立的在战后重新划定其领土方式的基本规则，也违背了联合国委托管辖原则。美国的片面媾和行为及其签署的条规，不能代替此前包括美国在内的盟军的法规体系，也未能合法解决琉球主权归属问题，故琉球主权归属问题显然将持续存在下去。
回顾旧金山和约交涉时美方曾提出要求日本放弃主权的提法，按当时参与交涉的宫泽喜一的理解，“对于有问题的岛屿，之所以只规定日本放弃主权，是因为当时已经估计到这些岛屿将来也许要发生归属问题。但是如果现在就争论这一问题，和约的缔结将会无限期地拖延下去，所以他才说，将来发生问题时可以用某种适当的‘国际的解决办法’来决定。这就是把问题留给将来，而且就是在将来，美国本身也不承担解决的任何义务”。[34]这实际上已经清楚地说明，按照美国当时的处置方式，琉球归属在本质上是需要留待将来的“未决”问题。
迄今就琉球问题所反映出的美日两方关系而言，矛盾状况依旧扑朔迷离。按美籍学者Robert.D.Eldridge所论：“‘美日间的冲绳问题’的起源，在于军事的战略的要求与政治的外交的要求之间的深刻困局（dilemma）”。[35]美军曾经遭受过建国之后的最严重的、来自日本的武力袭击，但随后占领并改造对手，双方似乎打了一个平手。但二战后的博弈并未结束，如果就琉球一案加以考察，迄今三十余年的“归还”局面，日本获益巨大但并不充分，美国放弃行政权但仍然保有军事基地，不过美军越来越显示出被动态势。
其间聚焦之点，日本似乎需要继续采用孙行者钻进牛魔王肚子式的策略，在美日同盟框架之内发展壮大；而美国也需要警惕，独大后的日本是否突破美日同盟框架、再度危及其远东利益。所以，可以预见今后相当一段时期，琉球问题或将出现更为复杂的、包涵美日利益消涨因素在内的种种变局，并将直接牵动东亚战略格局的变化。
正因为上述诸多复杂的历史与现实政治外交战略关系，现今日本高度重视琉球问题，以至于表现出了诸多方面的、高度的敏感状态。日本小心翼翼地从主权关系着手，稳步前进，实际地推行以琉球为依托的、多方位强势战略。日本曾于2001年12月22日公然动用武力，在东海海域击沉所谓“不审船”；又要求中方同意所谓的“中间线”，其直接目标固然在于所谓东海划界、东海油气田开发以及钓鱼岛争夺等多种权益问题，其间接或潜在的目标在于：获取琉球主权归属问题的最终解决，巩固日本在琉球的政治地位。
拨开现实的政治迷雾而透视问题的发生源流，基本的结论是清晰的：近代日本吞并琉球并设置“冲绳县”，是军国主义时代的侵略结果；战后日本从美国手中接收琉球群岛，同样缺乏国际法依据。
随着时间的流逝，由当年共同发挥主导作用的盟国重新坐到一起开会、或由旧金山和会与会国重新制定可以替代《旧金山和约》的可能性几乎不复存在，而召开其他会议以处置远东军国主义时代的遗留问题、并重新讨论琉球主权问题的可能性，无疑也是十分渺茫。
但笔者需要强调，综合学界研究成果以及媒体舆论，可以看出美日两国的琉球“归还”背离了国际法规。故正如台湾学界指出，“两国间的私相授受，并未获得二次大战同盟国家的共同认可”，“琉球地位并未确定”[36]这样的结论，揭示了问题再议的显著空间，值得重视。
（本稿为2009年青岛海洋大学“第12届中琉历史关系国际学术会议”的会议论文，本次发表有所补充修订）
（徐勇，北京大学历史系教授）
注释：
[1] 1878年琉球三司官毛凤来和马兼才在东京向西方各国驻日公使递交投诉书，书中强调琉球“自为一国”。
[2] [日]信夫清三郎：《日本外交史》上册，商务印书馆，1992年版，第43页。
[3] [日]信夫清三郎：《日本外交史》上册，商务印书馆，1992年版，第22，25页。
[4] 见[日]《明治文化资料丛书》第四卷外交编，第165页。
[5] 参见米庆余：《近代日本的东亚战略和政策》，人民出版社，第88-89页。
[6] 见[日]《明治文化资料丛书》第4卷外交编，第179-180页。
[7] 据[日]喜舍场朝贤：《琉球见闻录》，（东京）至言社，1977年版，第109页。
[8] 见王芸生：《六十年来中国与日本》第1卷，第131—132页。
[9] 王绍坊：《中国外交史》第1册，河南人民出版社，1987年，第172页。
[10] 《李文忠公全集•译署函稿》卷八，第41-44页。
[11] 参见戴东阳：《甲申事变前后黎庶昌的琉球策略》,《历史研究》2007年第2期
[12] [日]喜舍场朝贤：《琉球见闻录》，（东京）至言社，1977年版，第144页。
[13] 祖国社编：《抗战以来中国外交重要文献》，1943年版，第71页。
[14] 世界知识出版社编：《反法西斯战争文献》，1955年，第34页。
[15] 梁敬錞：《开罗会议》，（台）商务印书馆，民国63年第二版，第112、149页。
[16] 梁敬錞：《开罗会议》，（台）商务印书馆，民国63年第二版，第148页。
[17] 1943年12月3日桂林《大公报》，又见《国际条约集》（1934—1944），世界知识出版社，1961年，第407页。
[18] 世界知识出版社编：《国际条约集（1945- 1947）》，1961年版，第77-78页。
[19] 《日本问题文件汇编》，世界知识出版社，1955年，第13页。
[20] 宋成有、李寒梅等《战后日本外交史》，世界知识出版社，1995年，第71页。
[21] 田桓主编：《战后中日关系文献集》，中国社会科学出版社，1996年，第105页。
[22] [日]五百旗头真、坂元一哉等：《战后日本外交史》，（北京）世界知识出版社，2007年，第56页。
[23] 梁敬錞：《开罗会议》，（台）商务印书馆，民国63年第二版，第149页。
[24] 参见[日]宫里政玄著：《日美關係と沖繩》，岩波，第6页。
[25] 参见[日]宫里政玄著：《日美關係と沖繩》，岩波，第5-6页。
[26] 史楠：《琉球群岛主权问题的历史沿革与战后国际处置研究》，2006年北京大学硕士论文，第83-86页。
[27] 《日本问题文件汇编》，世界知识出版社，1955年，第208页。
[28] 《日本问题文件汇编》，世界知识出版社，1955年，第59-60页。
[29] 《日本问题文件汇编》，世界知识出版社，1955年，第69—73页。
[30] 秦孝仪编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第七编：战后中国（四），台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1981年，第714页。
[31] 浦野起央等：《钓鱼台群岛（尖阁诸岛）问题研究资料汇编》，（香港）励志出版社（日）刀水书房联合出版，第105-108页。
[32] [法]让-马克•夸克《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年第24页。
[33] [法]让-马克•夸克《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年第12页。
[34] [日]宫泽喜一：《东京-华盛顿会谈秘录》，世界知识出版社，1965年，第71页。
[35] Robert.D.Eldridge：《沖繩問題の起源》，名古屋大学出版会，2003年，第250页。
[36] 常胜君：《钓鱼台主权与礁层公约》，见中国国民党中委：《钓鱼台列屿问题资料汇编》，中华民国60年3月，第56页。
来源：《战略与管理》2010年第3/4期合编本。
