2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），在对公共利益的界定、设置前置性控权机制、将强拆决定审查权限定于司法机关等诸多方面作出了创新性规定，以更好地保障被征收人的合法权益。但根据《征收与补偿条例》第二条关于“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定、第十四条关于“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定和第二十六条第三款关于“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，在房屋征收与补偿行政争议中似乎只有房屋所有权人才具有原告资格。而《征收与补偿条例》对《城市房屋拆迁管理条例》所给予特别保护的房屋承租人、房屋抵押权人却只字未提，这是否意味着房屋承租人、房屋其他合法使用人、房屋担保物权人等其他利害关系人在房屋征收与补偿行政争议中不具有原告主体资格，其在征收与补偿过程中的合法权益也不受保护？对此问题的不同理解和把握，“这将会是今后司法过程中的一个争议焦点，而这也将会使《征收与补偿条例》第十四条的制度效果受到质疑。”[1]本文试图以行政诉讼原告资格基础理论和现行法律规定及司法精神为切入点，对《征收与补偿条例》有关原告资格的规定进行剖析，进而提出司法实践中如何把握该问题的具体思路，希望能为解决房屋征收与补偿行政争议原告资格问题起一个抛砖引玉的作用，以更好地发挥《征收与补偿条例》的制度功效。
一、行政诉讼原告资格的认识进路
（一）行政诉讼原告资格的含义
根据《布莱克法律大辞典》的解释，所谓原告资格，是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。根据这一经典解释，行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为原告的法律能力。[2]实践中，对行政诉讼原告资格的把握通常存在两种错误理解，一是将原告资格等同于起诉条件，而根据行政诉讼法第四十一条有关提起行政诉讼条件的规定，原告资格只是提起行政诉讼的条件之一；二是将原告资格等同于原告地位，事实上原告资格在行政相对人的合法权益受到具体行政行为侵害时就已经取得，而原告地位则是行政相对人提起诉讼并为法院受理后才能具有的，二者是应然与实然的关系。从行政诉讼法第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条有关行政诉讼原告资格的规定看，行政诉讼原告资格的本质是起诉人与被诉具体行政行为存在的法律上的利害关系。
（二）行政诉讼原告资格的构成要件
如何把握行政诉讼原告资格的构成要件，存在不同的认识。笔者认为，确定行政诉讼原告资格的构成要件，需要考虑以下几点：一是创设行政诉讼制度的宗旨；二是设定原告资格制度的目的；三是现行行政诉讼法及相关司法解释的规定和精神；四是为行政诉讼留下进一步发展的空间。据此，行政诉讼原告资格的构成要件应该包括以下四方面：第一，起诉人应有自己的诉讼主张，即主张自己与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，或者说被诉具体行政行为对其权利义务产生了影响。实践中存在以下情形，一是作为被诉具体行政行为的直接相对人而产生的直接利害关系，这是最常见的情形；二是作为被诉具体行政行为的相关人而产生的直接利害关系，《若干问题的解释》第13条规定的四种情形即属于此类型；三是与被诉具体行政行为存在某种牵连关系时产生的利害关系，此类型主要表现在私益诉讼与公益诉讼相交织的情形。第二，起诉人具有法律应保护的权益。权益包括权利和利益，“权利是由法律规范明确规定的，具有主观性；利益则是现时的法律规范尚未加以规定的，具有客观性。”[3]利害关系的实质是利益关系，而“法律上的利害关系实质是指将本来属于客观范畴的行政相对人的利益通过法律规范加以确认，从而形成属于主观范畴的权利，如果这一利益在实证法上的规定是模糊甚至缺省的，那么起诉人就不具备原告资格。”[4]也就是说，起诉人所主张的权益必须是法律、法规明确规定的，受行政诉讼所保护的权利和利益。第三，起诉人的合法权益受到影响与被诉具体行政行为存在因果关系。因果关系是侵权认定的必备要件之一，也是行政诉讼原告资格的构成要件之一。行政法上的因果关系包含现实的因果关系，也包含相当的因果关系。所谓现实的因果关系，是指被诉具体行政行为是影响起诉人合法权益的直接的、已经客观存在的原因；而相当因果关系，是指在一般情形下依社会见解普遍认为被诉具体行政行为是影响起诉人合法权益的原因。如果被诉具体行政行为的存在现在没有将来也不会对起诉人的合法权益产生影响，则可认定因果关系不存在。第四，起诉人必须具备完整的法律人格，即起诉人必须具有诉讼权利能力。如果没有诉讼权利能力，其诉讼行为就不可能有效，也无人承担诉讼后果。例如法人或其他组织的内部机构以自己的名义提起行政诉讼，因其不具备完整的法律人格，没有诉讼权利能力，而不具备行政诉讼原告资格。所以说，完整的法律人格是原告资格的构成要件之一。
从行政诉讼法到《若干问题的解释》再到法院的司法实践，有关行政诉讼原告资格的立法和司法精神是日显宽松的，对原告资格的限制也相应逐步放宽。鉴于当代立法趋势和当前行政诉讼制度发展方向，结合《征收与补偿条例》其他相关条文的规定，根据系统解释学理论，对房屋征收与补偿行政争议中原告资格可以作出更加宽泛的理解，除被征收房屋所有权人即被征收人外，应当赋予被征收房屋其他利害关系人原告资格。
（一）当前立法精神之把握
关于行政诉讼原告资格，立法之初并不明确，实践中亦有歧见。事实上，行政诉讼也是惟一用法律上利害关系来压缩或释放不特定主体利益以达到筛选与整合诉讼主体目的的司法救济体系，由此行政诉讼在原告资格上的特殊要求尽显无余。[5]但为了更好地发挥行政诉讼制度监督行政，为公民、法人或者其他组织提供司法救济的宗旨，经过法院的不懈努力，原告资格模糊的外缘渐渐清晰，其结果是对原告资格限制的日益放宽。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一规定为原告资格确定了一个主观标准，即只要起诉人认为自己的合法权益受到侵犯就具备原告资格。但在实践中，法院还是要行使审查权，而行政诉讼法并没有明确规定审查的标准，这导致部分地方对原告资格人为地设限，造成行政诉讼“告状难”现象突出。为明确标准，《若干问题的解释》第12条对原告资格作了重要修订和补充，明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”从而将审查标准确定为与被诉具体行政行为有法律上利害关系者。而所谓“法律上的利害关系”，意指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，这显然为原告资格的审查确立了一个更加具体而客观的标准。“法律上的利害关系”弹性很大，从司法实践情况看，法院也很好地利用了这个弹性，使原告资格能够与时俱进，得到了实质性的扩展。[6]
（二）现行条文规定之理解
从条文的直接规定看，《征收与补偿条例》有关房屋征收与补偿行政争议原告资格的规定，主要是第十四条关于“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，和第二十六条第三款关于“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，结合第二条关于“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，《征收与补偿条例》似乎只赋予了被征收人的行政诉讼原告资格，而没有赋予被征收人之外的与征收补偿决定有着法律上直接利害关系的被征收房屋其他利害关系人的行政诉讼原告资格。但根据《征收与补偿条例》第十七条第一款关于“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”的规定，和第二十三条关于“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定可以看出，《征收与补偿条例》保护的不仅仅是被征收人的权益，也包括被征收房屋其他利害关系人的权益。之所以作出这样的结论，主要是基于现实生活中存在大量空房出租的情形，此情形下搬迁、临时安置补偿和停产停业损失补偿与被征收人无关，直接影响到的是被征收房屋承租人的合法权益，此时《征收与补偿条例》对搬迁、临时安置补偿和停产停业损失补偿的保护就是对被征收房屋其他利害关系人合法权益的保护。当该权益受到征收补偿决定侵害时，权益人即征收房屋其他利害关系人便可以通过行政诉讼的方式获得司法救济，也就是说他们具备行政诉讼原告资格。
社会矛盾纠纷不会因为对立法的不同理解而自行化解，法院也不能因为法律条文的不明确而拒绝审判，尤其是对于矛盾多发、社会关注度极高的房屋征收与补偿领域来说，需要在准确领会立法精神的前提下，通过能动司法，敏感地回应当前房屋征收领域权利保护的需求，准确把握房屋征收与补偿行政争议中原告资格，这是保障《征收与补偿条例》制度功效不可或缺的因素，也是司法实践无法回避的问题。
在探究实务操作之前，有必要对被征收房屋其他利害关系人是否具有原告资格做一番论证。结合上文关于行政诉讼原告资格的构成要件理论，现对被征收房屋其他利害关系人是否具备行政诉讼原告资格的四个构成要件进行逐一分析。
首先，被征收房屋其他利害关系人与房屋征收与补偿决定存在法律上的利害关系。对于行政法上的利害关系的理解，通说认为权益受到影响，且该影响与具体行政行为存在因果关系，则具有法律上的利害关系。[7]尽管房屋征收的直接相对人是被征收人，但在被征收房屋存在出租或抵押的情况下，与征收补偿决定具有最直接利害关系的人就不仅仅是作为直接相对人的被征收人，还包括作为行政行为相关人的被征收房屋其他利害关系人。因为行政行为作为行政主体的行为手段，一经生效，效力所及不仅仅是行政行为所直接针对的人，而对于非直接针对的人——相关人的权利、义务也会产生影响，或加重其负担或使其受益，这称之为行政行为的复效性。[8]《解释》第13条所列举的四种情形，就是因为行政行为的复效性而赋予相关人诉权的例证。[9]例如甲租乙的房屋进行餐饮经营，市政府为了保障公共利益的需要对乙的房屋作出了征收决定，在补偿方案中，市政府只对属于被征收人的被征收房屋价值作出了补偿决定，而对甲因租用被征收房屋造成的搬迁、临时安置损失和停产停业损失没有给予补偿，理由是该损失不是被征收人乙的损失，即使不予补偿，甲也无权提起诉讼。本案中，乙作为被征收人毫无疑问具有原告资格，而甲尽管不是征收的直接对象，但征收与补偿决定直接导致甲搬迁、临时安置损失和停产停业损失，属于法律上的利害关系，显然应当赋予其原告资格，否则其合法权益就得不到保障和救济。
其次，被征收房屋其他利害关系人具有法律所保护的合法权益。法律是否保护某种利益，主要有两种情形：一是法律明确地提到的利害关系人，二是法律未明确提到利害关系人，但从法律有关规定中可以判断是否有保护的意图。[10]被征收人的利益保护就属于第一种情形，而尽管《征收与补偿条例》对被征收房屋其他利害关系人只字未提，但从第十七条关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置损失和停产停业损失进行补偿的规定不难看出，该条例有保护被征收房屋其他利害关系人合法权益的意图，因为该两项损失的主体显然不仅仅是被征收人，现实中存在大量的房屋出租、抵押现象，房屋承租人和抵押权人理应包含在第二种情形之中。例如上述案例中的甲作为被征收房屋的承租人，其因房屋征收造成财产损失，
该财产权显然属于法律所保护的对象。被征收房屋其他利害关系人无疑具有法律所保护的合法权益。
再次，被征收房屋其他利害关系人的合法权益受到损害与征收与补偿决定存在现实的或相当的因果关系。如果被征收房屋未出租，未被被征收人以外的人合法使用，也未被设置任何担保物权，则征收与补偿决定影响到的只是被征收人的权益，与其他任何人无关联。倘若被征收房屋已出租，或已被其他人合法使用，或已被设置担保物权，此时征收与补偿决定不可避免地会影响到被征收人以外的被征收房屋其他利害关系人的权益，因此因征收房屋导致的搬迁、临时安置财产损失和停产停业财产损失与征收与补偿决定就存在直接的因果关系。该因果关系是客观存在的，不会因为《征收与补偿条例》未明确提及被征收房屋其他利害关系人而消失。例如，A因出国居住，把全部家具处理后将空房交给无子女赡养的老年人B居住，且约定B可长期免费居住甲的房屋直至B去世，条件是B帮A看管好房屋。后市政府为了组织实施保障性安居工程建设的需要决定征收A的房屋，因A的房屋是空房，所以市政府作出只补偿被征收房屋价值的补偿决定，而未对B的搬迁、临时安置进行补偿。本案中，征收与补偿决定与孤寡老人B的财产损害之间的因果关系是显然的，在B的财产权遭受征收与补偿决定侵害时，将B的原告资格予以剥夺无疑与创设行政诉讼制度的宗旨和设置行政诉讼原告资格制度的目的不相符。
最后，关于被征收房屋其他利害关系人是否具备法律人格问题。只要被征收房屋其他利害关系人以自己的名义提出其与征收与补偿决定这一具体行政行为存在法律上的利害关系，不论他们是公民还是法人或者其他组织，都具有完整的法律人格，具备原告资格的主体要件，这一点无需进行过多的阐述。
正如立法机关在对某一事项进行立法的条件还不成熟的情况下，通常会先授权行政机关制定相关法规、规章的立法思路一样（《征收与补偿条例》就是授权立法的产物），立法上的滞后、缺失、漏洞与不明确，往往需要通过人民法院的司法实践来弥补和推动。这是现实发展的需要，有时也是立法机关所乐见其成的。“有一种能动司法的倾向值得关注。有时，当事人所主张的某种利益，特定行政管理法是否有保护的意图并不明确，法院经过利益衡量，认为特定管理法应当给予保护，而承认其原告资格。这样的做法大胆而又不失精致。‘大胆’在于有突破，‘精致’在于敏感地回应了权利保护需求。”[11]在房屋征收与补偿活动中，尽管《征收与补偿条例》对被征收房屋其他利害关系人的权益是否保护没有明确规定，但法院可以根据当前的立法趋势和行政诉讼法及其司法解释对行政诉讼原告资格限制日渐放松的立法精神，通过能动司法，经过利益衡量，从而承认他们的原告资格，给予他们在房屋征收与补偿过程中司法救济的权利。司法实践可以以个案裁判的方式，也可以司法解释的方式，还可以通过案例指导的方式，“大胆”而又不失“精致”地领会《征收与补偿条例》现有规定，敏感地回应当前房屋征收领域权利保护的需求，确立被征收房屋其他利害关系人的原告资格。
尽管说“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这也是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现”，[12]但司法实践中法院还是要对诉讼当事人的诉讼主体资格行使审查权。笔者认为，尽管被征收房屋其他利害关系人应当具备行政诉讼原告资格，但具体实践中对被征收房屋其他利害关系人的原告资格不能一概而论，需要具体分析区别对待。有的被征收房屋其他利害关系人既可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼；有的则不能对征收决定提起行政诉讼，只能对补偿决定提起行政诉讼。具体把握如下：执行政府规定租金标准的公有房屋承租人，不仅可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼。因为此类公有房屋名义上属国家所有，但实际上公有房屋承租人享有法律和政策所赋予的接近于所有权能的带有福利性的永久性使用权，无论是征收决定还是补偿决定都直接影响着其合法权益，其对以上两种决定行为都可以提出行政诉讼。事实上有些地方性规章对此已作出了明确规定，如《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》便明确规定了公有房屋承租人在房屋征收和补偿中的行政诉讼原告资格，此类房屋承租人既可以对征收决定提起行政诉讼，也可以对补偿决定提起行政诉讼。
房管部门代管房、执行政府规定租金标准的私有出租房和其他私有出租房等房屋承租人，则只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。因为征收的对象是房屋，该类房屋承租人既不享有房屋的所有权，也不像前一类公有房屋承租人一样享有法定的永久性使用权，根据物权的专属性，此类房屋承租人无权对该类房屋所有权提出异议，不能对征收行为行使司法救济权，只能对直接影响其合法权益的补偿决定提起行政诉讼。这既符合上述法理，也是实践操作的需要。因为涉及停产停业损失补偿时，如果被征收人不是实际经营人，而又将实际经营人排除在外，此时被征收人是不可能知道房屋被征收前的效益的，补偿额就无法计算确定。在此情形下，如果不赋予承租人原告资格，便会推导出一个悖论：一方面赋予毫无利害关系的被征收人原告资格，另一方面又剥夺合法权益受到补偿决定直接损害的房屋承租人的原告资格，这显然是荒谬的。2012年2月公布的江西南昌地铁1号线房屋征收补偿方案中对房管部门代管房便实行征收对象与补偿对象相分离的方式，征收法律关系发生在征收人与被征收人之间，而补偿法律关系则发生在征收人与被征收人、承租人之间，因此承租人只能对补偿决定提起行政诉讼，不能对征收决定提起行政诉讼。
万进福，单位为江西省高级人民法院。
【注释】
[1]周佑勇、熊樟林：“房屋征收决定之可诉性的制度解读”，载《湖北社会科学》2011年第10期。
[2]胡建淼主编：《行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第81页。
[3]高新华：“论新司法解释中行政诉讼原告资格的历史局限性”，载《辽宁师范大学学报》2005年第4期。
[4]章浩：“以‘法律上利害关系’为入口的公益诉讼——兼论法官在行政审判中的‘合社会性’思维”，载《法治研究》2008年第3期。
[5]章浩：“以‘法律上利害关系’为入口的公益诉讼——兼论法官在行政审判中的‘合社会性’思维”，载《法治研究》2008年第3期。
[6]王振宇：“行政诉讼的诉权保护”，载《人民司法》2010年第7期。
[7]乐敏、曹海燕：“规划行政许可利害关系人的诉权保护”，载《人民司法》2012年第2期。
[8]方龙华、汪群：“行政相对人诉权保护探析——兼论‘利害关系人之诉’制度构建”，载万鄂湘主编《审判权运行与行政法适用问题研究——全国第22届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2011年版，第882页。
[9]张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环——行政诉讼法司法解释释评》，中国政法大学出版社2000年版，第86页。
[10]王振宇：“行政诉讼的诉权保护”，载《人民司法》2010年第7期。
[11]王振宇：“行政诉讼的诉权保护”，载《人民司法·应用》2010年第7期。
[12][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第621页。
