【摘要】为完善我国环境管理体制以满足社会发展需要，我国应制定“环境管理组织法”，将环境管理体制改革纳入法制轨道；要明确各环境管理机构的职权划分及其权责义务，为此要处理好三个问题，即中央与地方的环境管理权限界分，统管与分管部门的职能界分，地方环境保护主管机关与地方政府的关系协调；要引入环境管理的社会参与机制，要全面引入绿色GDP评价体系，以改变现有政府的激励机制。
引言
所谓“环境管理体制”，就是关于国家环境管理机构设置、领导隶属关系划分、权力配置及其运行的一整套规则和制度体系，它应包括法律保障、组织机构设置、权力配置结构和职权运行机制四个部分。我国现行环境管理体制是根据1989年颁布施行的《环境保护法》第7条建立，已不合时宜，亟待改革。十八大报告提出要“加强生态文明制度建设”，而环境管理体制建设是“生态文明制度建设”的重要内容。为此，对我国现行环境管理体制进行检讨，找到其问题、剖析其症结并进而提出完善建议，是当务之需，这也是本文的研究内容。
一、我国环境管理体制的历史演变与现状
改革开放以来，如果以中央环境管理机构的设置及其职能变化为标准，我国环境管理体制历经四次大的改革：1982年，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，属司局级机构；1988年，国家环境保护局从建设部中分离出来，成为国务院直属机构；1998年，国家环境保护总局升格为正部级机构，强化全国的环境政策制定、规划、监督、协调等职能，同时成立“国土资源部”，以统一对国土资源进行管理；2008年，成立环境保护部，由国务院直属机构变成国务院组成部门，为更好地发挥环保在服务民生、宏观调控等方面的功能提供了组织保障。至此，我国确立了目前统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合、以政府为主导的环境管理体制。
以此为依托，我国目前环境管理具有两种模式：
1.“块块管理”模式。在纵向关系上，我国环境管理体制实行分级管理，国家环境保护总局是国家环境保护行政主管部门，各级人民政府设有相应的环境保护行政主管机构，对所辖区域进行环境管理。这种管理模式就是“块块管理”，也叫“区域管理”，它是将同一区域内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的、以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。《环境保护法》第16条：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，这是我国区域管理模式的确立基础和法律依据。
2.“条条管理”模式。在横向关系上，我国现行环境管理体制确认了统管部门与分管部门相结合的管理模式。根据《环境保护法》第7条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”，环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门；而“分管”部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护监督管理工作的部门，包括国家海洋行政主管部门、港务监督和各级土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。这种模式也叫“条条管理”模式、“行业管理”模式。统管部门与分管部门之间执法地位平等，不存在行政上的隶属关系，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。这种体制安排的后果，使环境管理依赖于各个部门之间的协调和合作，“为了有效操作，极有必要形成一种共识，而旨在建立这种共识的协商就成了这个体制的核心特征”。[1]对于“条条管理”模式，目前世界各国尚无成熟经验，在我国是作为“块块模式”的补充和辅助模式而存在。
二、我国环境管理体制存在的突出问题及其原因
总体看来，目前这种统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制，在我国社会主义生态文明建设过程中，对于保障环境保护、经济与社会的协调发展曾经起到一定的积极作用。但在目前，由于环境管理体制立法滞后，且不够科学、合理，对有关组织机构职责权限界分不够具体、明确，致使环境保护“条块分割”严重，出现扯皮、争权、推诿责任的现象，这套环境管理体制已经无法满足社会进一步发展的需要。因此，虽然国家极度重视环境保护，相应法律、制度和机构建设发展迅速，但“中国在国家一级产生的大部分治理环境的动力却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽”，取得的成效难如人意。[2]具体来说，我国环境管理体制存在如下突出问题：
1．缺乏统一专门的“环境管理组织法”，导致环境管理权力配置碎片化，缺乏体系性、科学性。我国目前的环境管理体制，机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学—横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力。按照李侃如的说法：“中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散”。[3]具体来说，现行环境管理体制制度在权力配置方面存在如下问题：
（1）缺乏高位阶、统一、专门的法律依据。在中央一级，我国没有专门的“环境管理机构组织法，‘，在地方层次，也没有专门的环境管理机构设置法规和规章，有关规定主要散见于各种法律、法规、规章，甚至规范性文件当中。这导致实践中环境管理体制立法体系散乱，缺乏系统性，环境管理体制的立法出台较为随意。由此导致各种立法间缺乏协调，也导致环境管理机构的设置经常处于变动之中，大大影响了环境管理机构的稳定性。
（2）环境管理机构重复设置现象普遍，各种环境立法内容容易出现重复、交叉和矛盾。由于部门间权限界定模糊，对各部门如何协作的法律规定不详，导致各部门囿于本部门利益的不正当考虑，对有利可图的事务竞相主张管辖权，对与己不利的事务和责任，则相互推诿，产生”踢足球“的现象。
（3）管理部门错位，职权分工不合理。科学、有效的管理应当是先明确各部门的管理性质，分清该部门管理是综合性决策管理、行业管理，还是环境执法监督管理，在此基础上，对各个部门进行合理职能分工，要避免管理性质与管理职能设计上的矛盾和冲突。但目前针对有关部门环境管理职能的设计，往往忽略了这一问题，具体表现为：行业管理部门行使了环境监督管理部门的职权，综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权，专业管理部门行使了综合决策性部门的职权，政府行使了其下属部门（尤其是环保部门）的职权。[4]
2．环境保护队伍建设投入不足，缺乏财力、人力、技术和执法手段支持。在我国现行的政治体制下，环境保护部门是一个弱势部门，在人力、财力、技术和执法能力诸方面都存在不足，无法满足环境保护的实践需要。尤其是财力方面，环境保护部门亟待加大财力支持。目前的环境管理体制，在地方层面，由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱。由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱。
3．政府职能转化不到位，越位、缺位、错位现象都普遍存在。政府职能转变的核心是权力的正确行使，减少权力对微观经济活动的直接干预，着力提高宏观调控能力、公共服务能力和维护社会公平正义的能力。但实践中，仍有一些地方片面追求经济增长。GDP增长率仍然是地方政府绩效评价的最重要指标，这一指标的实现情况决定了地方政府及其官员政治收益的大小，”这种全国性的政治和经济潜规则造成了戏剧性的后果“，”它给每一个地方的主要官员提供了巨大的激励，使他们变成了企业家—为促使所辖地域经济增长最大化寻找机会“，结果导致”环境政策的执行必然难逃此劫。“[5]
4.”统管“、”分管“分工不明，缺乏高规格部门协调机制，导致部门保护主义盛行。在环境管理实践中，由于对统管部门、分管部门权限配置的立法规定过于笼统、模糊和不完善，导致众多环境管理部门的行政执法出现异化现象，职权行使偏离了环境行政目标和行政法制原则，各部门往往把本机构的行政权行使同国家行政总权割裂开来，从自己部门的狭隘利益出发，对其他行政部门行使职权采取不合作、不支持、不协助的消极对策，实践中部门保护主义、条条主义盛行。具体原因是多方面的：
首先，我国目前缺乏高规格的环境管理协调机构。在1998年的机构改革中，撤销了承担跨部门协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能由当时的国家环境保护总局行使。但即使在目前，环境保护部也无法承担高规格的法定协调机构之责。这既是由现行法对环境保护主管机关的”统管部门“定位模糊所致，也与环境问题的复杂性、广泛性和综合性特点有关，相应的跨部门协调机构应有更高规格的行政位阶。环境保护需要多部门的协调工作，但在现有体制下，环境保护部被赋予协调职能，但却与其他部门属处于同等法律地位，事实上又是一个弱势部门，因此不能发挥协调作用。
其二，对于”统管“机关，权限划分模糊、缺乏明确性、配置不科学。《环境保护法》第7条对环保部门的”统管“定位存在问题：”统管“的措辞容易引起部门对立；环保部门与分管部门都”必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法，因此“统管”之权形同虚设；由于“统管”二字用语，分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责。[6]
其三，由于“统管”部门“统管”缺位，“分管”部门职能越位、缺位现象比比皆是。现行法律对环境管理体制的规定，往往特别抽象和模糊，一般是先规定一个统管部门，然后再规定一个分管部门。主管部门职权设置通常较为具体，但分管部门职责往往一带而过，表述极为模糊，这导致分管部门权限划分缺乏明确法律依据，或存在重叠、交叉和缺漏现象，或因规定过于抽象、简单而使相应部门设置形同摆设。一旦出现环境污染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位，往往成为唯一承担责任的部门，分管部门则推诿责任，可见，环保部门并未有效地行使统一监管职能。
5.“块块”压倒“条条”，实践中地方保护主义盛行。在政府职能转变不到位的情况下，中央政府和地方政府面对环保问题，实际上有不同的利益考量和行为选择。中央政府强调经济、社会发展与生态环境相协调。但对于地方政府来说，因为环境治理经济成本高昂，因此缺乏投资环保的积极性。尤其是在目前的财税体制下，地方政府其实是一个“谋利型政权经营者”，其更关注地方经济短期内的发展而非环境治理问题。从约束机制角度看，由于上下级政府间信息传递链条过长，地方政府有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息，这导致在生态制度问题上地方政府存在强烈的机会主义倾向。当条块管理出现利益冲突，地方保护主义就会抬头。
可见，要推进生态文明建设，就要消除地方政府对环境保护的消极影响。在地方环境保护部门层次，我国确立的是双重管理体制：在横向的关系上，每一地方环境保护机关要受到同级地方政府的管理；在纵向关系上，同时也要受到上一级环境保护主管机关的管理。但在目前的权力利益格局下，“每一级环境部门都与本级的地域性政府有着一种固定的统属关系，而与全国政府序列中的上级环境部门只有一种虚的统属关系。”[7]因此，我国目前地方环境管理体制实际上是以“块块”为主，环境行政主管部门只对本级政府负责，即所谓的“块块压过条条”。“这种权力结构有效地将每一个环境部门置于对本地经济加速发展负有最大责任同时也享有利益的官员手中。
”而结果自然是“环境政策的执行必然难逃此劫。”[8]实际上，地方环境管理机构改革应该是我国环境管理体制改革的重点和焦点所在。生态文明建设过程中的环境管理体制建设，地方环境保护部门改革是难点、焦点，也是改革的试金石。
6．环境管理机关管理理念陈旧，不能适应社会发展需求。自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29％的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中通过官方渠道解决的环境纠纷不足1％。[9]近年来环境突发事件骤增，其原因很多，但是有关政府环境管理部门面对重大环境问题缺乏有效公共决策机制、面对突发环境事件缺乏有效应对机制、面对新的社会形势缺乏与时俱进的自我定位和管理理念，不能不说是个中重要原因。
三.对完善我国环境管理体制的建议
1．将环境管理体制改革纳入法制轨道。环境管理体制改革必须纳入法制轨道。
首先，我国应该尽快出台综合性的环境管理体制专门法，科学、合理地确立各个环境管理机构之间的地位、机构构成、职责权限、隶属关系以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。这方面，可以借鉴《法国环境法典》的编撰经验，该法典将行政管理组织作为环境保护的基本事项之一规定在法典的第一部分。在这种综合性立法的基础上，应在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染防治法》等环境保护单行立法中，对环境管理体制的规定进一步具体化。这样就形成一个具有系统性和协调一致的环境管理体制立法体系。这样的一个立法体系是保障法治社会各行政机构有效运行的必要条件。
其次，在具体实施方面，应当以制定统一的《环境行政组织法》为前提，国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务，同时要理顺中央与地方、环境保护统管部门与分管部门、环境保护部门与地方政府这三个重要关系，初步建立起科学的行政运行规范。在我国目前，地方环境管理体制是一个重点。在地方环保部门的“条块”关系中，由于地方环保局主要由当地政府的控制，因此，改革的方向应是“削弱横向块块关系，增强纵向条条关系”，要注意削弱地方环保局对地方政府的依赖，同时加强上级环保部门对下级环保部门的领导力度，具体来说，重点是要针对环境保护部门的人事任免权和财政权，摆脱对地方政府的依赖。
2.加强环境保护系统组织建设的财力、人力、技术、执法手段支持。应该提高执法人员的政策业务素质、执法操作能力等等。’要加大对环境执法的人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源。在执法硬件方面，国家及地方政府应加大对基层环保部门的预算投入，更新和完善环境执法和宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，增强执法队伍的快速反应能力，保证执法的准确性、时效性和科学性。要强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。应制定和完善相关法律法规，加大环保部门的强制执法力度。
3．将环境保护纳入地方政府政绩考核标准，建立一票否决制度。各级政府对本地区环境质量负责，把污染物总量控制、环境质量改善等主要环保指标纳入地方各级政府的政绩考核体系，建立、健全“环保一票否决”制度，引导地方各级政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。这方面，可以借鉴我国计划生育工作中实行的一票否决制，如果切实能将其成功经验运用到环境保护工作上，必然会取得极大的成效。
4．改革环境管理体制，从“块块为主”向“条条为主”转变。改革的方向应是“削弱横向块块关系，增强纵向条条关系”，要注意削弱地方环保局对地方政府的依赖，同时加强上级环保部门对下级环保部门的领导力度。具体措施：首先，要将地方环保机构的人事任免权统一归口于上级环保主管部门，其次，要对环境保护系统建立独立财政体制。目前的环境管理体制，在地方层面，由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。为改变这一现状，对环境保护系统应该建立独立财政体制，借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。
5．通过法律明确规定统管、分管部门地位及职责权限，建立高规格的跨部门、跨地区协调机构。在这方面，环境保护工作应是大部制的重要改革对象。
首先，应进一步树立各级环境保护综合管理机关的权威。考虑到我国现实的环境污染严峻形势和目前的政治体制，需要进一步确立环境保护管理机关的权威。建议在中央层次，由副总理级别的官员兼任环境保护部部长，在地方政府层级，建议由副职地方行政领导兼任地方环境保护主管机关的负责人。考察国外的管理体制，可以看出许多国家的环保部门在该国有很高的行政地位。譬如澳大利亚、巴西、保加利亚、加拿大、丹麦、日本、韩国、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞典、泰国等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员，在政府或内阁中具有举足轻重的地位。
其次，在事权方面，应在政府的环境管理部门设置中，将那些职能相近和业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一管理，以期最大限度地避免职能的交叉、政出多头、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的，以改变目前的混乱现状。现行的环境保护行政主管部门的管理对象实际上重点是对污染防治进行监督管理，对于资源的管理则由资源管理部门负责。各级环境保护综合部门应是一个能够代表本级政府行使归口管理、组织协调、监督检查职能的有权威的环境管理机构。因而在实行可持续发展战略的今天，应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围，使其既对污染防治进行监督管理，又对资源的保护行使监督管理权，真正成为一个综合性的统一监督管理部门。
再次，在统管部门和分管部门关系方面，应该将环境保护综合部门的功能定位为“综合协调”，其职能实际上包含协调、指导、监督和服务四个方面的内容。为使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任，在立法时就必须明确指明负责的部门及其相应的职能，从而在职责权限上做出明确的划分。在管理性质上，应明确环境行政主管部门统一监管环境保护，具有行政执法监督的性质，而各部门分工监管环境保护，主要是自我监督本部门承担的环境保护工作，而不同于环境保护行政主管部门的行政执法性监督。
复次，建立高规格环境管理协调机构。在中央层次，可以成立国务院环境保护委员会，主任可由一位副总理兼任，委员是各部部长；在地方也应可设立专门的环境保护委员会，主任可由当地主管环保的副省长、副市长、副县长担任，委员则由各级政府的各局局长担任。环境保护委员会的职责，应包括协调各行政部门有关环境保护的工作，以及作为政府环境政策制定的咨询机构。可以通过进一步的立法，明确相应协调机构的议事程序与实体规则，促使其发挥高效的协调环境管理作用。国外的实践经验已经证明，这种跨部门、高规格的环境管理协调机构的设置，对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。如美国国家环境质量委员会（CEQ）是根据《美国环境政策法》而设置的，CEQ设在美国总统办公室下，原则上是总统环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体；日本《环境基本法》第19条规定在中央和地方各级地方政府设立环境审议会和公害对策会议；加拿大《环境保护法》第6条规定由部长建立一个国家咨询委员会，以促进国家行动对影响环境的问题得到实施和采取协作，以及避免政府间的管理活动重复。
就跨行政区的区域协调机构而言，我国存在两种类型的协调机构：一是流域环境管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端。另一种是分区的环境监督管理机构。根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，我国已经设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。从目前的实践状况看，应该进一步总结相关经验，进一步建立、健全相应制度。
6．贯彻公众参与原则，推进环境管理的社会化。环境保护作为公共事务，传统的管制模式日显其不足，因此应当吸取新的治理理念，推进环境管理的社会化。十七大报告同时也还提出：要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”；“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”但在这方面，我国相应制度基础和实践都较为薄弱，因此要做的工作也较多。目前，比较重要的工作就是加强公众参与环境管理事业，再有一点就是大力发展非政府组织，强化对环境行政管理事务的参与机制及监督机制。目前的立法有两个亟待突破的重点，一是要消除环境非政府组织介入环境管理的制度障碍，二是立法要为环境公益诉讼制度铺平道路。今年8月31日新通过的民诉法修改案一大亮点，就是增加了“公益诉讼”的内容，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”作为环保领域的综合性立法，人们有理由期待环保法修正案应在这个问题上进一步作出详细规定。[10]
结束语
从法律保障层面来讲，一国的环境管理体制就是法律构筑的产物，环境管理体制的建立是一项系统工程，需要全面的统筹和安排；就组织机构设置而言，主要解决环境管理体制这个“系统”的“要素”构造，在我国现状下，涉及对既有环境管理机构的调整和环境管理能力的建设与加强，也涉及必要的新环境管理机构的建立；就权力配置结构而言，主要涉及“系统”的要素之间的“关系”考察与重构，在我国现有的环境管理体制格局下，实际上主要就是三个问题：中央与地方的分级管理界分，统管部门与分管部门的职能界分，而焦点体现在双重管理下的地方环境保护主管机关与地方政府的关系上；在职权运行机制方面，突出的问题是应该引入环境管理的社会参与机制，全面引入绿色GDP评价体系，以改变现有政府的激励机制。
侯佳儒，单位系中国政法大学。
【注释】
[1]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第143页。
[2]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第142页。
[3]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第146页。
[4]王灿发：“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”，载《政法论坛》2003年第4期，第51-56页。
[5]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第144页。
[6]王曦、邓肠：“从‘统一监督管理’到‘综合协调’”，载《吉林大学社会科学学报》2011年第6期，第85-89页。
[7]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第143页。
[8]李侃如：“中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响”，载《经济社会体制比较》2011年第2期，第146页。
[9]王姝：《监狱法等七部法律修改18处》，载2012年10月27日《新京报》“时政”版。
[10]侯佳儒：《环保法修改不能没有环境公益诉讼》，载2012年10月25日《法治周末》第17版。
