摘要: 《行政复议法》的诸多立法缺陷已在实践中严重阻碍了行政复议功能的发挥，尤其是在行政复议的立法宗旨、行政复议管辖体制和机构设置直至人员配备、行政复议的终止和中止规定以及违反《行政复议法》的法律责任追究等方面，迫切需要从制度层面予以重组和完善。
关键词: 立法宗旨；管辖体制；终止；中止
现行行政复议制度作为定位于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，都发挥了积极的作用。但随着时代的进步、实践的深入，现行的行政复议制度也暴露出不少缺陷，已不能很好适应建设法治政府、实现依法治国的客观要求。笔者结合行政复议工作实践，选择若干紧迫问题进行探讨，期望能从制度设计的层面予以完善。
立法宗旨是制定该法所要达到的最根本的目的和意图，是贯穿于该法整体的灵魂，它体现了该法的立法理念，对具体适用该法律规定起着最高的指导作用。1991年1月1日起施行的《行政复议条例》（以下简称《条例》）第1条规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。”据此，《条例》的立法宗旨首先在于完善行政机关内部监督体系，保障行政机关正确行使行政权力，在此基础上维护行政管理相对人的合法权益。而《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《复议法》）第1条规定：“为了防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”与《条例》第1条之规定相比较，这显然不是语句的随意排列，而恰恰反映了立法宗旨的变更。它把《复议法》的立法宗旨定位为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益，进而保障和监督行政机关依法行使职权。实际上这是对行政机关的行政权力与行政管理相对人的权利之间的关系进行的着意调整，使行政管理相对人合法权益的保护程度比此前迈进了一大步。
随着社会的进步和行政法学理论的日益成熟，公民的权利得到了越来越多的重视，[1]权利与权力之间的关系问题已得到了普遍的认同：权利是本源，是第一位的；权力是派生的，它来源于权利，行政机关拥有的权力是行政管理相对人让渡的结果。可见，保护行政管理相对人的合法权益应当成为行政机关行使行政权力的首要职责，是行政机关依法行使职权的根本任务和目的。而防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，保障并监督行政机关依法行使职权，从根本上讲只是维护行政管理相对人合法权益的手段。鉴于此，《复议法》第1条应当修改为：“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”
根据《复议法》第12、13、14、15条之规定，现行行政复议管辖体制采用的是一种以“条块结合”为主、“条条管辖”和“原机关管辖”为辅的混合管辖体制，它基于上下级行政机关之间的行政隶属关系而设置，与我国的行政管理体制是相一致的，通常情况下，行政复议由作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。而具体办理行政复议事项的是各级行政复议机关中负责法制工作的机构即行政复议机构。目前，我国的行政复议机构主要是四级：国务院法制办公室；国务院各工作部门法规司和省级政府法制办公室；省级政府组成部门法规处和市级政府法制办公室；市级政府工作部门法规科和县级政府法制办公室；另外有极少数县级政府工作部门的法规科也承担部分行政复议职责。[2]这种管辖体制下广泛设置的复议机构，使每一个可能引起复议的具体行政行为都能迅速地进入复议机构的视线，固然极大地体现了便民原则，但其弊端也是显而易见的。对此，学界和实践者已多有论述。[3]归结起来主要有两点：一是复议机构设置不统一，具有非独立性、从属性特点。在现行行政复议管辖体制下，县级以上人民政府及其工作部门都分别设立了行政复议机构，导致其数量众多但又非常分散，缺乏一个统一的体系，既不便于机构的管理，也违背了精简与效能的行政原则，造成机构臃肿。而且，行政复议机构属于行政复议机关的内部工作机构，自身不具有独立的法律地位和法律人格，不能独立对外发生法律效力，其承办案件的最终处理结果听命于并不具体承办案件的行政复议机关，因而不利于客观公正地行使行政复议权。二是机构设置与复议实践不吻合。目前行政复议机构设置的实际情况是，愈向上的部门，机构设置愈健全，人员配备愈到位，但这种配置却与复议机构实际受理的行政复议案件数量成反比例关系，也就是说，愈是下级复议机构，直接受理的复议案件愈多，但配置愈欠缺，特别是在县级，行政复议机构和人员编制虚位现象普遍存在，根本无法保证正常的办案需求。另一方面，在同级行政复议机关的复议机构中，案件数量严重不均。有的部门几年来从未办理过一件复议案件，而有的部门一年要办数十件甚至上百件，[4]造成复议资源不能得到有效利用。
为扭转这种状况，一个普遍的改革意见是将行政复议权定位为兼具行政和司法性质的行政救济权，在县级以上人民政府设置行政复议委员会，统一受理以下一级政府和同级政府部门为被申请人的行政复议申请，该委员会相对独立于行政机关，不受行政机关的非法干涉。不可否认，这一改革意见是对我国现行行政复议制度的重大创新，在现有基础上迈出了一大步，代表着我国行政复议制度改革的前进方向。不过，笔者以为，这一意见很难在短期内得到实施。原因在于：一是目前各级政府和政府部门的内设法制机构在承担行政复议职责同时，更承担了大量复议职责以外的法制事务，这是推进依法行政、建设法治政府的需要，更是行政法治实践的需要，因而该机构不能被撤销。为此，要成立独立的行政复议委员会，必须增加新的行政机构和人员，而这又违背了行政机构改革的趋势。二是行政复议决定绝大部分并非最终裁决，对该决定不服，可以提起行政诉讼，寻求司法救济。在独立的司法救济渠道之外再设置一套独立的行政救济渠道，既增加了申请人的救济成本，也容易引起行政与司法的冲突，缺乏现实的必要。因此，行政复议制度的改革，正如罗豪才教授在分析当前和今后一段时期中国的行政法制建设时指出的那样：“中国的行政法制建设不可能一蹴而就，行政法制现代化只能选择渐进式的可持续发展道路，任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、适得其反。”[5]在行政复议制度的创制层面和实践层面，要与时俱进，循序渐进，走可持续发展的道路。
据此，结合考虑现行的行政复议管辖设置，行政复议的管辖权限可以重新设计为四级，即县级人民政府、市级人民政府、省级人民政府和国务院。[6]对乡镇人民政府、县级人民政府派出机构和县级政府工作部门的具体行政行为不服申请复议，由县级人民政府管辖；对县级人民政府和市级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议，由市级人民政府管辖；对市级人民政府和省级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议，由省级人民政府管辖；对省级人民政府和国务院工作部门的具体行政行为不服申请复议，由国务院管辖。
对海关、金融等实行垂直领导和工商、地税等实行省以下垂直领导（即半垂直领导）和国家安全机关的具体行政行为不服申请复议的，统一由本级人民政府管辖，各级人民政府工作部门不再管辖行政复议案件。
与之相应，现有的行政复议机构根据行政复议管辖权限重新整合为四级：即县级行政复议机构、市级行政复议机构、省级行政复议机构和国务院行政复议机构。县级人民政府各工作部门不再作为行政复议机关承担行政复议职责。而市级以上人民政府各工作部门尽管不再作为行政复议机关，但其负责法制工作的机构应当协助下一级人民政府行政复议机构履行行政复议职责。其协助审查的内容主要是对其相应下一级部门的具体行政行为不服提出的行政复议案件。这样在主观上可以解决有学人担心的行政复议所需的专业性问题，客观上也加强了行政复议机构与各工作部门负责法制工作机构的联系，有利于互相交流和开展工作。
行政复议机构是行政复议机关中专门负责履行行政复议职责的特定机构，受行政复议机关领导，对行政复议机关负责。但它又不同于普通行政机关中的内设机构，具有较强的独立性，能以自己的名义对外独立行使行政复议权，不受行政复议机关的非法干涉。实践中，可以根据不同情况区别处理行政复议事务，如对在本辖区内有重大影响的行政复议案件作出行政复议决定，应当报行政复议机关负责人同意，其余的行政复议案件以及对行政复议案件的程序性处理，一律由行政复议机构以自己的名义独立作出。
同时，上下级行政复议机构之间的关系也应当以法律的形式予以明确。目前在行政复议机构中存在的一个普遍抱怨是互相之间的联系太松散。因为各级行政复议机构在案件管辖权限上有明确的分工，各自独立办案，且行政复议机构隶属于行政复议机关，只对本级行政复议机关负责，因而上下级行政复议机构之间不存在业务或体制上的联系。这种状况既不利于行政复议机构之间的理论学习和工作交流，也不利于形成良好的行政复议氛围。[7]
但改革后的行政复议机关之间是领导与被领导的关系，而行政复议机构又是代表本级行政复议机关专司行政复议职责的特定机关，况且设定行政复议的目的之一即是上级行政机关监督下级行政机关依法行使职责，由此而论，上下级行政复议机构之间也必然存在着千丝万缕的联系。再者，现行《复议法》第20条也规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”综合考虑以上因素，笔者认为，可以将上下级行政复议机构之间的关系定位为监督和业务指导关系，并将这种关系在法律中予以明确规定。
与之紧密相关的是配备相应的行政复议人员，对此，《复议法》中不宜作出强制性的规定，可以由国务院法制工作机构根据实际情况适时调整。这涉及两个问题：一是人员数量；二是人员任职条件。对于前者，该数量的多少可以参照近几年来各级行政复议机构具体办理行政复议案件的工作量进行合理的配备，但应确定一个最低值。对于后者，可以参考法官、检察官的任职条件适当调整后作出具体规定，当然这其中应当考虑现有行政复议人员的稳步过渡。
在法律层面上，终止是指在按照特定的法律程序进行过程中，由于出现法定或者约定的事由而提前结束该程序的行为。之所以要终止某一程序，是因为该程序已没有继续进行的必要或者已不可能再进行，因而采用终止的方法，使处于不确定状态的权利义务关系及时得到固定，进而减少社会关系的不稳定性。根据《复议法》第25条的规定，行政复议只能在一种情况下终止，即行政复议决定作出前，申请人经说明理由撤回行政复议申请的，行政复议终止。但实践中，行政复议程序无法进行或者不必进行的情况远不止申请人撤回申请而终止一种，如申请人在复议期间死亡，没有继承人或者继承人放弃行政复议权利的，若继续复议程序，显然已没有意义；再如行政复议申请受理后，发现不属于行政复议的范围或者不属于本机关受理的，[8]此时行政复议程序显然无法继续进行，但却又缺乏一个结束程序的途径。如果对此情形适用终止的规定，则缺乏相关法律依据，
一旦对此提起诉讼，法院也不予支持，因而给行政复议工作带来了无法解决的矛盾，造成很大的被动。笔者认为应结合行政复议的工作实践，参考行政诉讼的有关规定，考虑可能出现的各种情况，增加行政复议适用终止的情形。
与行政复议的终止规定相类似，《复议法》关于中止的规定也显得过于粗糙。按照《复议法》第26、27条的规定，行政复议只能在两种情况下中止：一是申请人在申请行政复议时，一并提出对作出具体行政行为所依据的有关规定进行审查，行政复议机关依法正在处理的；二是行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，正在依法处理的。除此两种情形之外，其他中止行政复议的行为都缺乏法律依据。事实上，中止的本意是指在法律程序进行过程中，因出现法定事由而暂时停止程序的进行，待影响程序的法定事由消除后，恢复程序继续进行的行为。与《复议法》关于行政复议终止的规定一样，行政复议中止的规定也远远不能适应复议实践的需要，现行有关内容必须修改。具体而言，保留对具体行政行为所依据有关规定进行审查的规定，重新设计行政复议中止的条款，增加适用中止的情形。
强制性是法律的本质属性之一，没有强制性的法律就仿佛“一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。而法律责任则是法律的强制性在法律规范中的直接体现，它以国家强制力为保障，是违反法律者必须承担的不利法律后果。离开了法律责任作为保障，再多的法律规定都可能沦为一纸空文。《复议法》当然也不例外，该法专设第六章分五条规定了相应的法律责任，其中第34、35、36、37条分别针对行政复议机关、行政复议机关工作人员以及被申请人的相关违法行为，第38条则规定由行政复议机关负责法制工作的机构负责启动对上述三类主体的违法行为所应承担法律责任的追究程序。仔细推敲，这样的规定其实存在着许多无法消弭的悖论。如果说第35、36条中关于行政复议机关工作人员、被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员的严重违法行为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”可以由国家检察机关提起公诉进行追究的话，那么第34、35、36、37条中对于行政复议机关与被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及行政复议机关工作人员违法行为应受行政处分的责任规定就只能是一种“纸面上的法”了。因为根据第38条的规定，对上述三类主体的相关违法行为应当由行政复议机关负责法制工作的机构向有关行政机关提出建议，再由有关行政机关依法处理。这里的“负责法制工作的机构”所属行政复议机关显然只能是本级行政复议机关，亦即第34、35条中的“行政复议机关”，[9]换言之，对行政复议机关中直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及行政复议工作人员违法行为应受行政处分的责任追究由本级行政复议机构向有关行政机关提出处理建议，也就是说，由自己对自己提出处理建议。显而易见，这样的规定是不可思议的。
对第36、37条中被申请人违法应受行政处分的责任追究，从理论上说应当是可行的。因为只要不是对国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为提起行政复议，那么，行政复议机构和被申请人中直接负责的主管人员和直接责任人员就不可能最终归属于同一个人。但从实践来看，却存在着许多难以逾越的程序障碍。[10]原因在于，行政复议机构本身并不具有对被申请人中直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分的职责，行政复议机构如果发现被申请人有相应的违法行为，要对相关人员进行行政处分，只能向“有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理”。[11]“有关行政机关”收到建议后，应当按照相应的程序调查事实、核实证据、听取当事人陈述和申辩、按权限提出处理建议或者作出处理决定。这一调查核实的程序固然需要经过一定的时间跨度自不必说，而且必然要求行政复议机构的相应配合。这又从另一侧面增加了行政复议机构的工作量。[12]更为关键的是，被申请人的违法行为并不会侵害行政复议机构的任何利益；何况被申请人与行政复议机构之间还有千丝万缕的联系。因而，行政复议机构几乎不可能对被申请人的违法行为提出处理建议。
其实，在行政复议的所有参与人中，申请人的权利感受最为深刻、权利要求最为迫切。尤其是在素有“民不与官斗”文化传统的我国，申请人顶住种种压力提出行政复议申请，这本身即是申请人依法维护权利的强烈体现。19世纪德国法学家鲁道夫·冯·耶林名篇《为权利而斗争》将法的概念界定于主观和客观两个层面，认为主观意义的法即为个人的具体权利，客观意义的法则是主观意义的法的抽象化和原则化，从而把法和权利看成是同一序列的范畴。耶林甚至声称：“主张权利是精神上自我保护的义务，完全放弃权利是精神上的自杀。”任何一个权利主体，当他的权利受到侵害时，“只要是不习惯于事实上无权利状态的人，无论对谁都将以精神痛苦的形式表现出来，并给予与肉体上的痛苦同样的警告”。[13]因此，当行政复议机关及其工作人员或者被申请人违反《复议法》规定而使申请人的合法权利得不到应有的保护时，申请人的感受最为深切，最为迫切地希望通过纠正相应的违法行为而使自己的权利得到应有的保护，由其提出对违法者的责任追究，因而也最为直接、最有可能。如此而言，法律应当明确赋予其提出对违法者责任追究的权利，[14]由其启动对违法者追究责任的程序。
注释:
[1]罗豪才教授指出，现代行政法制的一个发展趋势是行政法权利（力）结构趋向平衡，表现在随着社会主义市场经济目标模式的正式确立，与市场经济体制逐步建立和发展相适应，我国政府职能有了较大的转变，权利结构一直处于逐步的调整之中，越来越重视公民权利在行政法律制度体系中的地位。参见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，《国家行政学院学报》2001年第5期。应松年教授也认为，当代行政法发展的一个特点是十分强调公民基本权利的保障，强调对行政权的制约和监督。参见应松年：《当代行政法发展的特点》，《中国法学》1999年第6期。
[2]对县级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议。
[3]参见石佑启、王成明：《论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构》，《环球法律评论》2004年春季号；黄红星：《对我国现行行政复议体制的两点反思》；杜宝国、陈欢欢：《我国现行行政复议体制的缺陷分析》；周婉玲：《我国行政复议组织与程序的改革》；郑志耿、储厚冰：《我国行政复议制度缺失分析与完善思考》，《法学研究》2004年第2期。
[4]以2003年国务院各部门收到的行政复议申请数为例，61个国务院部门中，24个部门未收到行政复议申请，占39．3％；37个收到行政复议申请的部门，10件以上的18个，占48．6％；20件以上的9个，占24．3％；50件以上的6个，占16．2％；100件以上的3个，占8％。行政复议案件数量在同级各行政复议机关之间分布不均的现象由此可见一斑。原始数据参阅《2003年全国行政复议行政应诉案件情况综述》，载《行政执法与行政审判》第11期，法律出版社2004年版。再以笔者掌握的2004年江苏省行政复议案件统计数据为例，全省共收到行政复议申请4352件，其中以乡镇政府和县级政府部门为被申请人的2528件，占总数的58．1％；以县级政府和市级政府部门为被申请人的1533件，占总数的35．2％；以市级政府和省级政府部门为被申请人的91件，占总数的2．1％；以省部级行政机关为被申请人的10起，占总数的0．2％；另有以其他事业单位为申请人的190件，占总数的4．4％。显而易见，愈是下级行政复议机关，接受申请并需要办理的复议案件数量愈多。
[5]罗豪才：《社会转型中的我国行政法制》，载周国均主编：《中国法学文丛?行政法行政诉讼法卷》，中国人民公安大学出版社2004年版，第3页。
[6]现行《复议法》规定对省级政府和国务院部门作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由原行政机关管辖，国务院不作为一级行政复议机关直接受理行政复议案件。理由在于国务院不适宜直接受理具体案件，而且省级行政机关工作人员素质较高，应当相信这一级行政复议机关能够依法作出行政复议决定。对这种理由，有学者提出质疑，认为根本不能成立。参见杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第107页以下。笔者赞同这一观点，认为国务院应当作为最高一级行政复议机关，直接受理行政复议案件，这是公正原则的具体体现，也有利于维护管理相对人的合法权益。况且省级行政机关也很少对管理相对人直接作出具体行政行为，以省级行政机关为被申请人提出复议申请的案件数量很少。如江苏省2004年共收到行政复议申请4352件，其中以省部级行政机关为被申请人的10件，占总数的0．2％。不过，国务院作为最高一级行政复议机关，其作出的行政复议决定效力应当不同于其他行政复议机关，具有终局性，对该决定不服，不得提起行政诉讼。
[7]早在2002年，国务院法制办相关负责同志即已意识到这一问题，并提出了相应的解决办法。参见青锋、张越：《当前行政复议工作存在的问题》，《行政法学研究》2002年第3期。
[8]《复议法》第17条规定，行政复议机关收到复议申请后，应当在5日内审查完毕，并作出受理或者不予受理的决定，若5日内不能审查完毕，则不论是否符合复议法规定，均视为受理，因而这时的审查通常都是形式审查，若形式上符合《复议法》的规定，则予以受理。但对于有些疑难复杂案件，在受理以后的进一步审查过程中，发现不符合《复议法》的规定，此时就陷入了一个无法处理的尴尬境地。
[9]可以肯定的是，这里的“行政复议机关负责法制工作的机构”不可能是下级行政复议机关负责法制工作的机构；而将其理解为上级行政复议机关负责法制工作的机构也不符合法律逻辑。因为根据现行《复议法》的规定，各级行政复议机构之间不存在领导与被领导或者业务指导关系，各级行政复议机关负责法制工作的机构只受本级行政复议机关领导，对本级行政复议机关负责。因而上级行政复议机构并不了解下级行政复议机关具体的案件审查情况，不可能主动发现下级行政复议机关的违法行为并作出任何处理。
[10]据笔者了解，自《复议法》施行以来，全国未有一起行政复议机关及其工作人员以及被申请人因行政复议活动中的相关违法违纪行为而受行政处分的。但这决不是说在行政复议活动中行政复议机关及其工作人员以及被申请人没有违法乱纪的行为，相反，违反《复议法》规定，行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请、行政复议机关工作人员渎职、失职行为、被申请人不提交有关材料、不履行行政复议决定等现象时有发生。
[11]根据我国相关法律法规的规定，这里的“有关行政机关”一般包括与被申请人同级的人民政府监察机关、公务员主管机关以及部分实行垂直或半垂直领导的行政机关中被申请人的上一级主管机关。有些由权力机关任命的公务员，对其进行行政处分还须经权力机关的相关程序。
[12]在目前行政复议机构普遍“人少事多”的情况下，由行政复议机构自己增加自己的工作量不符合实际，也不符合科层制下行政管理的基本逻辑。
[13]耶林：《为权利而斗争》，参见《民商法论丛》（第2卷），法律出版社1994年版，第22、26页。
[14]这也是以公民权利对抗行政权力的有效途径。
黄永忠，法学博士，单位江苏省人民政府法制办公室。
来源：《行政法学研究》2005年第4期。
