摘要: 城乡发展一体化具有超越于政策选择与经济考量之上的宪法意义。城乡二元结构已积淀成为我国社会的宪法之殇。对农民和市民的基本权利和身份地位进行宪法性同构，是城乡发展一体化的宪法基点。政府角色与功能的宪法定位，直接关系着城乡发展一体化的路径选择。
关键词: 城乡发展一体化;立宪主义;宪法基点;宪法路径
城乡发展一体化是解决“三农”问题的现实选择与根本途径，具有超越于政策选择与经济考量之上的特殊的宪法价值和意义。推进城乡发展一体化的过程应当是践行宪法精神与原则的过程，在这一过程中，需要通过宪法理念的弘扬与更新，来凝聚全社会的共识、弥合社会阶层的对立与断裂；需要通过宪法制度的变革与完善，来引领社会发展的方向并为构建新的社会政治法律秩序提供坚实的法治保障。
一、城乡二元结构的宪法之殇
从人类社会的现代化进程来看，无论是发达国家还是发展中国家都曾经有过城乡关系非协调发展的失衡状态。上个世纪六十年代，荷兰经济学家伯克认为19世纪的印尼是一个典型的“二元结构”社会，从而最早明确提出了“二元结构”的概念。美国经济学家刘易斯则揭示了发展中国家二元经济结构的表现形式和特征，并此基础上建构起了一种全新的经济发展理论模型。此后，众多学者对二元结构进行了深入和广泛的研究，并延伸出了二元技术结构论、二元组织结构论、地理二元结构论等新的研究领域，这些理论把现代化过程与传统农业向现代工业的结构转换联系起来，从宏观角度探讨发展机制和发展道路等一系列基本问题，丰富和深化了对发展中国家经济结构与社会发展的认识。[1]自上世纪八十年代二元经济论被引介到我国后，在学术界产生了广泛影响，并促成人们往往基于经济学、社会学的立场，来探讨我国城乡二元结构的成因及其消解之道。
然而，上述理论对我国经济社会结构的解释力是有很大局限的。因为，我国当下的城乡二元结构不仅表现为现代工业与传统农业的并存，同时也表现为城市社会与农村社会的并存；不仅表现为城乡发达程度的悬殊，同时也表现为社会精神和利益格局的断裂。更重要的是，我国的二元结构在很大程度上并非经济社会发展过程中自然而然的现象，而是人为的非理性因素所致，有着深刻的政治根源并已积淀为我国社会的宪法之殇。
新中国成立后，我国实行的社会发展模式带有浓郁的强国家主义色彩，城乡二元结构是这一政治哲学和发展模式的衍生品。在工业化初期，如果仅仅依靠弱小的工业部门来筹集发展资金只能是杯水车薪，规模巨大的农业经济自然成为资本积累的重要来源。在不具备市场性资源转移的条件下，就需要依赖政策性的资源转移手段，即通过统购统销、价格剪刀差等方式来把农业剩余转化工业积累。这样一种政府主导的工业化模式，使我国在很短时间内成功地建立起了完整的工业体系，但也逐步形成了一种刚性的二元结构，农业成为国民经济的薄弱环节，农村成为国家和社会的边缘地带，农民成为社会结构中的弱势群体。
为了保持低成本的工业化进程，国家陆续推出了一系列的配套制度从而不断强化着城乡之间的差异与分割。其中，最典型的就是1958年颁布的《户口登记条例》。该条例不仅确立了严格限制人口自由流动的城乡分离的户籍制度，而且以下位法的形式使1954年宪法所确立的公民的“居住和迁徙自由”几乎被剥夺殆尽，“公民在法律上一律平等”的宪法原则也几乎形同虚设。而对于下位法的这一违宪之举，宪法竟然一直保持沉默而听之任之。这从一个侧面折射了1954年宪法的尴尬命运和宪法实施的苍白无力，并成为整个社会的不可言之痛。以户籍制度为基础，城乡之间在治理体制、经济形态、社会组织、财政投入、公共服务等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局，而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构，致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧，整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的两大阶层。
改革开放之后，我国城乡关系中开始注入市场因素，一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台，农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入新世纪以来，一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台，由此使得失衡的城乡关系得到了一定程度的矫正，城乡二元结构已经开始松动并正在朝着符合宪法精神的方向改变。
但是，由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用，以及各种矛盾与问题的长期积累，城乡分割的局面尚没有发生彻底改变，二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上打破，在一些领域甚至被进一步固化和叠加。[2]例如，虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化，通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降，但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升，农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展做出了巨大贡献，但他们并没有取得市民的身份，而往往成为“亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。[3]虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障，但城乡要素市场和价格市场的二元体制，使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易，无法以完全的市场主体资格从事市场活动、创造和获取财富，农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善，但基础设施和公共服务建设的重点曾经在相当长的时期内一直在城市，城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别，仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义，但由于农民的组织化程度相当松散，占有的公共资源非常稀缺，政治参与能力与水平亟待提升，致使其在表达和捍卫自己利益的过程中往往表现得力不从心，甚至存在着整体性的“失语”现象，从而使得农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位，并使整个社会陷入一种结构性的不公平状态之中。
总之，城乡二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴，更是一个宪法学的范畴，问题的关键不在于农村经济的落后与生存状况的差强人意，而在于农民所遭受的各种制度上不公正对待和身份上的不平等地位，以及由此所造成的权利的贫困和缺失。城乡之间的鸿沟成为吞噬公民宪法权利的综合病灶，使农民的权利受到综合性减损，由此成为构建和谐社会的内伤和民主法治建设的反讽。为此，在解决城乡二元结构的思路中，必须注入宪法的价值元素和制度因子，自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步与和谐有机地统一起来，真正以人为中心、为目的去思考社会发展的本质和意义，着力使宪法原则与理念融入进社会发展进程之中，从而使中国社会在更高层次上实现现代化的目标。
二、城乡发展一体化的宪法基点
在任何一个国家的现代化进程中，消除二元结构、实现城乡均衡发展，都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来，我国不仅在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力，而且形成了一系列影响深远的新思想新理念，尤其是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）深刻认识到：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台，开启了统筹城乡发展的新纪元。
宽泛地说，城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式与意识形态等方面的同质性构造，实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学的视角来看，城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，使农民与市民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键与核心，也是城乡发展一体化的宪法基点。
作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴，“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。在人类社会超越了身份制、等级制的历史阶段之后，平等权作为一项基本人权，获得了一种普遍的道德正当性。虽然，每个人的具体情况千差万别，但他们都应该具有独立而平等的人格，都应该在法律上受到平等的尊重和对待。同时，立宪国家的政治合法性就是建立在具有平等地位的公民个体的同意之上，对公民权利的平等保护是国家权力的起点和归宿。
随着政治实践的嬗变流转，现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中，为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿，帮助其改变不利处境，以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等，是实质平等的价值所在。然而，实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充与发展，机会平等是一种最低限度的公平诉求，“在大多数情形下，现代国家的宪法保障限于机会平等。”[4] 在城乡发展一体化进程中，强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。正是由于农民背负着“身份的枷锁”而无法获得公平的竞争机会、发展机会，无从平等地接受教育、谋取职业、创造财富、享受福利，无从平等地参与现代化的进程、分享社会发展的成果。而且，这种起点上的不公平，不仅凝固了社会结构的开放与流动，窒息了社会发展的生机与活力，甚至形成了可怕的代际传递性，使农民的后代可能不得不继续承受这种因“出身”而带来的不平等命运。可以说，机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平，但对改变农民的身份和命运来说，又是最重要、最基础的公平；如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话，如果连平等的竞争机会都没有的话，结果平等、实质平等便无从谈起。
要实现机会公平、人人平等，就必须消除对农民的身份性歧视，打破农民和市民的身份界限，废除各种形式的身份等级制度。在城乡二元结构中，农民所受到的歧视性待遇，既有来自于立法上或制度本身的直接规定，也有在实施与适用过程中出现的歧视现象或歧视效果；既有基于“家庭出身”的不正当“根据”，也有迁就“现实”的不合理因素。而其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。尽管近年来各地在户改方面已经有了不少的尝试与努力，但户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显，二元社会结构的坚冰依然未能打破。《决定》对户籍制度改革做了全面部署与安排，强调要“创新人口管理，加快户籍制度改革”，并强调要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”这为全面深化户籍制度改革提出了科学可行的改革思路和目标，同时也提出了农民的市民化这一宪法层面的关键问题。的确，户籍制度改革不仅仅是一项具体的改革措施与任务，更涉及到农民与市民的身份同构问题。当然，从长远来看，城乡发展一体化所要解决的不仅仅是让进入城市的农民成为市民，以及给予进入城市的农民以市民的平等待遇，而是要让所有的农民和市民除了居住地域和职业的不同之外，而不再有任何身份上的差别和歧视。
平等权在整个宪法权利体系中具有基础性和统领性的意义，如果这项权利缺失或虚置，将会产生惊人的蝴蝶效应，其他权利无论设计的多么美妙，其在现实生活中的保障与实现都将会大打折扣甚至会形同虚设。实际上，我国宪法对公民的基本权利并没有做出差别性的规定，但由于在权利的具体保障与实现中，平等的精髓有时被有意或无意地疏忽和抽掉了，在这种情况下，宪法上的公民权利条款难免会成为具文。同时，需要注意的是，平等权并不是一项独立存在的“额外”权利，而只是权利的一种保障形式。[5]如果一项“权利”尚未被宪法或法律所确认，那就不存在对该权利的平等保护问题。
从这个意义上讲，平等权可以理解为是一项抽象于其他权利之外的权利保障原则，其对各项权利条款的设定与实施都有拘束与指导意义。因此，平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下，平等权的效力范围自然会相应缩减。应当看到，城乡发展一体化不仅使我国公民既有的宪法权利找到了现实根基，而且，新的权利诉求也在不断萌芽。但是，一些重要而急迫的权利尚未被纳入宪法权利体系之中，由此而所可能带来的掣肘也令人担忧。这就需要不断完善宪法权利类型，让各项权利的享有与行使能够有明确的宪法规范载体。其中，最典型者如迁徙自由。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义，学界已做了相当深入的研究；恢复宪法关于迁徙自由规定的呼声一直不绝于耳，但迄今为止立法层面对此尚未有积极的回应。迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题，更关乎着农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值，关乎着择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。同时，迁徙自由入宪，可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准，从而为户改的全面深化提供根本的规范依据。
对平等权的呼唤，来自于对人格尊严的珍视，对人的主体性的尊重。主体性包括人的自我意识、独立自主、自由意志、道德自律、人是目的等内容，[6]它要求每个人都能成为独立、自治、平等的道德主体。城乡发展一体化的关键同样是农民主体性的真正确立，“对农民而言，其最需要的是主体性。”[7]确立农民主体性的宪法学意义在于，使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定、自主选择、平等发展；能够作为城乡一体化的实践主体，有效地参与到社会过程之中以表达和捍卫自己的利益诉求，而不再仅仅是规则的对象和被管理与动员的客体。同时，农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进，提供着必要的历史前提和社会基础。
总之，城乡发展一体化坚持以人为本、“推进以人为核心的城镇化”，强调赋予农民主体地位，充分保障农民的各项权益，着力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这体现了对人性的深层呼唤和对人的价值的尊重，彰显着“尊重和保障人权”的宪法原则与人文关怀，从而成为我国社会发展的基本内容和时代主题。
三、城乡发展一体化的宪法路径
在宪法关系中，国家权力、政府职能作为与个人权利、社会福祉相对应的一极，始终是宪法理论与实践所关注的焦点。在城乡发展一体化进程中，政府角色与功能的合理定位，同样是一项艰巨而复杂的法治作业，并关系着城乡发展一体化的路径选择。虽然不同国家的二元结构转向一元结构的模式不同，策略的背后并没有一套绝对的规则可循，但任何一种模式都与政府发挥作用的程度和方式直接相关。
早期现代化国家的二元结构，往往是在市场机制的作用下经过漫长的历史过程而自然消解的，政府这只“看得见的手”基本上置身事外。但后期发展中国家已不具备这些历史条件和国际环境，且大都面临着加速工业化的巨大压力。为克服市场失灵造成的资源配置弱化，有学者将凯恩斯理论引入二元结构框架中，主张应引入政府干预，以满足结构转换的需要。[8]在我国，由于城乡分割的市场体系还没有根本改变，市场机制发挥作用的领域和程度还相当有限，政府在就更应该发挥主导性作用、承担起相应的责任。尤其是考虑到我国政府在历史上和现实中都是各项规则制度的制定者、实施者，无论是消除城乡二元结构，还是推进城乡发展一体化，制度安排和政策导向在其中都有着基础性和决定性的意义。
虽然城乡二元结构已经发生了明显变化，但形成二元结构的关键性体制因素依然存在，一些深层次的制度障碍尚未取得突破。因此，政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化体制机制，彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施，尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。城乡发展一体化的过程实质上是利益格局重新调整的过程，政府对利益进行公平的制度性分配是形成和谐有序的利益结构的前提，而这则有赖于在源头上进行公正合理的制度安排与规则设计。只有在制度正义的基础上，才能实现权利公平、分配公平，进而形成一种融洽互惠的利益关系。因此，应当在社会价值体系中真正嵌入公正观念，让宪法上的平等原则和理念在公共政策和制度安排中发挥基础性的作用。
在城乡发展一体化过程中，对政府能力的期待，除了体制变革与创新方面的原因外，还在于改善与促进民生的现实需要，这突出表现在农村公共产品和公共服务的供给方面。改革前，我国的资源配置主要由行政主导而非市场化配置，农村公共产品供给不足、公共服务滞后。在改革初期，农村公共服务、社会保障仍然被严重忽视。[9]近些年来，国家积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系，基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，由此使得农村公共服务供给机制发生重大变革。但由于历史欠账较多，城乡公共服务不均等的状况尚未发生根本改观，甚至在政府应当积极“有为”之时，还存在着“缺位”、“弃位”或者自我克减责任的现象。为此，《决定》特别强调：要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。因此，建立“有为”政府，充分发挥政府在促进经济发展和公共福祉、提供公共产品和服务方面的积极作用，是城乡发展一体化中极为重要的宪法课题。
在当代中国的历史场景中，一方面人们希望政府能够积极“有为”，但另一方面强调有限政府原则、防止国家权力的恣意与滥用这一古典立宪主义的核心理念，仍然是一个未竟的话题。这不仅是由于我国传统文化中存在着根深蒂固的国家主义传统，“有限政府”的理念远未成为社会共识，市场经济的发育还不成熟，更重要的是，我国城乡的二元性以及农民所受的种种歧视，在很大程度上就是公权力直接塑造和安排的一种社会结构。正是由于国家权力过多地介入和干预社会经济领域，极度压缩了农村社会的自治空间和基本利益，并最终积淀为顽固的制度性症结。虽然自改革开放以来，国家开始向社会放权，农村的生机与活力开始获得释放。但在市场化的进程中，政府仍然掌握着过多的资源并拥有强大的支配权、调控权；在实践中，违背农民意愿、侵犯农民权利的现象仍时有发生。例如，受经济利益的驱动，城镇化在某些地方演变成了运动式的旧城改造、新城建设和圈地运动，农民不仅难以分享农地向非农地转化过程中所产生的巨额增值收益，而且其正当财产权益也常常遭受侵害。因此，建立有效的权力监督制约机制，警惕和防范权力的越位和滥用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少和避免政府的不适当干预，仍然是城乡发展一体化中不可逾越的历史阶段。由此也决定了调谐政府“有限”与“有为”这两个命题和目标之间的对立和矛盾，实现二者之间的有机统一和平衡，是我国城乡发展一体化进程中必须同时面对和完成的立宪主义使命。
总之，城乡发展一体化既涉及到社会结构和政府职能的转变，也涉及到价值观念和制度安排的更新。它不仅真实记录着中国社会发展演变的历史脉络，也生动演绎着我国法治建设的曲折历程。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中，确立起与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序，才能使美好的愿景转化为实实在在的制度建设和社会实践。
注：本文为作者授权发布的原版，正式发表版本有删改，引用请以正式发表版为准。
注释:
[1]参见刘志广：《中国经济结构理论研究述评》，《上海行政学院学报》2003年第3期。
[2]参见胡鞍钢、马伟：《现代中国经济社会转型：从二元结构到四元结构》，《清华大学学报》2012年第1期；郑杭生：《城乡一体化与同城化齐举并进》，《红旗文稿》2013年第20期。
[3]徐贲：《城市化和公民权利》，《新京报》2011年2月19日。
[4]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2008年版，第491页。
[5]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2008年版，第490页。
[6][德]康德：《道德形而上学探本》，唐钺译，商务印书馆1957年版，第60页。
[7]江国华：《从农民到公民—宪法与新农村建设的主体性视角》，《法学论坛》2007年第2期。
[8]参见郭勇：《经济发展：从二元结构到三元结构》，《湖湘论坛》2004 年第3期。
[9]例如，根统计，1991-2008年，我国城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。转引自张雯丽、沈贵银：《扩大农村内需有何对策？》，《红旗文稿》2013年第19期。
苗连营，郑州大学法学院教授。
来源：《法商研究》2014年第3期
