【摘要】“大行政公开”理念将公开的对象从相对人全面升级为公众，认为行政行为说明理由不等于公开理由，从而确立行政行为理由公开制度，推动行政公开走向行政透明。理由公开制度不仅继承理由说明制度的功能并可克服其失灵，也是反腐利器，而且还具有提高治理绩效、维系官民和谐的重要作用，是真正的“共和”之道。具体行政行为中的不利行为和授益行为、抽象行政行为都应公开理由。行政行为理由公开制度构成行政治理现代化的重要支柱，我国目前缺乏该制度，未来制定《行政程序法》时应考虑建立之。
【关键词】行政公开；行政行为理由；说明理由；公开理由；行政程序法
纵观人类法政文明史，行政行为的理由从不必说明发展到必须说明，对控制行政权起到积极作用。在当今信息时代条件下，理由说明制度还可进一步进化为理由公开制度，以更好扩大行政治理透明度、提升行政治理效能、预防和遏制腐败。对此，国内学界专论甚少，本文谨作抛砖引玉。
一、理由说明制度不等于理由公开制度
传统的行政行为说明理由制度是指行政机关针对特定人作出不利行政决定时，须向相对人说明这一决定的事实和法律依据以及进行裁量时所考虑的政策、公益等因素。那么，向行政相对人说明理由，是不是“行政公开”？对此，有学者持肯定态度：“公开原则是指行政机关在做出行政行为时，应通过一定的制度让有利害关系的相对人了解有关情况”，其具体体现为说明理由制度、阅卷制度、表明身份制度。[1]本文不认同这种看法。
（一）文义：“说明”不是“公开”
从字义上讲，“说明”不等于“公开”。“说明”一词（作为动词），《现代汉语词典》解释为：解释明白；证明。互联网《百度百科》解释为：解释清楚，讲明；证明。“公开”一词，《现代汉语词典》解释为：不加隐蔽的；面对大家的。[2]互联网《百度百科》解释为：面向大家或全球（世界）；将事情的内容暴露于所有人；把秘密公布出来。可见，“大家”、“所有人”是公开这个概念的关键要素。而“说明”可以有“秘密说明”与“公开说明”之分。所以，理由如果只是告知行政相对人，而没有告知公众，那就不算是公开了理由。一个简单的类比是，司法判决书给了当事人，但没人说这就是判决书公开。把行政公开的对象仅限于相对人，这是早期的观念，现已过时。
（二）历史：理由说明制度源于理性和正义
从历史来看，理由说明制度的产生源于启蒙运动带来的理性主义思想。德国Kischel教授指出，在启蒙运动影响下，敌视说理的神权统治方式和公民甘愿盲服的心理状态宣告结束。对于国家行为的正当性，那些已经觉醒的公民需要一个包含理性考量的说法。[3]后来在德国、日本的法学界，学者们大都从法治国的依法行政原理来论证行政机关的说明理由义务。[4]在英国，说明理由义务是从自然正义、正当期待以及公正的原则中逐步被承认和发展起来的，有一个著名论断是：“说明理由义务应被公然认为是自然公正概念的一个内在要素。”[5]在美国，说明理由义务从正当法律程序原则中生长出来。Rabin教授指出，对个人自治的尊重，是正当法律程序的基础，正因如此，才能要求政府对个人产生不利影响的决定负有全面解释的义务。[6]可见，一些文章不加深究地把行政公开作为理由说明制度的一个理论依据（基础），[7]是不正确的。
（三）事实：说明理由不必然导致理由的如实传播
有学者认为，行政公开是行政行为说明理由的要求和结果，说明理由导致行政公开。[8]其实不然，因为：第一，行政相对人不是新闻记者，没有传播的职责。相对人不传播理由，公众就不会知晓；第二，尽管相对人可以将理由告诉其他人或者通过互联网自媒体（如微博）发布，但他可能会曲解理由。理由也可能在越来越多的人的转述过程中失真；第三，尽管相对人可以接受媒体的采访或主动向媒体“爆料”，但如果行政主体认为理由可让公众知晓，又何不亲自通过媒体发布？在当今互联网时代，又何不直接将理由发布在其官方网站？
所以，说明理由制度在行政法制度中的地位，归属于广义的行政告知制度而非行政公开制度更为恰当。我国一些学者在论述行政程序法的基本制度时，将说明理由与公开做了区别。例如，罗豪才先生主编的教材把告知权利制度、说明理由制度与公开制度区别开来。[9]姜明安教授认为，说明理由可作为“大制度”的行政告知包括表明身份、说明理由等“小制度”。[10]
行政公开不是说明理由的依据，更不是其结果；说明理由不是行政公开的要求，更不是其体现，把说明理由视为行政公开的一个基础，才是恰当的。不少人把说明理由制度视为行政公开的一种形式和体现，其根源在于“小行政公开”观念。
我国学界对行政公开内涵的理解存在差异，笔者认为其首要差别不在于公开内容范围之宽窄，而在于公开对象之广狭，但人们关注讨论得更多的恰是前者，忽略了或者说很少有人深究公开的对象问题。
不少学者在界定行政公开（或信息公开）时，将对象表述为“行政相对人或者社会公众”，[11]另有一些学者则将公开对象直接定位于“社会”、“公众”或者“相对人及公众”。[12]可见，在很多学者看来，让相对人知情，也算是一种“公开”。其代表性的观点是：公开原则指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开，使公众或者相对人知悉。行政公开制度分为两个层面的公开：其一是政府信息向不特定公众公开；其二是行政程序中向特定当事人的公开，包括让当事人阅览卷宗和向当事人说明决定的理由。[13]笔者认为，这是一种“小行政公开”观念——正如持此观点的学者所言，这只是“最低限度公正行政程序标准”。依此观点，向公众公开的内容不包括“理由”，理由只向相对人“公开”。“小行政公开”观念大概是目前我国行政法学界的主流见解，也是包括我国在内的很多国家行政公开制度的现状。
“大行政公开”理念不满足于向相对人说明理由，还要求向公众公开理由。以美国为典型代表的“大行政公开”，突出特点就是公开对象的公众性。在美国，对于政府应公开的事项，所有公民享有同等知情权，不仅当事人可申请公开，其他人也可申请公开，也即对申请人没有条件限制，个人申请也不需要任何理由。[14]
“大行政公开”理念产生的最重要原因是知情权的确立，正如王名扬先生介绍美国行政法时指出的，公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容。[15]因此，理由公开制度的法理依据在于公民的知情权。更深入地分析，知情权的逻辑不是利害关系人为了维护其特定利益而需要知情，而是民主社会的每一分子都有权知悉政府行为的过程和结果、依据和理由。所以，只有立法理念从“知的需要”转变为“知的权利”，信息是否“有用”不再构成获取信息的前提时，[16]行政公开的对象才会从行政相对人扩展到社会公众。
“大行政公开”的一个重要制度安排是行政过程公开，即在公开的内容上，不仅包括行政主体基本情况、具体行政行为的职权依据、行政决定结果、办事程序等信息，还包括行政决定的具体过程。行政过程公开的主要制度设计有听证会、公开征求意见、公开举行会议、会议记录公开等。如果行政过程能够完全公开，行政决定的理由也就随之公开了。但即便是在法治发达国家，由于需在公民知情权与行政效率、社会安定之间求得平衡，行政过程公开也是有例外、有限制的，因而过程公开与理由公开并不完全一致。
（1）时间不同。过程公开一定发生于行政决定做出之前，理由公开则可能出现于行政决定做出前后。例如根据美国1966年《信息自由法》，如果记载和反映行政理由的文件属于“政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信函”，则这类文件只有等到决策做出后才能公开，在决策过程中是免于公开的（其中的纯事实信息除外）。
（2）侧重点不同。过程公开侧重于程序、关注当前，理由公开侧重于实体、面向未来。过程公开通过扩大行政参与来防止暗箱操作，着眼于当前正在酝酿的行政行为。理由公开既可在决策过程中公开，但更多的是在决策结束后公开，它首先表明既定行政行为的合法性与合理性，同时也为今后的同类行为提供参照甚至起到“先例”的作用。
（3）明确程度不同。过程公开是含糊的，理由公开是明确的。“过程”这个概念可以有广义或狭义理解。若为狭义的过程公开，则只是简单的行政过程“流水账”，可能只是各个时间点的工作进展记录，而没有实质性信息。并且，由于“过程”的宽泛性，如果没有相应的具体制度安排，仅仅是原则层面的“过程公开”便会落空。“理由”则是个明确的概念，就算“理由公开”只是一个原则条款，它依然具有直接可实施性。
总之，人类关于行政公开的理论和实践，经历了“仅向相对人公开”（现已过时）——“向相对人或公众公开”（小行政公开）——“向公众公开”（大行政公开）的发展历程。只有在大公开理念中，才不会把“说明”理由视为“公开”理由，并把“理由”从涵义模糊的“行政过程”中独立出来，从而提高行政公开的水平，使行政公开走向行政透明。
（一）继承理由说明制度的功能并克服其失灵
理由公开制度以理由说明制度为基础，因而会继承其功能。理由说明制度有如下功能：（1）提高行政主体合法合理决策的压力，控制行政裁量权；（2）提高行政行为的可接受性，促进行政合作；（3）便于行政相对人考虑以何种理由寻求行政救济或司法救济；（4）便于上级行政机关监督，便于司法审查。[17]同时，由于理由公开的对象是公众，所以它还会放大理由说明制度的核心功能——控制行政裁量权。在行政裁量的理由不仅要告知相对人，还要公之于众的情况下，行政机关无疑会更加谨慎，更加注重科学合理决策。
但由于说明理由缺乏公开性，所以其控制行政裁量权的功能可能会失灵。据美国学者介绍，书写行政决定意见的工作人员极大地依赖于“锅炉钢板”式段落标准，而且尽量缩小有关争论点的论述，以避免造成司法审查问题。从而，意见书变得是让行政决定显得更为合理化而非对决定的解释。[18]对此，理由公开制度可以有效克服。因为把理由公之于众，就可防止理由说明的千篇一律和对理由的合理化剪裁，促使行政机关工作人员不断提高业务素质，认真、如实地撰写理由说明书，从而更有效地约束裁量权。
（二）自身功能：提高治理绩效、预防遏制腐败
理由公开与理由说明毕竟是两个不同的制度，理由公开制度有其自身特有的功能：
第一，理由公开使得行政相对人之外的公众也能了解到行政决定作出的逻辑，从而提高行政行为的可预测性，增强了人们的办事预期，从整体和长远来看，有利于降低行政成本、提高行政效率。
第二，理由公开可以防止和消解民间传闻、媒体舆论对行政行为的误解或者曲解，从而增强政府公信度，促进社会和谐。
是一种很好的法治教育途径；同时也为法学界和行政学界等提供了海量研究素材，有利于理论与实践的良性互动。
第四，理由公开既有利于为行政机关处理同类事件提供参照和依据，又有利于行政相对人以既有的公开案例来主张获得平等对待的权利，从而促进行政公平。
第五，理由公开可以进一步增强行政透明度，在更大程度上落实公民的知情权、参与权和监督权，有利于预防或者及时发现行政权的不作为、滥用或者腐败。
上述第一、二、三条，属于提高政府治理水平和绩效的功能，第四、五条属于反腐败的功能。反腐功能是很容易理解的。党的十八大报告要求“让权力在阳光下运行”，因为“阳光是最好的防腐剂”，权力运行的公开性程度越高，权力腐败的机会就越小。行政行为理由公开制度把行政公开发展到高级阶段，是实现行政透明的最后破冰，是一个反腐利器。
正如有学者指出司法公开透明的价值不只是为了监督法院，还应该从提高判决执行力、强化司法权的角度来理解，[19]同理，我们也不能把行政公开透明的价值仅仅理解为反腐。[20]人民反对腐败的政府，也不会拥护无能的政府。在很多时候，就是由于理由不公开或者未及时公开，本来合法的行政决定，或者单纯存在合理性不足的行政决定，被揣测为具有腐败背景的非法行为，造成行政受阻、资源浪费、民怨累积。所以，从更加积极的角度来看，行政透明有利于促进行政合作、增强政府信誉、维系官民和谐，从而提高治理绩效，惠及全民，是真正的“共和”之道。这一点之于改革转型的当代中国，其重要性并不亚于反腐败。
（一）制度现状
目前，中国大陆对于说明理由制度的确立是分散且不完善的，理由公开的规定更是凤毛麟角，相关法律、法规、规章和行政规范几乎都只是规定须向相对人说明理由，而没规定对公众公开理由。[21]就专门的信息公开制度而言，《政府信息公开条例》（2007）所定义的政府信息虽然伸缩性较强，但由于《条例》对“知情权”的刻意回避，以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（2011）对“特殊需要”的专门强调，[22]因而很难说现行政府信息公开制度是支持向公众公开行政行为过程和理由的。
2008年出台的《湖南省行政程序规定》被认为是填补行政程序立法空白、体现先进行政法治理念的首部系统规范行政程序的地方政府规章，受到学界和社会广泛赞誉。不过，该《规定》除了规定行政指导和重大行政决策的理由应当公开之外，[23]其他诸如行政执法、行政裁决、行政调解、行政应急、有关事项延期办理等的理由，都只须向相对人说明，而未规定公开。该《规定》第7章专门规定行政公开，但未涉及理由公开。该章第一个条文（第145条）规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”按照“便于公众知晓”这一标准，只须向相对人说明的行政执法、应急等行为的理由，都只能解释为不属于“应当主动公开的政府信息”。
1、不利行政行为
不利行政行为主要有行政处罚、行政强制、行政征收征用等。我国《行政处罚法》（1996）、《治安管理处罚法》（2005）、《行政强制法》（2011）规定了向相对人说明理由，但《税收征收管理法》（2001）没有规定。备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）确定了“结果公开”的原则，也规定了“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”从条文上看，没有直接规定政府应向被征收人说明理由，但在征收补偿问题上有一些体现理由说明并公开的规定：政府应当公布征收补偿方案，征求公众意见，并应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布（第10、11条）。
2、授益行政行为
传统的理由说明制度不包括授益行政行为，但当今大多数国内外学者已不再持这种见解。[24]授益行为公开理由最现实、最重要的论据仍在于控权。因为在大多数情形下，一个授益行政行为意味着竞争对手的失败（例如招投标），或者可能对周围的人们造成不利影响（例如批准建设“PX项目”），所以他们都有权知晓这个授益决定是否正当。
我国《行政许可法》（2003）只规定了不予行政许可须说明理由。对于准予行政许可，若涉及公共利益，或直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关应举行听证会。听证在一定程度上具有说明理由的作用，但《行政许可法》并未要求公开听证会笔录。《招标投标法》（1999）规定了招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。但“中标通知书”是否应详细说明理由，中标通知书以及作为确定中标人之重要依据的评标委员会提出的书面评标报告，是否准予所有未中标的投标人查阅并向社会公布，《招标投标法》及其《实施条例》均未作出规定。《政府采购法》（2002）也未对采购文件的公开作出规定。总之，授益行政行为是行政腐败易发多发的高危领域，因而其理由公开就显得尤为重要和紧迫，这在相关法律修改或者其实施条例修改时应予考虑。
具体行政行为决定文书与司法裁判文书没有本质区别，都是国家机关通过实施法律对公民行为予以法律评价、确定法律后果的法律文书。既然司法裁判文书可以上网公布，行政处罚、行政许可等决定书为何不能上网？从理论上找不出反对的理由。但有一个外部的客观原因即行政成本问题。由于行政决定文书与司法裁判文书在数量上不可同日而语，如果上网公布，势必导致大幅增加人力财力。对此，可采取渐进、试点的方式，分步骤、有重点地推进，例如先行公布典型的行政违法案件处罚决定书。
3、抽象行政行为
由于抽象行政行为的相对人是不特定的，基本上可等同于公众，所以抽象行政行为说明理由就相当于公开理由。但传统的理由说明制度把适用范围限于具体行政行为。例如法国的行政机关可不必说明制定行政法规的理由，其原因是“该类行为不直接影响相对人的合法权益，在发生现实的法律关系后再予说明理由更具针对性。”[25]但若如此，行政法规的指引和教育功能必将大大降低，而且难以确保其正当性。相反，美国《行政程序法》则规定行政机关应公告行政规章草案的简要说明、详细内容或相关的争议点。姜明安教授认为说明理由制度应尽可能扩大到行政法规、规章或其他规范性文件。[26]如今，抽象行政行为应充分说明理由已是主流观点。
我国国务院2001年出台了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，其中都规定起草过程可举行听证会，起草说明须向审议机构报告。《规章制定程序条例》还专门规定了规章报送审查时应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。但都没规定“制定说明”应向社会公布。《湖南省行政程序规定》第2章第3节《制定规范性文件》亦无公布制定理由的规定。
除了行政立法之外，还存在着一种大量的抽象行政行为，即其他行政规范性文件（或称为“行政规范”）。行政规范是行政管理的重要手段，对于适应社会发展、弥补法律和行政立法之不足有着重要作用，但其质量参差不齐，往往存在与宪法的民主、人权原则相违背的情况。尽管《湖南省行政程序规定》以及我国某些部委局出台的行政规范制定规定（如2012年《农业部规范性文件管理规定》、2011年《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》）都禁止行政规范创设行政许可、处罚、强制、收费等事项，不得违法增加相对人的义务，以及起草行政规范应当采取论证会、听证会等多种形式广泛听取意见，但都没规定公开行政规范的制定理由。
向上级行政机关或者行政机关内设法制机构说明理由，不能替代向公众说明理由——即公开理由。目前在实践中，法规、规章、行政规范草案公开征求意见，或者正式文本公布时，制定机关的负责人或新闻发言人会通过媒体对制定理由做出说明，这种做法需要通过立法固定或者优化。由于行政立法和行政规范的大量存在，对公民、法人或者其他组织的生产生活有着直接影响，故将来我国《行政程序法》制定时，应正式确立抽象行政行为理由公开制度。还应强调的是，抽象行政行为的理由在形式上通常表现为行政机关作出的“制定说明”，但“制定说明”中不能只有自说自话的正面论证，还应该包括对专家论证会、听证会和公开征求意见中反对意见不予采纳的论证。
结语
正如郭道晖先生所说，“有远见的法学家应当在发现海洋中刚露出的桅杆尖端时，就着手研究和预测法治大船的航向。”[27]虽然目前“大行政公开”只是在少数国家起步，但行政透明是廉政建设的不二法门，是政府效能的坚实基础，向公众公开行政行为理由是行政透明的关键制度，这是毋庸置疑的。理由公开是一种自信、一种力量，从理由说明到理由公开，攻破了“行政暗箱”的最后一道防线，对于廉政、善政有着重大推动作用，构成行政治理现代化的重要支柱。中南大学提出的“行政程序法”学者建议稿中，其第5条关于行政公开原则的规定，把《湖南省行政程序规定》第5条规定的公开行使行政职权的“依据、过程和结果”，发展为“依据、理由、过程和结果”，即明确将“理由”单列出来，这是很有前瞻性的。同时，在我国建构行政行为理由公开制度还有很多具体问题，如公开时间、不公开的范围和原因、秘密与隐私保护、理由公开对行政效率和成本的影响、法律责任等，需要更多学者关注和研究。
【注释】
基金：2011年度国家社科基金项目“预防腐败与《行政程序法》立法研究”（11BFX101）；2013年度国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”（13&ZD032）。
[1] 例如张引、熊菁华：“行政程序法的基本原则及相应制度”，载于《行政法学研究》2003年第2期，第53-54页。
[2] 中国社科院语言所词典编辑室：《现代汉语词典》（第6版），商务印书馆2012年版，第1226页、第450页。
[3] Kischel: Die Begründung zur Erkl?rung staatlicher Entscheidungen gegenüber dem Bürger,转引自秦静：“中德行政行为理由说明义务之立法与现状比较研究”，载于《研究生法学》2011年第1期，第154页。
[4] 参见郭佳瑛：“论行政法上强制说明理由原则”，载于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台湾三民书局1997年版，第546页以下。
[5] 宋华琳：“英国行政决定说明理由研究”，载于《行政法学研究》2010年第2期，第105页。
[6] Rabin: Job Security and Due Proeess:Monitoring Administrative Discretion Through a Reasons
Requirement,转引自刘娴静：《行政决定说明理由制度比较研究》，武汉大学硕士论文，2004年，第10页。
[7] 例如但不限于练琪：《行政执法说明理由制度研究》，广西师范大学硕士论文，2007年，第10页；刘雨茎：《行政许可说明理由制度研究》，
西南政法大学硕士论文，2009年，第24页；陈娟：《论我国行政决定说明理由制度的建构》，华东政法大学硕士论文，2010年，第7页；周培鑫：《行政行为说明理由制度的若干问题研究》，吉林大学硕士论文，2012年，第5-6页。
[8] 黄学贤主编：《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》，中国政法大学出版社2007年版，第250页。
[9] 罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2005年版，第353页。
[10] 参见姜明安：“行政的现代化与行政程序制度”，载于《中外法学》1998年第1期，第33页。
[11] 例如王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第171页；皮纯协、刘飞宇：“论我国行政公开制度的现状及其走向”，载于《法学杂志》2002年第1期，第8页；何建华、袁飞：“行政公开的法律思考”，载于《政法论坛》2002年第2期，第78页；章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第46页；刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社 2004 年版，第 2 页；周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第262页。
[12] 例如吴建依：“论行政公开原则”，载于《中国法学》2000年第3期，第92页；吴红宇：“知情权、WTO与政府信息公开”，载于《当代法学》2003年第8期，第22页；王亚范、阎如恩：“行政公开概念辨析”，载于《东北师大学报》（哲社版）2004年第1期，第31页、34页；朱友刚：《服务型政府视角下的政府信息公开研究》，山东大学博士论文，2012年，第18页；莫于川：“政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则再检讨”，载于《河南省政法管理干部学院学报》2009年第6期，第10页。
[13] 应松年：“中国行政程序法立法展望”，载于《中国法学》2010年第2期，第8页。
[14] 李幸祥：“美国‘行政过程中的’信息公开制度研究与借鉴”，载于《行政与法》2013年第2期，第46页。
[15] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，下册，第953页。
[16] 参见蒋红珍：“从‘知的需要’到‘知的权利’：政府信息依申请公开制度的困境及其超越”，载于《政法论坛》2012年第6期，第71-79页。
[17] 参见章剑生：“论行政行为说明理由”，载于《法学研究》1998年第3期，第124-126页。
[18] [美]盖尔霍恩、利文著，黄列译：《行政法和行政程序概要》，中国社会科学出版社1996年版，第179页。
[19] 参见钱弘道、姜斌：“司法公开的价值重估——建立司法公开与司法权力的关系模型”，载于《政法论坛》2013年第4期，第121-128页。
[20] 已有学者指出，由于长期将“公开”捆绑在“监督-反腐”的单一功能之上，基层政权系统和公众对于公开制度的政治和法律理解出现了结构性缺陷，没有充分认识到其服务功能和民主参与功能。参见田飞龙：“中国权力公开性的演进逻辑及其辨思”，载于《新产经》2012年第1期，第65页。
[21] 代表性的有：（1）立法机关制定法层面——《集会游行示威法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》等；（2）行政立法层面——《政府信息公开条例》、《医疗事故处理条例》、《价格行政处罚程序规定》、《林业行政处罚程序规定》等；（3）行政规范性文件层面——甘肃省水利厅发布的《水行政处罚说明理由制度》、西安市城管局、金华市水利局、遵义市教育局、余姚市发展和改革局、南安市外经贸局、赤水市国土资源局等发布的《行政处罚自由裁量权说明理由制度》。已有学者指出，我国目前立法规定说明理由制度存在的一个问题：公开不够，说明理由仅指向当事人，公众无从知悉。李沫：“自由裁量的法律控制——以行政公开为视角”，载于《中国社会科学院研究生院学报》2012年第5期，第72页。
[22] 对此的分析可详见蒋红珍，同上注所引文。
[23] 《湖南省行政程序规定》第105条规定，行政指导的理由“应当对当事人或者公众公开”。第36条、第37条、第139条分别规定了重大行政决策的专家论证意见及采纳情况、公众意见及采纳情况、听证会意见采纳情况“应向社会公布”。
[24] 参见朱应平：“澳大利亚行政说明理由制度及其对我国的启发”，载于《行政法学研究》2007年第2期，第120页。
[25] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第164页。
[26] 姜明安，同上注所引文，第38页。
[27] 郭道晖：“法治国家与法治社会”，载于《政治与法律》1995年第1期，第20页。
