在改革进程中探索实行以民为本、关注民生，注重科学性、有效性、经济性的包容性发展模式，就需要自由平等、有助于实现和保护人的基本权利包括发展权利的新型行政管理方式相配合，于是非强制性的柔性行政方式应运而生，并逐渐发展起来，发挥着积极作用。
如何主动回应推进改革创新的时代要求，加快建设法治政府和服务型政府，成为当下重大的深化改革课题。而从行政管理方式创新入手，由易到难地从管理方法到管理机制再到管理体制逐渐革新，正是人们选择的一个理性、可靠、高效的行政民主之路，是中央确立的深入推进依法行政、加快建设法治政府和服务型政府的基本方针。
处于深化转型发展时期的我国行政机关，普遍面临着任务重、要求高、环境复杂、手段不足等问题，如果囿于传统的行政管理理念、制度和运行机制，单纯依赖行政命令、行政征收、行政征用、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的传统行政管理方式（也称为“存量的行政管理方式”），虽似重拳出击、立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，强化行政机关与相对人之间的对立和冲突，已不能满足行政监管实践的客观要求。因此，通过行政民主化导向的行政管理创新（包括体制创新、机制创新、方法创新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和实效，就成为行政改革的紧要课题。
与刚性管理方式相对应、相配合，近年来体现行政民主性的体制创新、机制创新、方法创新越来越多，正在改变行政管理和行政法制的面貌。那些体现参与性、互动性、协商性和可选择性的新型行政管理方式，如“增量的行政管理方式”，在行政实务中运用得越来越多，越来越广，发挥出特殊的行政管理功效，有助于形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，有利于推动政民互动、构建和谐社会。
对于柔性为主的新型行政管理方式与依法行政的关系应有辩证认知，它们具有广泛的法律依据。柔性行政方式的法律依据，在多数情况下是法律、法规、规章作出的具体规定，也可能是法律、法规、规章确立的法律原则，在一些情况下还可能包括立法目的、立法精神、法律价值以及特殊条件下的社会公德、当地习惯、国家政策等成文或不成文的广义法规范，它们也被称为条理法。例如，在我国现行法律文件中就有如下关于法律原则、国家政策、社会公德、当地习惯等条理法的具体规定：《民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”《物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”《物权法》第八十五条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”仅从这几个法律条款，便可管中窥豹地把握条理法的基本轮廓。
柔性为主的新型行政管理方式日益受到人们关注，它们广泛运用于经济和社会管理与服务领域，对于社会生活的协调高效运转发挥着特殊功用；它们与刚性管理方式相对应、相配合，发挥出特殊的行政执法、监管服务功效，能改善政府与民众的关系，改变着行政管理和行政法制的面貌；当然，它们在实务过程中也出现许多矛盾和问题，需要依循行政法治原则妥善解决。简言之，如何推动刚性为主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性为主的增量行政管理方式的积极运用，从而形成以人为本、刚柔并济的现代行政管理和行政法制模式，这是摆在行政管理和行政法制实务工作者和学者面前的紧要任务。
（作者为中国人民大学教授、中国行政法研究所所长）
