摘要: 总体国家安全观将我国国家安全的法定内涵扩张至广义范畴，进而提出了以反间谍立法为核心来构建广义范畴国家安全法律制度体系的相关法治建设要求。反间谍立法在我国已基本形成一套相对独立的部门法体系，但相关职能部门的职权界分相对模糊，且部分反间谍工作具体事项灵活设定有余而整合不足。当明确相关职能部门职权界分以改善立法可操作性，统筹侦察证件与反间谍控制区域相关具体事项设定以提升立法整合性。
关键词: 反间谍立法，规范设定，职权界分，侦察证件，反间谍控制区域
伴随“涵盖11种安全的总体国家安全观”[1]被确立为我国“国家安全战略的顶层设计理念”[2]，我国国家安全应有的法定内涵即超出了1993年《中华人民共和国国家安全法》（失效）（以下简称1993年《国家安全法》）所规制的“情报、间谍与反间谍、窃密与反窃密等活动”[3]之狭义范畴。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第50条规定：“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“二、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”之“（四）加强重点领域立法”中规定：“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”也在事实上进一步确认了我国国家安全的法定内涵应在1993年《国家安全法》规制的狭义范畴基础上进一步扩张。为了在新形势、新任务下“突出反间谍工作特点”[4]，故而1993年《国家安全法》依循国家安全的狭义范畴被修订为仅规制“间谍行为”的2014年《中华人民共和国反间谍法》（以下简称《反间谍法》）。其后，2015年《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）第2条确立之国家安全的法定内涵则具体明确了我国国家安全应有的广义范畴。规制广义范畴国家安全中“间谍行为”以外的“其他危害国家安全行为”，则在《国家安全法》的原则指引下、参照适用《反间谍法》的基础上，交由2015年《中华人民共和国反恐怖主义法》等其他国家安全专门立法来具体完成。
近年来学界就反间谍法律问题（狭义范畴的国家安全法律问题）进行了一定的探索，主要涉及国家安全法的价值意义[5]、国家安全法与刑法的协调整合[6]、国家安全法的实施适用[7]、经济间谍法国际比较[8]、国家安全法的修改完善[9]、国家安全法的区际与国际比较[10]、国家安全的法律概念[11]、国家安全法律体系[12]等方面，较少基于立法学视角对反间谍立法（狭义范畴的国家安全立法）展开整全性[13]的规范分析[14]。则不妨就我国反间谍立法进行全面梳理，尝试厘清其在规范设定上存在的具体问题，以探寻相关规范设定于应然层面可能的完善途径，为实然层面反间谍工作相关体制机制建设指明发展方向。
一、我国反间谍立法概况
我国反间谍立法即狭义范畴的国家安全立法，主要是有关反间谍工作、维护国家安全的各位阶规范性法律文件。该类立法共计55件[15]，是“专门的国家安全法律、法规”[16]，目前以《反间谍法》为核心，并在其他法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章中皆有专门规定，已基本形成一套相对独立的部门法体系。
（一）法律
相关法律有4件，即1983年《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》、1993年《国家安全法》、《反间谍法》、《国家安全法》。其中，《反间谍法》对1993年《国家安全法》从名称到内容进行了全面修订，共5章40条，就反间谍工作的基本原则、间谍行为、国家安全机关在反间谍工作中的职权、公民和组织的义务和权利、法律责任等方面予以了系统、全面的规定。
（二）行政法规
相关行政法规有2件，即1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》（失效）、2015年《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》。该通知就可能涉及间谍活动的安全审查范围予以了详细规定，即对“影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查”，并将“外国投资者在自贸试验区内投资军工、军工配套和其他关系国防安全的领域，以及重点、敏感军事设施周边地域；外国投资者在自贸试验区内投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化、重要信息技术产品和服务、关键技术、重大装备制造等领域”列入安全审查范围。
（三）部门规章
相关部门规章有10件，主要以“办法、通告、公告、通知”的形式来规定，具体涉及反间谍工作主管机关的职权、行使职权的程序、各机关协同规制以及技术保障4个方面问题。例如，1998年《外国政府旅游部门在中国设立常驻代表机构管理暂行办法》，该办法共13条，主要是涉及各机关协同规制的一种关联性规定。其在明确规定外国旅游部门在中国设立常驻代表机构的程序、外国旅游部门常驻中国代表机构及其人员的管理等问题同时，在事实上就依托该类形式可能发生的间谍行为予以了“应当遵守中国的法律、法规和有关规定”和“违反本规定的，给予警告或撤销资格”之隐含式规定。又如，1994年《国家安全部<侦察证>使用公告》，该公告就侦察证的外观设计、用途、使用权限等做出了明确规定：侦察证是相关工作人员执行反间谍任务的标志；反间谍工作的主管机关及其工作人员应当严格依法办事、不得滥用权力；全体公民应当配合和协助反间谍工作的主管机关及其工作人员的工作，对滥用职权的行为应当予以检举、控告。再如，1999年《广电总局、公安部、国家安全部关于坚决查处擅自接收、转播境外卫星电视的通知》，该通知共5条，属于就该类境外卫星电视收视活动中可能发生的间谍行为之协同规制的关联性规定。其强调了对卫星电视广播地面接收设施生产、进口、销售、安装和使用的国家许可制度，明确了境外卫星电视的接收范围，并要求各级广播电视部门、公安部门和国家安全部门实现密切配合。
（四）地方性法规
相关地方性法规有5件，分别就国家安全事项建设项目和国家安全技术保卫事项中的反间谍问题予以了专门规定。例如，2013年《南昌市涉及国家安全事项建设项目管理条例》。该条例共25条，为了加强管理可能存在间谍行为之新建、改建、扩建的建设项目，就建设事项的审批和管理、项目内容的审查、项目安全技术防范设施的检查、项目转让及赠与的备案等做出了明确规定。又如，2012年《山东省国家安全技术保卫条例》。该条例共28条，其明确了反间谍机关在国家安全事项建设项目、互联网中涉及国家安全事项、电子通信工具与器材等设备设施、卫星电视广播地面接收设施、泄密漏洞和窃密装置等多方面反间谍安全技术保卫职责，并就相关审批、审查、处置事项及法律责任等做出了明确规定。
（五）地方政府规章
相关地方政府规章有34件，主要以“办法、规定、通知”的形式来规定。具体涉及《反间谍法》地方整体实施细则、反间谍工作主管机关行使职权程序、涉及国家安全事项的反间谍建设项目、具体事件处置措施4个方面问题。其一，涉及《反间谍法》地方整体实施细则的相关规定，以2012年《重庆市实施国家安全法规定》最具代表性。该规定共31条，强调应明晰执法安全措施、明确反间谍“行前教育”职能、明确“涉及国家安全事项建设项目”审批范围、明确反间谍工作主管机关职权保障措施、明确反间谍工作主管机关邮路安全监管介入方式、充实相关法律责任设定。其二，涉及反间谍工作主管机关行使职权程序的相关办法、规定，皆旨在加强对《侦察证》和车辆《特别通行》标志的统一、有序管理，从而保证反间谍工作主管机关及其工作人员依法执行反间谍工作任务。具体就《侦察证》和车辆《特别通行》标志的使用权限、使用范围、程序规则、伪造相关证件或反间谍工作主管机关工作人员违法使用的法律责任等做出了明确规定。其三，涉及国家安全事项的反间谍建设项目之相关办法、规定，皆就本行政区域内涉及国家安全事项的建设项目的反间谍问题，在选址、规划、建设、运营过程中的审查、立项、备案、处置事项及法律责任等做出了明确规定。其四，涉及具体事件处置措施的相关规定，仅1997年《宁波市人民政府关于批转市外经贸委、外事办、国家安全局<宁波市境外企业人员出走处理规定>的通知》。该通知的附件《宁波市境外企业人员出走处理规定》共15条，为加强境外企业人员管理，就境外企业人员出走的法定内涵、具体处理事项、责任追究等做出了明确规定。
二、我国反间谍立法存在的问题
（一）反间谍工作相关职能部门的职权界分相对模糊
1. 未能就相关职能部门如何“主管与协同”予以明确规定
应凸显相关职能部门协同进行反间谍工作的各类规范性法律文件未能就如何“主管与协同”予以明确规定，而存在一定的可操作性问题。一方面，就《反间谍法》的原则性规定而言。《反间谍法》第3条将国家安全机关确立为“反间谍工作的主管机关”。但是没有将国家安全机关作为“主管机关”与《反间谍法》第3条规定的“公安、保密行政管理等其他有关部门和军队有关部门”这些“国家安全协作机关”[7]之间的职责权限在具体条款中界分清楚。仅仅只有《反间谍法》第3条规定之“按照职责分工，密切配合，加强协调”这样的模糊表述。如斯规定容易造成在实践中难以确认主管行为与协作行为、难以界分主管权限与协作权限、难以认定主管责任与协作责任。
另一方面，就其他规范性法律文件的实施性规定而言。例如，2009年《公安部、国家安全部、交通运输部等关于加强物流、寄递渠道安全监管工作的通知》规定“各级公安、国家安全、交通运输、铁路、商务、工商部门和邮政管理机构要各司其职、各负其责，切实加强对物流运输企业、货运站（场）、客运站、国际货代企业和邮政企业、各类快递企业的监督管理。……发现利用物流、寄递渠道从事危害国家安全、公共安全违法活动的，行业主管部门要依法吊销相应的资质许可证件，工商行政管理机关要根据有关部门认定的违法事实，依法吊销企业营业执照，公安机关、国家安全机关要依法对有关企业负责人和直接责任人予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该规定明确了相关职能部门对反间谍活动的处理权限，但存在如下问题：其一，虽以并列形式列举了相关职能部门对反间谍行为的处理方式，但难以凸显国家安全机关的统筹、主导地位；其二，虽强调要切实加强对物流运输企业、货运站（场）、客运站、国际货代企业和邮政企业等的监督管理，却并未就各相关职能部门在具体实施中的主管、协作权限予以界分。又如，2012年《重庆市实施国家安全法规定》第3条规定：“市国家安全机关主管全市国家安全工作。市国家安全机关设立的国家安全分局在其管辖区域内依法承担主管国家安全工作的职责。公安、保密等部门按照职责分工做好有关国家安全工作。”该规定虽明确了国家安全机关在反间谍工作中的主导地位，
但仍以“公安、保密等部门按照职责分工做好有关国家安全工作”而笼统规定各相关职能部门的权限界分。
2. 未能就相关职能部门如何“协调配合”予以明确规定
应凸显相关职能部门协同进行反间谍工作的各类规范性法律文件未能就如何“协调配合”予以明确规定，而存在一定的可操作性问题。例如，2008年《公安部、国家安全部、国家工商行政管理总局、国家邮政局关于切实加强寄递物品安全监管工作的通知》、2008年《国家邮政局、国家安全部、公安部等关于进一步加强寄递物品安全监管工作的通告》、2009年《公安部、国家安全部、交通运输部等关于加强物流、寄递安全监管工作的通知》、2010年《国家邮政局、国家安全部、公安部关于加强中国2010年上海世博会期间寄递物品安全监管工作的通告》、2010年《国家邮政局、国家安全部、公安部、海关总署关于加强广州亚运会亚残会期间寄递物品安全监管工作的通告》。这些规范性法律文件皆是多个相关职能部门联合发布、颁行的，针对涉及反间谍工作问题的“物流、寄递”等具体事项而做出的实施性、执行性、个案化规定，但未能就各部门在相关工作中的具体分工、配合、协调事宜予以清晰界分。
又如，2013年《南昌市涉及国家安全事项建设项目管理条例》第5条规定：“市国家安全机关应当会同市城乡规划、国土资源、房产管理、公安等部门，建立涉及国家安全事项建设项目管理工作联动机制，建立信息共享平台，及时互相通报有关情况，实现信息共享。”该规定试图确立国家安全机关与城乡规划、国土资源、房产管理、公安等其他反间谍协作部门的联动工作机制，但就主管机关与协作机关之间、各协作机关之间的具体分工、配合、协调事宜仍未予以设定。虽然1999年《广电总局、公安部、国家安全部关于坚决查处擅自接收、转播境外卫星电视的通知》在规定“广播电视行政部门是卫星地面接收设施的归口管理部门，会同公安、国家安全部门负责卫星地面接收设施的管理工作”的基础上，明确了各相关职能部门的具体分工事宜：“广播电视行政部门负责审批卫星地面接收设施的设立，并协调信息产业、工商、海关等管理部门按各自职能组织对卫星地面接收设施的生产、销售、进口、安装、使用等情况进行检查；公安部门负责查处抗拒、阻碍管理部门依法执行公务的违法犯罪行为，协助管理部门对卫星地面接收设施进行技术检查；国家安全部门负责检验审核卫星地面接收设施的技术性能，进行技术安全检查，并视需要采取必要的技术防范措施。”但该规定仅仅只是对广播电视行政部门、公安部门以及国家安全部门的职权予以了列举式界分，却就“信息产业、工商、海关等”其他部门的具体配合、协调事项却语焉不详。此外，这两件规范性法律文件在职权的具体界分上也都没有凸显国家安全机关作为反间谍工作主管机关的优位性。
（二）部分反间谍工作具体事项灵活设定有余而整合不足
高位阶的《反间谍法》和《国家安全法》未能就侦察证件使用规程和反间谍控制区域范围予以整合性设定，将该类事项完全交由地方立法来具体规制。致使不同地方立法设定的侦察证件使用规程和反间谍控制区域范围存在一定差异，虽然充分保证了因地而制宜之事项设定上的灵活性，但容易诱发跨行政区划反间谍工作中相关事项的立法抵触，从而阻滞了该类反间谍工作的运营效率。
1. 侦察证件使用规程相关设定
例如，《反间谍法》第7条明确将“相应证件”作为“国家安全机关的工作人员依法执行国家安全工作任务”的身份证明。然何为“相应证件”？“相应证件”的使用规则究竟是什么？《反间谍法》就此问题并未做出明确回应。1994年《国家安全部<侦察证>使用公告》在规定“国家安全机关工作人员在执行国家安全工作任务时，依法使用由国家安全部统一制作、签发、全国通用的《中华人民共和国国家安全部侦察证》”的基础上，对侦察证的使用予以了原则性规定：“国家安全机关工作人员依法执行国家安全工作任务时，出示《侦察证》可以行使《国家安全法》规定的有关职权”；“国家安全机关及其工作人员在国家安全工作中，应当严格依法办事，不得超越职权、滥用职权、不得侵犯组织和个人的合法权益”。而后，河北、江西、湖北、黑龙江、河南、海南、湖南、宁夏、新疆9个省级地区以及南京、抚顺、南宁、沈阳、宁波、吉林6个设区的市皆出台了国家安全机关工作人员使用侦察证或车辆特别通行标志的实施性规定。但这些规定皆因缺乏上位法的整合性标准而存在较大差异。其一，湖北、黑龙江、河南、海南、河北、沈阳、抚顺、宁波将“查验组织和个人的电子通信工具、器材等设备设施”纳入到侦察证相关行权范围，而新疆、宁夏、江西、湖南、吉林、南宁、南京则将之排除其外。其二，湖北、海南、抚顺将“拒不接受传唤的可以强制传唤”纳入到侦察证相关行权范围，而新疆、宁夏、江西、湖南、黑龙江、河南、河北、沈阳、南宁、南京、宁波、吉林则将之排除其外。其三，南京、南宁、吉林并不专门设置特别通行证，而是赋予侦察证之特别通行证权限，只要持侦察证即可在确保安全的情况下“不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和交通信号的限制；可以在交通管制或者戒严地区通行；机动车辆可以在非指定地点停靠；遇交通阻碍，可以不受排队顺序、交通信号、交通标志和交通标线的限制，先行通过道路、桥梁、渡口、隧道；免受关卡检查，免缴停车费、过路或者过桥费”。河南、宁波、沈阳、抚顺虽专门设置了特别通行证，但经出示侦察证或特别通行标志即可享有上述权力。而宁夏、新疆、江西、湖北、黑龙江、海南、湖南、河北则规定只有配有特别通行证之国家安全机关执行紧急任务的车辆才可享有上述权力。
2. 反间谍控制区域范围相关设定
例如，2002年《四川省涉外建设项目国家安全事项管理条例》第5条、第7条分别明确将“国际机场、出入境口岸、码头、邮政枢纽、电信枢纽、海关、信息网络等”和“省、市、州的重要国家机关和涉密机关；国家重点国防科研院所、军工生产单位、重要通讯枢纽等；军事禁区、军事管理区”纳入国家安全控制区域范围。2008年《河南省国家安全技术保卫条例》第4条明确将“国际机场、出入境口岸、火车站、邮政枢纽、电信枢纽、海关；省辖市以上国家机关，军事设施、重点科研单位和军工企事业单位等”纳入国家安全控制区域范围。2011年《山西省涉及国家安全事项建设项目管理条例》第5条明确将“重要国家机关、重点科研单位、军事设施和军工单位；国际机场、车站、海关、重要邮件处理场所和通信枢纽；境外组织、机构、个人及外商投资企业投资的建设项目”纳入国家安全控制区域范围。2012年《山东省国家安全技术保卫条例》第7条明确将“机场、出境入境口岸、火车站、邮政枢纽、电信枢纽、海关”纳入国家安全控制区域范围。2013年《南昌市涉及国家安全事项建设项目管理条例》第8条明确将“重要国家机关、重点科研单位、军事设施和军工单位；国际机场、火车站、出入境口岸、海关、人防指挥所、电信枢纽和邮政枢纽等”纳入国家安全控制区域范围。5件地方性法规在划定具体区域范围上较为一致的是“机场、出入境口岸、车站、邮政枢纽、电信枢纽、海关、重要国家机关、重点科研单位、军事设施和军工单位”；存在较大出入的是“码头、信息网络、人防指挥所和境外组织、机构、个人及外商投资企业投资的建设项目”，各只有1件地方性法规将其列入具体区域范围。
三、我国反间谍立法可能的完善途径
（一）明确相关职能部门职权界分，改善立法可操作性
相关立法将国家安全机关确立为反间谍工作主管机关的同时，应就其行权具体事项予以细化。可采用“‘混合式’加‘列举式’的立法方式，明确规定国家安全机关的职责范围”[17]。
一方面，应参照1999年《广电总局、公安部、国家安全部关于坚决查处擅自接收、转播境外卫星电视的通知》之各相关职能部门的具体分工事宜规定，在后续行政法规位阶之《反间谍法》实施细则中厘清国家安全机关与公安、保密行政管理、军队有关部门等其他反间谍工作联动、协作机关之间的职权界分，并就各部门的具体配合、协调事宜予以原则性规定。“国家安全机关及其工作人员是国家安全工作的主导者、具体实施者。公安机关、保密机关和其他相关职能部门及其工作人员是协助者。”[7]可基于“以处理社会关系主体间法律冲突、平衡主体间权利义务为职权或职责的社会职业的总和” [18]之共同体理论作相关职权界分设定。反间谍工作应以国家安全机关为主导，由国家安全机关在独立侦查前提下统一调度、指挥其他各方，其他协作机关则配合、协助国家安全机关处置相关案件。反间谍工作中国家安全机关的主要职责可界定为：防范、制止和惩治各类间谍行为；收集、整理、上报反间谍工作相关的各类情报信息；展开各项具体反间谍工作，开展反间谍宣传教育，实施间谍事故处置演练；协调其他协作机关共同开展反间谍工作。反间谍工作中公安、保密、情报等其他协作机关的主要职责可界定为：及时向国家安全机关提供准确的情报信息；运用现代科技手段做好保密、防谍工作，坚决杜绝和防范国家秘密或情报泄露；及时发现并追踪各类可能的间谍行为，并向国家安全机关如实汇报；配合国家安全机关侦查、处置间谍事故。其他电信、交通、邮政等掌握大量个人信息的部门与司法、建设、消防、文化、卫生、工商、新闻出版等相关职能部门皆是协助者[7]，配合国家安全机关处置间谍事故并协助开展反间谍相关工作。
另一方面，针对具体行业中反间谍工作的不同特点，交通运输部、国家邮政局、国家新闻出版广电总局、海关总署等各相关行业主管部门应基于不同规制对象以部门规章形式就相应具体事项予以实施性规定。以邮政寄递行业为例，可在2008年《公安部、国家安全部、国家工商行政管理总局、国家邮政局关于切实加强寄递物品安全监管工作的通知》之“严格执行收寄验视制度”、“认真核查登记寄件人身份和寄递物品信息”、“明确落实责任，切实维护寄递渠道安全”、“自觉接受监督，严格遵规守法”原则性规定的指导下对涉及的具体单位的职责分工加以扩充和明细。其一，在“严格执行收寄验视制度”中，应就常态与特殊时期收寄验视的禁忌物品清单予以差别化列举设定；其二，在“认真核查登记寄件人身份和寄递物品信息”中，应就落实寄件人个人信息登记的真实性予以重点保障；其三，在“明确落实责任，切实维护寄递渠道安全”中，应就相关奖惩办法及归责机制予以明确界分；其四，在“自觉接受监督，严格遵规守法”中，应结合各类网络自媒体技术平台就公众参与监督机制予以系统规制。
（二）统筹相关具体事项设定，提升立法整合性
一方面，相关立法应在前述《反间谍法》实施细则中确立统一的侦察证件使用准则。虽然1994年《国家安全部<侦察证>使用公告》已经就侦察证的封面、格式等予以了规定，但其与《反间谍法》第9条设定之作为“国家安全机关的工作人员依法执行任务时”身份证明的“相应证件”，存在一定的新旧法衔接适用问题。其一，应将“查验组织和个人的电子通信工具、器材等设备设施”以及“拒不接受传唤的可以强制传唤”纳入到侦察证的行权范围，整合相关行权标准。其二，应赋予反间谍相关职能部门相对宽松的依法行权空间以切实提高工作效率，可参照南京、南宁、吉林的相关规范设定，统一赋予侦察证于紧急情况下的特别通行证权限。其三，“相应证件”是否仅指“侦察证”、“车辆通行证”？在何种场合应通过什么程序使用何种证件？应在列举式区分一般情况与紧急情况的基础上，就相关程序规程的类型、具体事由、适用条件以及相应的审查、批准流程予以具体规制，在明确具体规程以保障反间谍工作顺利开展的同时也强调相应工作的标准化、规范化、程序化。
另一方面，相关立法应在前述《反间谍法》实施细则中确立统一的反间谍控制区域范围划定准则。无论是以“国家安全事项建设项目”还是以“国家安全技术”为名来设定反间谍控制区域，皆应将“专用间谍器材”纳入其中，同时明确规定“任何个人和组织都不得非法持有、使用间谍活动特殊需要的专用间谍器材”[19]，“国家安全机关会同有关部门制定反间谍技术防范标准，对存在隐患的部门经严格批准进行反间谍技术防范检查和检测”[20]。基于此，还应整合既有的零散化相关规范设定而确立两类反间谍控制区域范围：其一，国家级反间谍控制区域范围。将“机场、出入境口岸、车站、邮政枢纽、电信枢纽、海关、重要国家机关、重点科研单位、军事设施和军工单位”列入，在该区域范围内执行国家安全部以部门规章形式设定之全国统一的反间谍控制区域规制标准。其二，地方级反间谍控制区域范围。将“码头、信息网络、人防指挥所和境外组织、机构、个人及外商投资企业投资的建设项目”列入，由享有地方立法权的地方人民政府来具体划定，在该区域范围内执行地方立法设定之体现各地实际情况的反间谍控制区域规制标准。
注释:
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[20] 人民网. 反间谍法全文[EB/OL].
作者简介：赵谦,法学博士，西南大学法学院教授。王霞萍，西南大学法学院2014级硕士研究生。
文章来源：《湖北警官学院学报》2016年第5期。
