优化司法职权配置类似于建筑物内的“功能分区”。如果各个分区界线清晰、大小适当、分布合理、功能齐全、相互协调,便能最好地实现建筑物的终极功能。在过去五年的司法改革中,我们已经采取了一些涉及司法职权配置的措施,如建立以审判为中心的刑事诉讼制度、国家监察制度改革、人民陪审制度改革、人财物省级统管等。但是,司法职权配置需要全局谋划、整体设计、注重制衡、成龙配套,要考虑不同层次、不同领域、不同类别司法职权的平衡协调,考虑司法职权与非司法职权之间的相互关系。
为此,在科学配置司法职权的配套改革中,至少要完成以下七项重要任务。
第一,审判权与司法行政管理权的配置。人民法院作为国家的审判机关行使审判权已在宪法上作出规定,但人民法院拥有与审判工作相关的司法行政管理权这一事实却难见法律上的依据。已经启动修改的人民法院组织法草案规定“最高人民法院……按照规定管理地方各级人民法院和专门人民法院的司法警务和司法行政工作,上级人民法院按照规定管理下级人民法院的司法警务和司法行政工作”,这将为审判权与司法行政管理权的配置提供基本依据。虽然我国的司法行政部门依法管理国家的司法行政工作,但那些与审判权行使直接相关的司法行政事务仍应由人民法院负责。一方面,这种模式早已是既成事实,另一方面,已经完成的改革对部分司法行政工作的管理体制作了调整,如法院领导干部任命时征求意见制度、法官遴选制度、法官惩戒制度、财政管理制度、法院信息化建设等。
第二,审判权与执行权的配置。在中央部署审判权与裁判的执行权分开的改革之后,理论界和实务界展开了热烈讨论。目前,人民法院已经按照“内分”的原则在法院内部进行了审判权与执行权的分离,具体表现为属性分开、职责分开、程序分开、机构分开、人员分开、管理分开等,充分体现执行权的本质,尊重执行工作的自身规律。把执行裁决权与执行实施权分开的模式还兼顾了我国执行工作的历史发展与现实国情,特别是人民法院在“用2-3年时间基本解决执行难”承诺过程中付出的艰辛努力和取得的明显成效。就目前看来,这样的“内分”模式比较切合实际。当然,理论界仍然存在不同争论,“外分”的声音也有一定分量。
第三,内设机构之间的职权配置。一个组织或系统的职权配置必然会通过外部的载体表现出来并加以固化,否则就会慢慢地回到改革前的初始状态。法院的内设机构就是职权配置的载体之一。在中央统筹推进内设机构改革和办案组织建设过程中,各地法院按照要求进行了大胆尝试,“大部制”、扁平化、集中化、团队组合等改革为司法职权科学配置提供了保障和支撑。以往的内部权力运行机制改革也有曾因缺乏内设机构改革的跟进而失败的教训。关于内设机构改革,中央已经确立了改革的方向和步骤,但改革任务还远没有完成。随着实践探索的丰富和理论研究的深入,内设机构改革作为一个技术性问题必将成为今后一段时间的热点之一。
第四,上下级法院功能的配置。在法院系统内部,不同审级承担着不同的法律功能。初审应当在事实调查和认定方面发挥其他审级不可替代的作用,上诉审应重点在事实认定和法律适用方面把关,再审则重在发现上诉审中存在的重大法律错误,统一法律适用标准。这与中央提出的“一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”的要求是一致的。要特别重视研究最高人民法院的功能定位问题,研究建立“上诉许可”制度的可行性,发挥最高审判机关统一全国法律适用标准、确立权威裁判规则的作用。要研究在最基层建立小额法院、治安法院的可行性,由其管辖轻微案件,甚至可以考虑配备非法律职业人士担任法官,建立非常任法官岗位,吸收社会贤达利用其经验、声誉化解纠纷。
第五,司法主体之间的权力配置。在我国刑事诉讼中,公安、安全、检察、司法、法院等分别行使相应的司法职权。我国宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”司法行政部门负责刑罚的执行和政府的各类法律事务。在建立以审判为中心的刑事审判制度过程中,侦查机关、检察机关、审判机关、刑罚执行机关之间应当合理划分职权,建立以审判机关确立的裁判规则为标准的行为规范体系。建立检察机关公益诉讼制度,发挥检察机关对行政机关、社会组织、企事业单位的监督作用。在合宪性审查制度改革中,应当研究建立相应的组织机构、审查程序、相关部门之间的工作衔接机制等问题。在诉讼程序中,应当合理配置审前程序、审理程序、审判监督程序、执行程序等不同程序的功能,发挥各自的作用,形成合力,实现司法的根本目标。
第六,纠纷解决资源的合理配置。从某种程度上说,司法职权是为解决纠纷而存在的,但所依据的唯一根据是法律而非其他。但是,纠纷的种类很多,性质也各不相同,解决纠纷的资源也来自各个方面,有政府的,有社会的,也有市场的。在当前的形势下,人民法院受理案件的数量逐年增长,工作压力越来越大,甚至在一定程度上影响了司法机关功能的正常发挥。所以,在多元化纠纷解决机制改革过程中,解纷资源得到了最大程度的开发。人民法院应当着力建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式。同时,要合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。从解纷资源合理配置角度来说,应当将宝贵的司法资源用在规则之治方面,把适于由其他解纷机制解决的纠纷留给调解、仲裁等机构。除此之外,要发挥市场在配置资源方面的作用,把一些纠纷交给市场上的机制去解决。一些司法服务工作也可以使用外包的方式完成。
第七,司法权与监督权的配置。在审级监督方面,更高审级的法院通过对下级法院裁判的审查,解决当事人对裁判事项的争议,纠正下级法院的错误裁判,统一各级法院对法律的理解适用。在权力机关监督方面,要尊重司法规律,正确界定权力机关的监督权限,改善监督方式,规范监督效力。在检察监督方面,充分发挥检察机关的法律监督作用,把监督范围、监督方式、监督效力全部纳入诉讼程序加以规范,彰显程序正义。在社会监督和媒体监督方面,要正确处理司法与民意的关系,规范媒体对案件的报道,防止舆论影响司法公正。
司法职权科学配置是司法制度整体功效得以发挥的静态基础,有很多重要的课题需要进一步研究。而且,由于它与其他各项司法改革配套工程密切相关,这就提醒我们要更加注重司法职权配置改革的基础性和全局性。
来源：法制日报 2017年11月15 日
