宪法规定大体上可分为关于权利（right）的基本权利规定和关于权力（power）的国家组织规定。若将其中的基本权利规定视为目的，那么，有关国家组织的规定则是实现这一目的的手段。在这些宪法规定中，有像有关国家组织的规定和有关宪法修改的规定等非常明确和具体的规定，但是也有很多规定，尤其是有关基本权利的规定，并没有像一般法律一样详细规定，其内容是抽象的、不确定的，具有开放性。这是因为宪法是政治的法律。亦即宪法的首要任务是在无组织的共同体社会中实现统一、建立国家，为此不可避免地具有强烈的政治性特征，也因此只能局限于确定政治秩序的基本框架，并把其余的所有问题交给立法者规定。
宪法之所以具有开放性，除了宪法是政治的法律这一事实性特征，还起源于宪法作为最高法和国家的根本大法，其规范性特征便是无需对所有事项做出规定。即，对于宪法来说具体的法典化是非必须的，其只需对重要和必须明确的问题做出规定即可。宪法仅规定大纲而没有规定具体的内容是因为这种规定方式是必要的，或者是因为宪法不可能或难以规定具体的内容。宪法不可避免地会发生历史性变迁，因此其只能对大部分事项均只规定抽象的部分，以维持其开放性 。而像这种宪法未明确规定的领域，就不得不通过宪法解释和法律制定进行补充。
宪法虽然属于开放性的规范，但是在特定的内容上是不容许开放的。宪法的基本原理就是其典型代表。作为以国家为对象的宪法来说，基本原理作为主心骨，必须在宪法中对其做出明确的规定。如果宪法的基本原理存在争议，那么，各政治势力之间无止境的斗争将不可避免。另外，国家的权力结构也绝对不能是开放性的。宪法创立国家机关以履行国家事务，并赋予这些机关任务以及履行这些任务必须的权限。因此，国家的权力结构也不能留有任意变更的余地，以使得国家机关不滥用、适当地履行被赋予的权限。
由此可见，对于宪法保留的范围可能存在争议，但是有关国家机构，即关于权力结构的事项必然属于宪法保留事项。宪法保留是指，实质性意义上的宪法事项中，某些特定事项只能通过形式意义的宪法得以规定。一般而言，实质性意义上宪法的所有事项并不都必须由宪法典规定，其中一部分可由宪法委任给立法者规定。但是，根据宪法的规范体系，有些是必须通过宪法典进行规定的。在宪法典中被明确规定的国家组织法就属于这种情形。国家机关相互之间的关系必须在宪法典中做出明确的规定，并且只能通过宪法修改得以变更。总之，关于国家机关相互之间的关系，立法者的规定权限受到宪法保留的限制。如果宪法本身并不对国家机关相互之间的关系做出明确规定而是委任给立法者，那么，立法者就可以自由地规定其自身的管辖权限来决定其与其他国家机关之间的关系。因此，关于国家机关管辖与权限的宪法规定应当被理解为有关其权限之界限的明确规定，并据以此进行解释。
目前《中华人民共和国监察法（草案）》尚未生效，但是仍然受到了包括中国在内全世界的关注。监察法正式通过后，其形式虽然是法律，却具有宪法的实质。实质性宪法是指与其形式无关，规定包括国家秩序的基本结构、国民的人权、国家权力的根本组织及作用等内容的法律规范。实质性意义的宪法根据其存在形式，既可能具有宪法的效力，也可能具有法律的效力。但是，由于有关国家组织的核心内容是必须在宪法中做出规定的宪法保留事项，如果没有通过宪法修改明确规定基本的监察委员会的组织和构成以及权限事项，仅仅通过法律是无法创设这种组织的，如是，便会构成违宪的法律。当然，基本核心事项可以在宪法中做出规定，辅助性的事项或具体的程序等则可以通过委任以法律形式做出更详细的规定。
综上，笔者强调，为了制定监察法这一对中国宪法上国家组织的基本结构带来巨大变化的法律，宪法修改必须成为前提。同时，如果在监察法草案已公布的情况下，为了制定监察法这一法律而重新修改宪法的话，也易造成监察法优于宪法之假象。究其原因，是因为在急于制定监察法的情形下没有充分考虑作为根本法的宪法的存在。尽管如此，笔者仍然建议先修改宪法后再制定监察法。这是因为法治主义国家的核心在于以宪法为根本法的法秩序的统一性。若无法确保这一点，公民的权利保障也就无法实现。
作者简介：孙汉基，韩国釜山人，法学博士，中南民族大学法学院讲师。
文章来源：中国宪政网
