司法改革是一个系统工程，按其内容和轻重，可划分为四个方面：一是司法体制改革；二是司法职能改革；三是司法机制改革；四是司法管理改革。这其中，司法体制的改革最为关键。
进行中国司法体制的改革，首先要深刻认识体制中存在的缺陷。笔者认为，目前的司法体制存在四个矛盾：一是司法的国家性与司法的地方化之间的矛盾；二是司法的开放性与司法的封闭性之间的矛盾；三是司法的职业性与司法的民主性之间的矛盾；四是司法的非行政性与司法的行政化之间的矛盾。由上述四个矛盾，可得出目前的司法体制存在四个不足：一是司法的国家属性体现得不足；二是司法的开放程度尚嫌不够；三是司法的民主性成分尚不能令人满意；四是司法的特殊规定性未得到应有的尊重。因此，中国司法体制改革的着力点在于上述四个方面，以下分别阐述并提出相应建议。
【司法“去行政化”“去地方化”的改革步伐应更大、更快】
司法的行政化有三种表现形态：一是司法的外部行政化，即地方党政部门无论在主观上还是客观上均将司法机关视作与行政机关无异的下属机构，其实质是改变了“一府两院”的平行结构，将“两院”置于一府之下或一府之内。二是司法的内部行政化，即按照行政机构的人员结构配置司法人员，将所有在编司法人员按行政级别加以划分。三是司法的上下行政化，集中表现在下级法院审判案件在必要时奉行向上级法院请示汇报的做法，同时，上级法院对下级法院审判案件也时常加以干预甚至提前介入。
司法的行政化具有显而易见的弊端：司法的外部行政化直接导致司法的地方保护主义；司法的内部行政化则使司法的合议组织与司法人员失去独立性；司法的上下行政化实质上取消了下级司法机关的独立性，也使宪法与法律确立的审级制度失去了实际价值。由此可看出，司法行政化是当前司法体制最根本的缺陷，因此，司法的“去行政化”改革应成为本次司法改革的重中之重。改革主要应解决两方面问题：一是实现司法审判权和司法行政权的分离，让司法行政权归属于司法行政机关；二是在“二权分离”的基础上，将司法行政权上收，使之集中在中央层面或至少是省级层面行使。目前可考虑实行司法行政的二级管理，即：最高法院、高级法院以及最高检察院、省级检察院的司法行政权，在全国人大及其常委会的决策下由最高司法行政机关具体行使；基层法院、中级法院以及相应检察院的司法行政权在省级人大及其常委会的决策下，由省级司法行政机关具体行使。司法行政权从司法机关的职能体系中剥离之后，司法人员之间的等级性就会淡化甚至消失，他们之间的平等地位就具有切实保障，司法权的独立行使便能贯彻到底。
【海事法院的经验值得推广】
《人民法院组织法》第28条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”据此，无论是增设专门法院或者是改造、整合专门法院，均直接由全国人民代表大会常务委员会作出决定即可。这种改革方案无需修改《宪法》或《人民法院组织法》，同时也不改变最高人民法院和地方各级人民法院与同级人民代表大会及其常委会的关系和组织结构，仅作出受案范围的调整，因而操作起来较为便利，阻力较小，可行性最大。
目前专门法院有军事法院、铁路运输法院、森林法院、海事法院、农垦法院、石油法院等。专门法院的设置有所差异，级别也不尽一致，但都具有一定的专业性或专门性，同时它们的司法辖区不受行政区划的支配。这就使专门法院的人财物管理不受较低级别的地方政府的制约和控制，因而在一定程度上实现了司法的非地方化目标。在这方面，海事法院的司法体制具有典型意义。我国目前有十个海事法院，是因需而设的，它们的司法辖区与行政辖区完全分离，财政权和人事权由省级人大及其常务委员会行使，与省级以下的地方政府切割了实际的联系。这就使海事法院获得了明显的体制性优势，其审判的独立性和抵御干扰的能力有所增强。调研表明，海事审判出现了“三高四低”的特征，即：调解率高、服判率高、执行率高；上诉率低、申诉率低、涉法上访率低以及法官出事率低。我国的海事法院在国际上因此享有盛誉，许多与我国无关的案件，当事人也协议选择我国海事法院管辖。
海事法院司法体制虽称不上尽善尽美，但它的成功还是为我国司法体制改革带来了一定启示，关键点就在于：应尽可能地将司法机构及其人员与平行的地方党政部门划清界限，使前者不受制于后者，后者难以干预前者。
那么，哪些类型的案件需要上述这种专门化改革，又如何将这种对于专门法院的需求与对现行专门法院进行合理化调整衔接起来呢？首先，应当将那些受地方保护主义影响最为严重的案件类型从普通法院管辖范围分离出来，交由专门法院。实践表明，此类案件有两种：一是所涉经济利益较大的商事和经济类案件，二是“民告官”的行政诉讼案件。
目前有一种颇有影响的观点，就是要设立专门的行政法院审判行政诉讼案件。这一主张与我们这里所讨论的专门法院密切相关。这就要考虑：对于专门法院，是进行量的增加还是院的管理势必日趋复杂化，尤其不可忽视的是，专门法院数量过多，不仅改革的成本增大，对民众的诉权行使也会产生不利。因此，笔者倾向于对现存的除军事法院以外的各专门法院进行整合性改造。具体构想是：以海事法院为基础，将相关的专门法院逐渐归并到海事法院之中，并扩大海事法院的管辖范围，将一定标的额以上的商事、经济案件以及行政诉讼案件纳入专门法院。这样不仅可以达到前述整合各专门法院的目的，而且还使专门法院具备了开放式容量，随时根据各地审案需要，对其主管范围进行调整，从而做到张弛有度、因地制宜。不仅如此，由于整合、扩容、改造后的专门法院规模和影响力增强，事实上会形成与地方普通法院的“竞争”，这也有利于它们相互之间取长补短，共同进步。
从调研中反映的情况，行政干预司法与司法地方保护主义的问题，主要有以下三方面因素：从司法体制角度，除海事法院等专属管辖法院外，司法机关区划设置从属于行政区划导致司法机关容易受到地方干预；从权力配置角度，司法机关的人事权、财政权由地方政府掌握是司法地方保护主义日益升级的直接原因；从具体法律制度角度，民事诉讼和行政诉讼的管辖制度存在一定程度的缺陷，也加大了保障司法权独立行使的难度。因此，改革司法机关的设置体制、调整司法机关人事财政等权力配置格局、完善各级法院间的管辖制度与职能分工是保障司法权独立行使，提升司法公信力的关键。
为此，笔者建议设置国家巡回法院。主要目的是：保障司法权独立行使、遏制行政干预司法；为三审终审制做好准备，加强各级法院法律适用的统一；减少涉诉信访、反复再审等“终审不终”的情形。
该方案由以下三个步骤或要素组成。第一步：修改民事诉讼法和行政诉讼法关于级别管辖的规定，凡是当事人跨区域的商事和经济案件，以及任何行政诉讼案件，均相应地上提一级管辖。比如，当事人跨县级行政区的，由他们共同的中级法院管辖……跨省级行政区的，由最高人民法院管辖。第二步：这样将案件管辖层层上提，势必增加上级法院乃至最高法院的案件量，为此有必要增加上级法院的编制，增设分院，分别形成最高人民法院分院、高级人民法院分院和中级人民法院分院。目前中级法院分院已有成例可循，实行起来比较容易；建立高级法院分院难度也不大，最需突破的是建立最高人民法院分院。建议在全国增设7个最高法院分院，分别为最高人民法院东北分院、华北分院、西北分院、华中分院、华东分院、华南分院和西南分院。第三步：各分院既可以受理上述第一审案件，也可以受理其他的上诉案件。为便民诉讼计，建议各分院原则上实行巡回审判。当然，在当事人的同意下，各分院对其所受理的案件也可实行指定异地管辖。
【将执行权从法院分离出去】
目前我国的执行体制存在的主要弊端有：一是执行权分散行使，难以形成执行的规模效应和威慑机制；二是人民法院既审判又执行，难以应对；三是民事执行和行政执行缺乏专业性，导致执行能力不足，执行水平低下；四是执行中缺乏有效的监督机制，执行“侵权”现象不断发生。
为克服上述弊端，笔者建议对执行体制实行“三步骤”改革：第一步，将执行权从人民法院的职能中剥离出去，人民法院只行使审判权，不再行使执行权；第二步，将刑事执行、行政执行和民事执行统一起来，合并行使国家的执行权；第三步，将执行权归属于国家司法行政机关，或者单独建制，创设独立的国家执行总局或执行总署。笔者倾向于选择单独建制这种模式。
【应提升人民陪审员制度的法律位阶】
从世界范围看，实行司法的民主化改革是普遍的趋势；就中国当下而言，转换司法改革的传统思维，大力推动司法体制的民主化，是风险最小、成本最低、收效最大的改革路径，应当成为本次司法改革的突破口和切入点。实现和强化司法民主化的途径，除在诉讼中重视和加强对当事人的诉权保障外，最主要的就是创造条件，让社会公众有序参与司法。公众对司法的参与，在审判阶段，主要表现为人民陪审员制度；在刑事诉讼中，除人民陪审员制度外，还有适用于提起公诉阶段的人民监督员制度。这两个制度均需高度重视，这里且以人民陪审员制度为例加以说明。人民陪审员制度作为我国社会公众参与司法的重要渠道和形式，是人民主权原则在司法制度中的体现，在实践中产生了积极价值。然而，目前这一制度的潜在功能远未发挥出来，尤其是，由于规范该制度的立法条款较少，内容简括而粗疏，因而导致实际操作中存在陪审制度“异化”以及“陪而不审”等形式主义之弊，致使该制度迄今尚未获得民众的普遍认可，亟需进行大幅调整和结构性改造。目前，河南、陕西、山西等省进行了“人民陪审团”的试点改革；南京市下关区法院等进行了人民陪审员选任机制的改革；苏州推出“吴中模式”对陪审员的职权实施改革；上海市第一中级法院、东莞市第二法院等提出“2+1”模式对合议庭组织进行改革；河南省新乡、焦作，安徽省蚌埠等地法院对陪审案件适用范围进行改革等。根据调研，笔者提出以下建议：
1.将人民陪审员制度写入《宪法》之中，提升该制度的法律位阶。具体建议是：在修改《宪法》时在“公民权利义务”一章中增加一条：中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务，诉讼当事人有获得人民陪审员审判的权利。
2.制定颁布《人民陪审法》，提升陪审制度的立法层次，赋予当事人依照法律请求由人民陪审员或人民陪审团审理的权利，明确规定法院应依照法律实施人民陪审制度。赋予地方法院以制度改革试点权限，并对试点给予直接、公开的指导。
3.由中央财政与试点地区财政对制度改革共同给予专项资金支持，提高人民陪审团成员的补贴费用，保障人民陪审团人员选任、成员库管理等关键环节的必要支出。
4.设置专门的陪审员管理机构。管理机构应独立于法院、行政机关之外，可直属于市级人大常委会，负责陪审员的选任、管理、考核、统计、报酬等事项以及陪审员库的更新。这既有利于保障陪审员来源的广泛性和对法院监督职能的实现，也有利于减轻法院负担，提高司法的公正性和透明度。
此外，尚需建立健全专家陪审制度。为此，应建立专家陪审员名册，专家分别担任各类专门诉讼案件的陪审员。
【作者简介】
汤维建，中国人民大学法学院教授。
