2017年5月23日，国土资源部发布了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。这标志着《土地管理法》的修改工作再沉寂多年之后，终于有了新的实质性进展。
纵观《征求意见稿》的修改情况，《土地管理法》的修改工作，还是应当按照十八届四中全会关于“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度”的要求来进行，不宜由作为行政主管部门的国土资源部来主导。具体理由如下。
首先，国土资源部的部门利益，可能会阻碍一些重要的改革。比如，现行《土地管理法》自1998年起建立了一种“名为土地规划管制，实为计划指标管制”的土地用途管制制度。这种以“建设用地指标”为核心的土地管制制度在实践中造成了大量的土地资源浪费和土地开发和利用违法情况，因为“建设用地指标给多了，没有项目用不了地，造成土地闲置；给少了，有项目却上不了马，造成普遍性的违法用地。另外，计划供地还常因地征不下来，或规划变更，或冗长的审批程序，造成大量批而未供、供而未用的闲置地。”（郑振源语）
然而，国土资源部所公布的《征求意见稿》却丝毫没有提及（当然，也没有反思）“年度建设用地计划制度”和“建设用地指标制度”所存在的问题。之所以出现这种情况，其根本原因就在于“年度建设用地计划”和“建设用地指标”每年都是由国土资源部主导测算和下拨的。如果取消或者修改这项制度，该部门的权力和利益可能会受到严重的损害。
其次，国土资源部的权限有限，可能会影响一些重要改革的推进。比如，如何处理土地利用总体规划和城市规划以及其他资源配置规划之间的关系，实现2015年底中央城市工作会议所提出的“多规合一”，应当成为本次《土地管理法》修改的重中之重。因为现行土地管理法关于这两项规划效力和等级关系的规定，非常不明确而且落实起来异常困难，常常出现“规划打架”的问题。
然而，国土部提出的《征求意见稿》也没有提及（更不用说解决这个问题），仅仅要求各级人民政府“应当依据国民经济和社会发展规划、国土规划、国土空间开发和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。之所以出现这种现象，无疑与国土资源部的权限有限有一定的关系。
再次，国土资源部作为业务主管部门，长期形成了一些思维定势，不一定利于改革。比如，无论在1998年土地管理法修改的过程中，还是在本次土地管理法修改的过程中，在集体土地征收领域，国土资源部门都拒绝按照“市场价格补偿集体土地所有权人”，坚持在集体土地征收时，必须按照“以原用途为基础进行改革”，理由是“土地开发权属于国家”。
然而，近几年的学术研究表明，这个理由是不成立的，土地开发权从来都是土地所有权的组成部分，并不存在“国家通过法律创设土地开发权”的坚实理论和成功经验。即便是在英国这个发明“土地开发权”（land development right）术语的国家，对于土地开发权的认识也并非是“土地开发权是由国家创立”。而且英国在二战之后所进行的也并非是“土地开发权无偿国有化”，而是“国家设立3亿英镑的基金有偿购买土地权利人的土地开发权”。更为重要的是，这个“国家有偿购买土地开发权”的实验，在英国也仅仅实行了6-7年后，就因为严重阻碍战后重建和经济发展而不得不停止。所以英国的例子仅仅是一个值得警醒的教训而非可资借鉴的经验，然而，国土资源部对此似乎并不清楚，依然坚持“土地开发权属于国家”的观念。
最后，国土资源部的立法技术水平可能会影响到《土地管理法》的修改和完善。比如，《征求意见稿》一方面提出，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的”项目，都属于公共利益，都需要由政府先将土地变成国有土地，然后才能进入建设用地市场，但另一方面又提出，“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用”，那么对于那些符合土地利用总体规划且属于城市建设用地范围内的集体经营性建设用地，到底是可以由集体土地所有权人通过出让、入股等方式直接进入建设用地市场，还是必须等政府征收之后才能进入建设用地市场呢？答案并不清楚。
不可否认，国土资源部所公布的《土地管理法（修正案）（征求意见稿）》对于土地制度的改革，也有许多重要的进步和闪光的亮点，比如其对于对于农民“户有所居权”（即“住房权”）的肯定就具有重大的进步意义，其对于“土地利用总体规划应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，综合考虑资源环境承载能力来进行编制”强调，也有利于落实中央所提出的“五大发展理念”。
但是，《土地管理法》是一部牵涉整个国家和社会重大利益调整、事关中国经济社会发展和改革创新大局的综合性、全局性、基础性法律，因此还是应当由地位更为超然且更能集思广益的全国人大相关专门委员会及全国人大常委会法制工作委员会，来主导修改的起草工作为宜。
程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。
来源：《改革内参·综合版》2017年第30期，发表时略有改动，引用请参见原文。
