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张天蔚:深化户籍改革必须得到立法保障

  

  成都市提出了迄今为止最为“激进”的户籍改革政策,到2012年,成都市不仅取消城乡户籍之别,开放城、乡居民之间的双向流动,而且破天荒地允许农民(确切地说应是“原农民”)可以“带着土地”进城,也就是说,户籍改革之后的原农民,不仅能够与原城镇居民享有同等的社会保障等各项福利,而且仍然享有对原有宅基地和承包地的所有权。他们将成为成都市第一批,也很可能是全国第一批拥有自己土地的市民。

  之所以称成都市的户籍改革“激进”,是因为它一揽子解决了两道过去被认为最难突破的难题,其一,是一步到位地实现了城乡一体的社会保障制度。舆论一度普遍认为,取消户籍歧视、建立城乡一体化的社会保障制度,固然是缩小城乡差别、实现社会公平的必然趋势,但鉴于中国现实的发展阶段,这将是一个较长时段内的渐进目标,很难在短时间内实现。而成都的户籍改革,则以2012年为界,以超出舆论预想的速度,使这一目标进入了倒计时阶段。这固然与成都作为以特大型城市为核心的社会、经济结构有直接的关系,如到2008年,成都的农业户籍人口为512.88万,远少于非农业人口的612.08万,再加上农业户籍人口大量涌进城市谋生,早已事实上纳入城市社保体系,则真正需要在户籍改革中实现社保“农转非”的人口,已经不会成为成都社保体系难以承受的负担。

  成都的情况固然有一定的特殊性,但其社会、经济结构的转变趋势,却具有相当的普遍性,成都的决心和经验,也将给其他地方乃至全国的户籍改革,带来启发和借鉴。

  成都市突破的第二个障碍,则是更为困难的土地困局。推进户籍改革、实现城乡一体化过程中,原农民的土地(包括宅基地和承包地)所有权归属,曾经被视为最大的难题。全国许多地方都曾出现的“以土地换户籍”,或“以土地换社保”的“探索”,被舆论一眼识破其剥夺农民合法财产、掀起新一轮“土地财政”的心思。但历史遗留的城乡二元化的土地制度,在未来城乡一体化的户籍改革中究竟怎样处置,几乎无人能够给出兼顾合情、合理、合法的答案。

  令人难以想象的是,成都市在各种可能的方案中,选择了一个最激进的方案,即完整保留原农民的土地所有权,使其成为第一批“有土地的市民”。对此,成都市市委统筹委副主任秦代红的解释是:(以往)在城市经济社会发展中,农民做出了巨大的牺牲,现在加大以工促农的力度,这也是应该的,不存在公平与不公平的问题。

  站在促进社会公平的角度,成都市的勇敢探索固然值得钦佩,但在另外的角度,却也有若干问题值得探讨。

  其一,如果法律承认农民对宅基地和承包地的所有权,则这种所有权便不该受到不同“政策”的影响乃至剥夺。但就在成都“隔壁”的重庆市,同样强度的户籍改革中,“以土地换社保”依然是一个隐含的主题。对此,理当有全国性的法律予以解释和规范。否则各行其是的改革,将使我国土地制度陷入混乱。

  其二,即使原农民依法保留土地所有权,体现了当下的社会公平,但仍然有接续的问题值得追究,如他们的土地所有权未来能否自由转让,或允许在什么范围内转让?如果可以自由转让,那么现有的“小产权房”又如何解释和处置?或如果这一代“原农民”死去,他们的子女能否继承其土地所有权?如果不能,该以什么名义剥夺其合法财产的继承权?而如果能,则在一代、两代之后,当公平补偿的含义消失之后,又该如何解释一些人享有土地所有权,另一些人却终生不得拥有土地的新二元结构?

  总之,无论成都抑或重庆的户籍改革,或许都带有为更大范围的改革做试点的实验意味。但别的事项都可实验,唯独土地制度事关农民的财产权利,任何变更都须有国家法律的依据,却不该受一地、一时“政策”的支配或剥夺。因此,随着户籍制度改革的深入和扩展,急需就土地、社保等关键事项,予以统一的立法规范。

  

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