【摘要】在两年前的特大震灾应对和持续至今的灾后重建中，志愿者、志愿者组织和社会慈善等社会力量发挥了积极的作用，应急志愿服务成为中华民族凝聚力的重要体现。为进一步推动志愿者组织等民间组织的发展壮大，加强社会应急能力建设与促进志愿服务法制发展势在必行。
【关键词】社会应急能力；应急志愿服务；社会参与
一、社会应急能力建设与志愿服务法制发展提出的新课题
（一）突发事件应对要求志愿服务的组织化、有序化与专业化
1、志愿服务组织化与有序化问题。志愿者通过参加志愿服务组织提供志愿服务与个体志愿者提供服务相比，因为具有以下优势因而在突发事件应对中成为更受欢迎的形式：第一，志愿服务组织更有利于救援的有序化。在抢险救灾等突发事件应对中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更容易加强志愿服务实效性的发挥。第二，志愿服务组织化有利于保障灾区人民的生命财产安全，有效地杜绝不法分子浑水摸鱼。第三，非组织化的个体志愿者参与救援服务容易导致权利义务关系界定的困难。非组织化的志愿服务活动不利于法律关系的确定，容易导致现实中大量的纠纷产生，也不利于个人志愿者权益的保护。
2、志愿者服务的专业化问题。在“5·12”汶川特大地震发生后，志愿者等民间力量对抢险救灾迸发出极大的热情，很多人徒手进入灾区，由于缺乏救援能力，加之不少志愿者由于自身素质不高，沦为新的“难民”。因此，加强志愿者的培训应当成为志愿服务制度建设不可或缺的重要内容。
（二）志愿服务组织亟需法制环境完善与内部制度建设
1、我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿者服务组织成长与发展。我国目前志愿者组织主要有三种类型，第一种类型是中国青年志愿者组织，它是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的从属组织，主要是配合团中央以及各级团委开展活动，而且活动主要是以项目性为主，并且和许多国家机关或者企事业单位的志愿者组织，例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等是相互交叉或包融的。第二种类型是中国社区志愿服务组织，从属民政部系统。最后一种类型是民间自发成立的，旨在以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿者组织，而此类民间志愿者组织是目前地位最为尴尬的群体，也是我们需要重点讨论的一种类型。根据我国民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册为社团组织必须有一个业务主管部门尚可，否则不予注册，在这种整体监管体制下，民间志愿者组织没有官方机构支持与背景，又没有相应主管部门，很难获得社会团体法人资格，现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商部门登记注册成立的，还有大量的民间志愿服务组织根本就没有经过登记而没有合法的身份。就如在课题组调研时有学者指出的，“连合法身份都没有，谈何监管？”但是，众多的民间志愿者组织确实在社会上广泛存在着并发挥着其一定意义上积极的作用。制度上的严格限制与现实中的广泛存在的冲突与矛盾不仅让众多“草根”志愿者组织生存和发展得更加艰难，也让立法者及国家管理者颇感无奈，因为不承认其合法的身份，并不代表在现实中相应问题的不存在，不改变现在体制而将民间志愿者服务组织纳入法律法规的规制中无异于对现实问题采取掩耳盗铃的态度，因此，通过立法规范志愿者服务组织具有迫切的现实需求。
2、志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善。首先，关于志愿者的注册制度。注册制度是对志愿者进行组织化管理并对突发事件提供组织化志愿服务的重要制度保障。大多数人认为，注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求志愿服务提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇，而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散，不便于统一指导和管理，而一旦发生纠纷更是难以界定权利义务关系，因此从各地志愿服务立法上看，大部分地方立法只调整注册志愿者。但是由于志愿者的流动性等特点，志愿者注册制度的运作具有一定程度的难度。对现在注册制度进行管理创新以符合志愿者组织化管理的需求，具有迫切的现实需求。其次，关于志愿者的培训制度。事实上，尽管2008年“5·12”汶川地震的救援过程中，人们对志愿者的专业性还不甚满意，但经过“5·12”汶川地震的洗礼和近两年恢复重建过程的反思，较多的志愿者组织已经越来越多地意识到志愿者的培训制度的重要性，因此不时举办的培训已能在一定程度上满足志愿者的应急服务技能问题，更加令人欣慰的是尽管有时或许志愿服务组织的资金有限导致培训能力不足，但是起码在观念上志愿者的培训问题已经得到各界的充分重视。
（三）应急法制亟需构建志愿者的权利保障体系
1、体现志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对中，不仅是受灾的群众的生命财产安全受到极大的威胁，志愿者的人身权与财产权利同样处于高度的风险之中，“5·12”汶川地震中发生过数起志愿者因参与志愿服务在灾区受到伤害甚至失去生命的事件。
关于志愿者的权利保障的立法，目前由于全国没有统一的志愿服务法律，各地方性法规与地方政府规章大多对志愿者的权利与义务有所规定，但是总的来看是非常保守的。在国外，不仅志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定，而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列发展性权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。
2、突发事件应对中行政紧急权与志愿服务自主权利的冲突难以平衡与兼顾。随着近些年来人们生活水平的日益提高，我国公民在逐步解决了生存与生活问题之后，奉献社会、实现自我与参与社会治理的愿望明显提高。5·12汶川地震中社会力量参与救灾的热情就是公民参政热情的一次集中的迸发。但是，在突发事件的应对中，由于事件的紧急性与严重性，社会力量参与抢险救灾需要服从政府这个法定应对主体的统一调配与安排。如此，二者之间便会频频发生冲突，如处理不好，便会大大打击公民的积极性与热情，造成公民对政府在抢险救灾中指挥权的不理解与不支持，甚至会大大降低政府在公民中的形象与地位。在5·12汶川地震中，众多非组织化的个人志愿者涌向灾区，而由于我国政府对部分灾区进行严格的管制，个别地区实际上已经采取了“戒严”的措施，不提倡志愿组织或者个人志愿者进入灾区进行救援。因此如何在最大限度上既保障突发事件应对的有效与有序，又能保障公民自主参与志愿服务、积极参与社会治理，这是一个值得研究的重要课题。
二、加强社会应急能力建设和完善志愿服务立法的若干对策建议
（一）更新观念，消除疑虑，积极完善立法与制度促进社会力量的发展
如前所述，志愿者及志愿组织是政府领导下的全社会应急的有益补充与调和剂，在政府的有序指挥下发挥志愿者等社会力量的作用，积极促进社会力量的发展，对于我国成熟的公民社会、和谐社会的构建具有积极的意义。但是，社会力量的壮大是否会与政府抢夺资源与公信力？在调研期间，笔者发现，目前少数政府部门工作人员对此尚存疑虑，对社会力量的发展尚持恐惧与防范的态度。因此，在理论上正本清源，在观念上正确社会力量发展可能会给政府带来的影响，是正确处理二者关系的首要前提。
目前，我国正处于转型时期，面临着政府与社会关系变革的重大课题。伴随着中国经济体制改革的不断深入，在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，如何重新界定政府权限范围、转变政府职能的问题引起了人们的极大关注。我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，社会组织实质上承担着国家行政机关的部分功能。改革开放20年来，中国的政府与社会关系发生了根本性的变化。传统的无限政府正在向有限政府转变。事实上，有些社会事务完全可以通过社会自身的力量，通过国家机关之外的各种社会组织与各种社会协调机制得到解决。并非管得越多的政府越有“公信力”，也并非所有的“资源”都应当由政府占有与支配。政府有有限的支配领域中如果管理得当，同样会树立公信力，并且有利于优化各类资源的配置与使用。而如果反其道行之，政府依然固守大包大揽的管理模式，坚持全能政府的职能定位，反而会因为疲于应付或无力应对而产生无穷无尽的烦恼，不仅毫无公信力可言，相反会导致人心尽失、民怨鼎沸的恶果。利用社会自身的力量和政府合作来有效提高社会管理效率，已经成为社会发展的内在要求与历史潮流。2006年中国共产党第十六届六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的新型社会管理格局。因此，只有更新观念，消除对社会力量的疑虑与防范，不断创新社会管理，改变政府无所不包、无所不管的规模、权力和职能扩张倾向，积极完善立法与制度促进社会力量的发展，才能符合不可逆转的历史潮流。
（二）加快志愿服务立法，明确相关法律关系，保障志愿服务各方权益
所谓“志愿者”，根据联合国前秘书长安南曾给出的界定，是指在不为物质报酬的情况下，基于道义、信念、良知、同情心和责任，为改进社会而提供服务、贡献个人的时间及精力的人和人群。尽管以“不为物质报酬”为主要特点，但是这并不意味着志愿者的权利不需要保护，也并不能保障志愿者“好心”一定会办“好事”；由此产生的志愿者、志愿服务组织及志愿服务对象之间的权利义务关系急需法律法规的明确。随着相对于日益庞大的志愿者队伍和日益深人人心的志愿服务活动，我国志愿者立法显得相对滞后。目前，我国无统一的志愿者服务法律与行政法规；志愿者立法大多散见于地方人大立法、地方政府规章、甚至更低级别的法律规范性文件之中，可以用“级别不高，遍地开花”来形容，各地方立法对志愿者的界定范围大小不同，但对其权利、义务的规定大同小异，内容擂同，这不仅是立法资源的浪费，而且容易导致志愿者服务工作因缺乏统一有力的法律支撑而陷入困境。进行志愿服务的全国立法，有助于进一步推动全社会形成对志愿服务基本原则、理念的共识，规范志愿服务的动作模式和制度保障，维护志愿服务合方的合法权益。并且通过志愿服务立法建立规范和高效的公众参与志愿服务的平台，有且于进一步发挥志愿服务引导社会成员承担社会责任和实践育人的功能。
在刚刚完成的《中华人民共和国志愿服务法（2010年4月12日草案初稿）》中，第四章第9条专门对突发事件下的志愿服务活动作出了规定：“志愿者参加突发事件志愿服务活动时，应当接受突发事件发生地的人民政府及其委托的志愿服务组织的统一指挥、指导和管理。”但从前述考察论证的情况看，仅有这样的规定显然不足，还需要从多个方面作出更加完备的规范，有力地加以调整。
（三）加强配套制度建设，促进应急志愿服务的组织化与风险防范
从“5·12”抗震救灾过程中的情形看，志愿服务活动的组织和风险方面存在不少问题。志愿服务活动立法的层次低，迄今尚无中央层次的专项立法，只有少量的分散立法，远不满足客观要求。志愿服务是一个民主的社会管理的需求，要发挥它的作用和社会力量，这方面立法的难度很大。还有志愿者风险，还有极大的社会资源浪费。而抗震救灾这样的重大灾害，人财物非常缺，如果不是科学发展而是非科学发展，那对国家、民族、生活具有非常大的危害性。一个国家、一个地区、一个民族，要学会应对地震救灾这样大的危机和挑战，中央层次的立法一定要加强，不能仅仅是地方立法。比较起来，抗震救灾的志愿者及其风险的制度安排，与大型赛会对志愿者及其风险的制度安排，是很不一样的。我国在制定《突发事件应对法》的时候，对于官民协作机制有一些考量，但由于有些机构对公众参与、办事程序等方面未能予以足够重视，最终文本中把社会资源的动员机制写得不够充分，未能妥善解决志愿服务活动和志愿者的管理与风险问题，在实务中就会造成极大的资源浪费。这次抗震救灾和恢复重建给了我们一个机会，来重新认识应对突发自然灾害的有关制度安排，包括志愿服务和志愿者管理与风险的制度安排。
志愿服务组织的配套制度建设需要在其外部法制环境与内部制度建设两个层面进行。从外部法制环境讲，消除对民间志愿服务组织的戒心与疑虑，将民间志愿服务组织纳入到法制监管的轨道，降低社会团体注册的门槛，结束众多民间志愿服务组织的“非法”身份，填补无人支持、无人问津、无人监管的空白状态。根据现行《社会团体登记管理条例》中登记为社会团体需要有“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”作为业务主管部门的必要条件，
但在现实中有关机关或部门不愿承担监管责任等原因，民间组织要想找到主管部门是非常困难的，这是众多草根志愿服务组织非法身份存在的根本原因。笔者认为，可以由民政部门民间组织管理局作为民间社团组织的统一主管部门，不仅仅作为登记管理机关履行监管职责。根据《社会团体登记管理条例》第二十七条规定，“登记管理机关履行下列监督管理职责：（1）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（2）对社会团体实施年度检查；（3）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”第二十八条规定，“业务主管单位履行下列监督管理职责：（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”通过分析登记管理机关与业务主管部门的监管职责可以发现，二者并不具有不可逾越的鸿沟，将业务主管部门的监管职责并入作为登记管理机关的民政部门的职责，在现行体制下具有整合的可行性，也符合民政部门的职能职责定位。
在自身制度建设上，志愿服务组织需要加强各项制度建设，尤其是资金募集制度、志愿者注册制度、志愿者培训制度、志愿者的激励与服务认证制度等。由于在汶川地震中人们对参与抢险救灾志愿者专业化、组织化的需求，志愿服务组织可以不仅仅通过应急前的培训制度提升志愿者的技能，还可以加强日常志愿者管理制度，将不同专业、特长与背景的在册志愿者分类管理，建立完善的档案记录，将应急准备工作渗透到日常管理中，而一遇到突发事件的应对便可有备而来，让不同专长的志愿者各显其能，不仅仅大大加强应急志愿服务的及时性、专业性和组织性，而且可以通过在册志愿者的不同表现记录完善志愿者激励机制，提高志愿服务的有效性与积极性，通过制度建设实现良性循环。
（四）加强应急主体的行政应急能力，善用行政指导等柔性行政管理方式
政府是突发事件应对的最重要的主体，如前所述，政府应急始终是突发事件应对的主导力量与总指挥。尽管法治政府强调一切权力的行使都应在法律的规制范围之内以防止行政权力的恣意性与侵犯性，但是由于公共应急法制的权力优先性、紧急处置性、社会配合性、救济有限性等特点，且由于法律在公共危机发生后对行政应急管理权的巨大授权，政府在突发事件应对中取得了超乎常态下的巨大权力，这导致了行政应急能力的建设事关重要。政府的行政应急能力强，志愿服务等社会应急力量就能得到最大效能的发挥，政府的行政应急能力差，社会应急力量只能在混乱中无所事事，即使想有所作为也只能使局面变得更加混乱。因此，政府应急能力的提高是加强社会应急能力建设的重要保障。
尽管如此，并非突发事件应对中任何的行政决策与行政行为都必须以高权性为主要特征。行政指导等柔性行政管理方式即使在应急法制中也可以发挥意想不到的作用，以行政指导为代表的柔性行政管理方式的运用，可以缓和行政应急权与社会力量之间的矛盾，在不便使用行政强制命令时发挥优化资源配置、减少执法成本的效果。在总结2008年汶川特大地震救援的经验教训基础上，在刚刚发生的青海玉树地震中，政府在应急法制中灵活的运用了行政指导等柔性管理方式，起到了非常好的效果。在没有足够防备知识和高原生存能力的大量志愿者将涌向玉树灾区之前，青海省抗震救灾指挥部发出通告，说明灾区海拔较高、自然条件恶劣、物资奇缺等不利条件，以行政指导的方式紧急呼吁志愿者暂时不要集中赴灾区抢险救灾，“此时不去灾区就是支持灾区！”为了更好的开展组织化、有序化的志愿服务，避免非专业个人志愿者盲目涌入灾区而产生不必要的人员伤亡与财产损失，当地政府机关希望志愿者进入灾区前先到西宁进行报到，在进行整合力量并根据能力进行筛选后再组织志愿者有序进入灾区开展志愿服务。这种做法不仅有效地整合了社会力量，又保护了志愿者的积极性，避免了盲目进入灾区开展志愿服务带来的人身财产损害和社会成本损失。
（五）应将危机防范和应对知识与能力养成作为志愿者培训的重点
邻邦日本是地震、火山等自然灾害多发国家，积累了非常丰富的应对突发灾害、受灾民众安置和灾后恢复重建经验，他们的危机应对知识教育和能力培养系统化、重实效，值得我们研究与借鉴。日本注重在全民范围普及防震救灾知识，全国设有许多地震博物馆和地震知识学习馆并免费开放，参观者可体验6级地震发生时的状态。从1960年起，日本政府将每年9月1日定为“防灾日”，每到这一天，除了举行悼念活动来缅怀关东大地震中的10多万死难者之外，还进行各种防震教育和避难演习。除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗震防灾的意识。日本还注重在常态下就认真进行各种防震抗震演练，使得国民的不仅具有应对突发事件的意识、知识，还具有相应的突发事件应对能力，有助于国民取得成功应对一次次突发地震、火山等自然灾害的成效。日本发生地震后，日本人就抓紧躲在桌子旁边，地震停下来不摇晃了，他就出来收拾好桌子继续上班了，不会惊慌失措而遭受不必要的损害。这是因为，日本人从幼童入学开始就一直在学校受到危机应对知识教育和能力训练，大学毕业进公司工作后还要继续教育演练，所在单位应予支持，如果不支持就有责任，因为你不支持帮助他通过演练养成危机应对能力，到了关键时刻他仍然不会条件反射式地加以有效应对，等于是在搞不教而诛。这些经验值得重视。
我国的普通教育、高等教育、干部教育和普法教育也应当把这样的教育演练作为一项重要内容安排进去。还应将危机防范和应对知识与能力养成作为志愿者培训的重点。以往我们对这个问题的教育和宣传力度远远不够，由此造成志愿者和广大民众的危机应对能力总体水平不高，出现了许多的悲剧。因此，要将这个问题更明确、具体地作出法律规定和制度安排，使其在常态下就得到人财物力和时间保障，避免好了疮疤忘了疼，反反复复犯相同的低级错误。
三、结语：通过立法推动和保障应急志愿服务工作
2008年6月23日，胡锦涛同志在中国“两院”院士大会上的讲话中指出，必须把自然灾害预测预报、防灾减灾工作作为关系经济社会发展全局的一项重大工作进一步抓紧抓好。从长远看，要做好六个方面的工作，其中之一就是必须将灾害预防等科技知识纳入国民教育，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力。这一点，在我国《突发事件应对法》中也有比较明确的规定。该法第二十六条第三款规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”第二十八条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。”第二十九条规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。”第三十条规定“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。”在即将制定的我国《志愿服务法》中，也应增加规定这方面的内容，有计划地提升志愿者的危机防范和应对知识与能力。故应把危机防范和应对知识与能力作为普法教育的一个重点内容来开展，持续性地推动危机防范和应对知识与能力的教育培训宣传工作走向规范化、制度化、高效化。因此，即将出台的我国《志愿服务法》和将要修改的《突发事件应对法》以及其他的法律法规，都应在完善应急志愿服务法律规范体系方面作出制度创新努力。
【注释】
本文的调研撰稿工作得到四川省“5·12”地震灾后重建办、四川省委党校、共青团四川省委、四川省民政厅、共青团成都市委、都江堰市应急办、都江堰市委党校、都江堰市法制办、都江堰市民政局、共青团都江堰市委等有关机构的大力支持，得到董晓松博士、周铁军博士、梁爽博士等诸位年轻学者的具体协助，谨致谢忱！
