【摘要】应急志愿服务是指志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者在公共突发事件的应对中提供、开展的志愿服务。应急志愿服务是志愿服务在突发事件应对中的特殊形态，由于突发事件的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性以及采取特殊措施的必要性等特点，法律应当就应急志愿服务的基本原则、组织与管理机制、组织化与专业化保障以及应急志愿者面临的特殊风险及其权利与义务进行明确规定，通过法律保障发挥法律调整社会关系、应对社会问题、维护社会秩序、促进社会发展的重要功能，对应急志愿服务作出积极回应，加以法律调整。
【关键词】志愿服务法制；应急志愿服务；志愿者的特殊权利和义务；法律保障；体系构建
德国著名社会学家尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）说，“我们生活在一个除了冒险别无选择的社会里”[1]。当今世界，各国政府几乎都面临着无法预料的各种重大自然灾害、人为事故、恐怖袭击、传染病暴发与流行等公共危机的挑战，似乎昭示着全球已经进入了“风险社会”（risk society）。人类社会发展到今天，经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。“当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。”[2]近年来，从2003年的“非典”出人意料的横行全国，到2008年的南方雪灾降临、“5·12”汶川地震的成功应对等，一系列的自然灾害、公共安全等突发事件的应对使我国政府越来越认识到应急法制是建设社会主义法治政府的重要组成部分，如何应对各种风险与突发事件成为我国政府和社会亟需解决的重大治理问题。
2008年汶川特大地震发生后，我国政府在抗震救灾与恢复重建中的出色表现赢得了世界的普遍赞誉，而志愿者等社会力量所创造的志愿精神等精神财富也使其成为中国志愿服务的重要里程碑。但是，另一方面，在志愿服务得到重大发展的历史契机中，应急志愿服务也暴露出了需要法律保障的种种问题，其立法的相对空白已远远滞后于现实中志愿服务的迅速发展。目前，我国已经意识到这一立法的迫切需要，《中华人民共和国志愿服务法》已在草案的起草之中，笔者作为参与立法的专家顾问之一，参与了草案的起草、讨论与修改工作。在此，笔者意欲通过对应急志愿服务所应当遵循的特殊原则、组织管理机制，以及应急志愿者面临的特殊风险及其权利和义务等相关立法问题的阐述，立足于应急志愿服务与常态志愿服务的不同之处，构建应急志愿服务的法律保障体系，明确法律应当规定与调整的范围，以期有助于我国突发事件中应急志愿服务的规范化与法治化。
应急志愿服务的界定离不开志愿服务概念的界定。所谓志愿服务（Voluntary Service），是指不以营利为目的，基于利他动机，自愿无偿的贡献知识、体能、劳力、经验、技能及时间等，以增进他人福利，提升个人价值，促进社会和谐与进步的服务活动。联合国前秘书长科菲·安南亦曾给出界定，志愿者是指在不为物质报酬的情况下，基于道义、信念、良知、同情心和责任，为改进社会而提供服务、贡献个人的时间及精力的人和人群[3]。“应急志愿服务”的概念虽然目前尚未有科学、公认的界定，但是我国实践中已经较为广泛的使用，尤其是“5·12”汶川地震发生之后，应急志愿服务随着人们对应急管理与应急法制的高度重视而受到了学术界与实务界的广泛关注，不仅各地政府纷纷成立了专门的应急志愿者队伍，而且还有地方政府规章对应急志愿者进行了专门的规范，如《广东省应急志愿者管理办法（试行）》第2条规定，“应急志愿者是指在应急志愿者组织注册登记，按规定参加应急知识、技能等培训和相关演练，具备按规定参与应急救援等应急管理工作相关能力的志愿者。”在本文中，笔者对“应急志愿服务”作如下界定：应急志愿服务是指志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共突发事件的应对中提供、开展的志愿服务。
近年来，随着志愿服务的蓬勃发展，制定专门的《志愿服务法》的必要性已经得到了学术界和实务界的广泛认同，笔者也深以为然。但是，另一方面，应急志愿服务作为志愿服务在突发事件应对中的特殊形态，由于突发事件的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性以及采取特殊措施的必要性等特点[4]，更具有法律保障的迫切需要与现实需求，这种迫切的需要主要原因在于，在突发事件应对这种特殊的形态下，行政应急权具有更大的优益性，而志愿者及志愿服务组织应当承担更多专业性与组织性保障的义务，并且其开展志愿服务的自主权利将受到较大的限制，否则将由于秩序的混乱与能力的欠缺，而给国家利益、公共利益和人民群众生命财产安全带来超乎寻常的巨大损失。正是由于应急志愿服务的这一主要特征，志愿服务立法应当就应急志愿服务所应遵循的原则、活动管理机制、组织化与专业化保障以及应急志愿者的特殊权利与义务进行专门规定，笔者在此将中国的应急志愿服务法律保障体系略加描述如下（如图1所示），其中涵括了立法应当规定的主要内容与问题，在此基础上对若干重要问题略加阐述。
应急志愿服务的总原则是开展应急志愿服务所应当遵循的主要原则。作为志愿服务的一种特殊形态，应急志愿服务首先要遵循志愿服务的一般原则，如自愿、无偿、平等、诚信、合法原则等[5]，除此之外，由于应急志愿服务处于突发事件应对的特殊情形之下，应急志愿服务还应当遵循特殊的指导原则，笔者认为将其概括为就近就便、专业高效、统一有序这样三项原则。
（一）就近就便原则
就近就便原则，是指志愿者、志愿服务组织及志愿服务组织者应当本着便利、就近的精神，适当地开展力所能及的志愿服务活动，避免舍近求远、冲动行事，合理、理性、成熟的协调开展志愿服务与自身工作、生活的关系。虽然我国向来有着“一方有难、八方支援”的优良传统与道德风尚，但是在应急志愿服务中，就近就便原则能够降低交通、能源等社会成本与个人经济、时间成本，减轻突发事件发生地的管理与指挥压力。在“5·12”汶川地震发生后，志愿者从四面八方涌向灾区，为抗震救灾作出了巨大贡献，但也有一些志愿者仅凭满腔热血，不考虑个人与社会成本，发生了由于路途遥远、精疲力竭而发生车祸导致多人死亡与受伤的惨剧，也发生过在途中遇到泥石流等自然灾害不幸遇难的悲剧，更发生过志愿者不顾本人工作岗位需要，不具备应急志愿服务能力或弃长用短地盲目参加志愿服务活动，最终被单位开除的事件。因此，志愿服务精神固然值得弘扬，但参加应急志愿服务活动尚须遵守就近就便原则，力所能及、冷静理性地开展。
（二）专业高效原则
专业高效原则，是指开展应急志愿服务活动，应急志愿者在需要具备医学、交通、心理、通讯或后勤等专业知识与技能的前提下，切实有效地进行，追求预期目标与最终效果的统一。在突发事件发生后，国家利益、公共利益与人民群众生命财产安全危在旦夕，时间就是生命，效率就是一切，只有专业、高效的开展应急志愿服务，才能尽量减少突发事件带来的灾难与损失。专业高效原则需要有志愿者的招募、培训等制度建设以及应急志愿服务队伍建设等提供有力保障。
（三）统一有序原则
统一有序原则，是指应急志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者应当在突发事件发生地政府及其他应急管理机构的统一指挥、安排和管理下，井然有序地开展应急志愿服务活动。需要遵循统一有序原则是应急志愿服务与常态下志愿服务的重要区别，也是有效开展应急志愿服务的基本要求。没有政府的统一领导和良好秩序，有效应对突发事件将无从谈起，后果将不堪设想。统一有序原则要求，不仅政府需要构建相应的制度进行统筹管理与应对，而且要求应急志愿者、志愿服务组织及志愿服务活动组织者开展应急志愿服务时，负有服从组织、安排与管理的法定义务。
“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理；管理机制是指管理系统的结构及其运行机理，本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题，在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。应急志愿服务活动组织与管理机制是应急志愿服务立法所应当解决的重要问题之一，这将为整个突发事件应对工作背景下的志愿服务效果提供基本的体制保障。这一组织与管理机制是：志愿服务组织和志愿者参加应急志愿服务活动时，应当接受突发事件发生地的人民政府和其他应急管理机构的统一指挥、安排和管理。主要有以下原因：
第一，政府是突发事件应对工作的主导力量与法定主体。
《突发事件应对法》第4条规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”这一“统一领导”的应急体制决定了政府是突发事件应对工作的主导力量与法定主体。根据《突发事件应对法》第9条规定，国务院和县级以上地方人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，也就是说国务院和县级以上地方人民政府是突发事件的应急机关。政府是公共利益的代表，担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责，当巨灾来临时，政府具备领导全社会力量应对危机的最强能力，顺理成章地成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。政府机关由于身负法定职责、掌控极多资源，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，理所当然要积极履行职责，成为灾害救援的主导力量和中坚力量，而且有责任积极组织、调动和领导社会力量与民间力量参与突发事件应对工作，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥，使得志愿服务等社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥最大效用。
第二，行政应急性原则与突发事件的特点赋予了行政应急权的巨大优先性。
应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以运用紧急权力，采取必要的对行政相对人合法权利带来限制和影响的措施来应对紧急情况[6]。应急性原则改变了日常法律确定的国家机关与公民之间的权利义务关系，赋予了行政权力在应急法制中的巨大的优先性与权威性，这使应急权力的优先性与紧急处置性是公共应急法制的重要特征。英国思想家洛克曾经把行政紧急权力称为“行政特权”。究其原因，主要是因为突发事件发生的突然性、发展的不确定性、时间的紧迫性以及危害的严重性和公共性等特点所决定的。因此，出于行政应急性原则与行政应急权行使的需要，应当确立志愿服务组织或者志愿者参加突发事件志愿服务活动时，应当接受突发事件发生地的人民政府及其他应急管理机构的统一指挥和管理这一应急志愿服务的根本组织管理机制。
由于突发事件应对的秩序性需求，应急志愿服务的组织化在突发事件应对这一特殊语境下具有极其重要的意义。志愿者通过参加志愿服务组织提供应急志愿服务，与自发的个体志愿者提供服务相比具有以下优势，因而在应对突发事件中成为更受欢迎的形式：第一，有组织的志愿服务更有利于救援的有序化。秩序是法治的基本价值之一，在具有紧急性特征的突发事件处理与救援中，良好秩序对于生命和财产的救援来说尤其重要。在抢险救灾的过程中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更能发挥出志愿服务的实效性。第二，有组织的应急志愿服务有利于保障灾区人民群众的人身财产安全和社会秩序。应对突发事件的过程中，有组织的应急志愿服务有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为之实，可以有效减少违法犯罪事件的发生。第三，非组织的单个志愿者参与应急志愿服务容易导致权利义务关系的界定模糊和补救困难。自发开展应急志愿服务的单个志愿者，在权利受到侵害后不易受到保护。在“5·12”汶川地震的抗震救灾中，曾发生多起志愿者在赶往灾区途中因为车祸或自然灾害遇难事件（有的不幸事件一次就伤亡上百人、损失上百辆车），而在此类事件中，如何界定志愿者的身份？志愿者身份以及志愿服务关系难于界定的情况下如何给予补偿、抚慰？
这些问题解决起来都非常棘手。
出于以上考虑，组织化保障是志愿服务法律保障体系中关于加强应急志愿服务保障的重要内容。从立法的功能与政府的职能出发，可就政策导向与制度保障两方面内容进行规定：
（一）政策导向：国家鼓励公民开展与参与组织化志愿服务
法律不仅具有为调整对象设定权利、义务的强制性功能，还可以通过引导性条款实现一定的政策导向功能。是否参与以及通过何种方式参加志愿服务是公民的权利与自由，法律不宜作强制性规定，但有必要规定国家鼓励公民通过参加相关志愿服务组织的方式开展应急志愿服务。通过国家的导向与态度，来引导公民参与应急志愿服务的方式，从而达到应急志愿服务的组织化与有序化保障。
（二）制度保障：志愿服务接待机构的设立与自发志愿者的管理
1．志愿服务接待机构的设立
机制的建立与有效运转，一靠体制，二靠制度。突发事件发生地的人民政府和其他应急管理机构及其委托的志愿服务组织，可以通过设立应急志愿服务接待机构的制度设计，来实现应急志愿服务的组织化管理，并根据当地应急工作需要和志愿者专长来安排使用和组织管理志愿者。志愿服务接待机构是政府对应急志愿服务实现组织化管理的前台与窗口，是能够实现志愿服务有序化开展的制度设计。
志愿服务接待机构的设置是“5·12”汶川地震抗震救灾中应急志愿服务经验与教训的深刻总结与制度创新。“5·12”汶川地震发生后，众多志愿服务组织和志愿者匆忙中一起涌向灾区，从各地前往地震灾区的志愿者前后达到数十万人，有的人到达灾区后茫然不知所措，有的到达灾区数日后发现当地并不缺乏志愿者，并且由于自己不能对灾区有实际帮助而备感失落，有的则因为志愿者的蜂拥而至给政府救援工作增添了巨大的交通、能源和物资供应压力。在总结“5·12”汶川地震的抗震救灾和恢复重建的经验教训基础上，于2009年9月25日通过的《四川省志愿服务条例》第22条第2款规定，“突发事件发生地的人民政府及其委托的志愿者组织，应当在当地设立志愿服务接待机构，根据需要安排使用和管理志愿者。”这一制度创新是实践经验的总结，值得推广。志愿服务接待机构既可由突发事件发生地的人民政府及其他应急管理机构设立，也可由人民政府委托的志愿服务组织（如志愿者联合会、志愿者协会等）设立，具有合理性和可行性。
2．自发志愿者的管理
自发志愿者在此指突发事件发生后，完全出于个人意愿，以个人为单位，非组织化地参与到志愿服务中的自然人。自发志愿者由于志愿行为的分散性与不可控性，仅仅依靠政府设立的特别接待机构进行管理很难达到对所有或大部分应急志愿活动进行整合、规范的目的，因此除了政府的设立特别接待机构的制度设计以外，另一方面，志愿者自发开展应急志愿服务活动前，应当及时与突发事件发生地的人民政府和其他应急管理机构及其委托的志愿服务组织设立的应急志愿服务接待机构联系，并在志愿服务活动中接受其统一指挥、安排和管理，就近、就便、发挥专长地开展应急志愿服务活动。
在突发事件应对中，应急志愿服务的专业化保障是法律保障的重要内容。这是由于在紧急性突出的突发事件应对中，只有专业化的志愿服务才能保障救援的效果，否则会因为时间的延误、资源的浪费与秩序的混乱等原因而导致人民群众的巨大生命财产损失。因此，相对于常态下的志愿服务来说，应急志愿服务的专业化是极其重要的。
应急志愿服务专业化的重要意义，已经成为各界的共识并已受到广泛关注，志愿服务专业化的欠缺被公认为“5·12”汶川地震抗震救灾工作中的突出问题。在汶川特大地震灾害中，各地志愿者对于抢险救灾迸发出极大的热情，其中有很多志愿者是赤手空拳、毫无装备和心理准备的情况下进入灾区参加救援工作的，他们从事应急志愿服务的唯一力量就是爱心和热情，没有救援知识，没有专门技术，没有专门工具（被人们戏称为“三无志愿者”）。对于此类情形，虽然“精神可嘉”，但由于这些志愿者没有专业救助能力，对于救援工作来说很难提供有效帮助；更有一些志愿者缺乏灾害救援知识和自身生存能力，不期然沦为了急需社会救助的“难民”，徒增灾区政府的救援工作与能源、物资供给压力。因此，应急志愿服务是志愿服务立法需要保障的重要内容，应从制度建设与队伍建设两方面进行法律调整。
（一）制度保障：应急志愿者的专业培训制度
专业培训是保障应急志愿者专业化的最有效的制度保障。县级以上人民政府及其有关部门、其他应急管理机构和志愿服务活动组织者，可以根据应急工作需要，有计划地开展抢险救援、运输通讯、医疗卫生、心理疏导、后勤保障等专业培训和联合演练，提高应急志愿服务能力（例如医疗卫生、心理疏导等能力培养非一日之功）。这包括专业培训制度和联合演练制度两个方面。专业培训制度是应急志愿者提高应急能力的基本制度保障，在应急志愿者在完成各专业技能培训的基础上，还需要将各专业的应急志愿者组织起来，进行协同与配合的演练，这样才能形成应急志愿者队伍的协同作战的综合应急能力。同时，根据《突发事件应对法》第26条，县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。
由于应急志愿服务对专业化的特殊要求，应急志愿者的专业培训是无法一蹴而就的，相对于一般志愿者更需要长期、系统的专业训练。但是由于志愿者的流动性较大而不利于开展日常专业培训等因素，县级以上人民政府及其有关部门、其他应急管理机构、志愿服务组织以及志愿服务活动组织者可以成立专门的应急志愿服务队伍，通过“养兵千日”的日常专业化建设达到突发事件发生后“用兵一时”的效果。因此，在志愿服务立法中可以规定国家鼓励成立专门应急志愿服务队伍并加强其专业化建设。
首先，成立专门应急志愿服务队伍已有明确的法律依据。我国《突发事件应对法》第26条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”这为专门应急志愿服务队伍建设提供了明确的法律依据，在志愿服务立法中有必要更明确地予以强调，以达到通过队伍建设提升应急志愿服务专业化与实效化的立法目的。
其次，成立专门应急志愿服务队伍已有丰富的实践基础。2008年，10月13日，四川省应急志愿者总队在成都成立。这是5·12汶川特大地震发生后，由团省委牵头，省应急办等14家厅局共同参与组建的首支正规化应急志愿服务队伍[7]。2009年5月12日——第一个国家防灾减震日，重庆市应急志愿服务总队成立，由重庆市应急志愿服务领导小组办公室（重庆市志愿服务工作指导中心）直接管理。常态下，这支队伍以“自我管理、自我运转”模式，开展专业技能培训、演练和宣传等工作。突发事件应对中，根据实际情况和统一部署，开展应急志愿服务工作。目前重庆市应急志愿者服务总队建有应急抢险、应急医疗卫生、应急心理调试、应急机动服务四支队伍，共计200人。2010年4月16日，一支从这200人中挑出的应急救援小分队从重庆出发赶赴青海玉树灾区，展开了一系列的救援行动，受到玉树灾区人民交口称赞[8]。2010年5月12日，在汶川抗震救灾两周年之际，北京市志愿者联合会综合应急志愿服务队成立，旨在加强应急志愿者队伍建设，以保证应急志愿者能真正“应急”，一旦遇到突发情况就能迅速做出反应，切实帮助市民避险求安，为建设和谐美好家园作出贡献[9]。此外，西南交通大学成立了全国高校第一支高校的综合应急志愿者服务队，共设6个支队，296名志愿者。他们均由各学院招募选拔，经专业机构培训后，可从事校内外消防救援、医疗卫生、交通安全、赛会服务、物流运输、心理援助等方面的专业志愿服务[10]。
由此可见，专门应急志愿服务队伍的成立已经具有丰富的实践基础与迫切的现实需求，有望成为提升应急志愿服务专业化与实效性的有力保障与制度探索。
六、应急志愿者的特殊权利与义务
权利保障是法治社会的核心要素。在应急法制中，尽管处于不同于常态的突发事件应对过程中，法律关系更为复杂、特殊，但根据比例原则、最小侵害原则和兼顾平衡原则，志愿者面临的特殊风险及其权利保护在行政应急权力具有巨大优先性的应急法制中同样不可忽略。由于突发事件应对工作的紧急性与危险性，有必要对于应急志愿者在应急志愿服务中的特殊权利和义务作出专门规定，依法进行调整。
（一）应急志愿者的特殊权利
根据对志愿者权利的现有研究成果及相关地方立法，志愿者大体享有以下诸类权利：自愿参加或者退出志愿服务活动和志愿服务组织；获得志愿服务活动真实、必要的信息；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；请求志愿服务活动组织者帮助解决在参加志愿服务活动中遇到的困难；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；对志愿服务活动组织者的工作进行监督，提出建议和意见；要求志愿服务活动组织者出具志愿服务证明等等。在应急志愿服务中，应急志愿者还应当享有获得安全保障的权利、获得物质帮助的权利以及对所从事应急志愿服务活动风险的知情权。
1．安全保障权
安全保障是公民的基本权利。在突发事件应对过程中，不仅是受灾民众的生命财产安全受到极大的威胁，应急志愿者的人身权与财产权同样具有高度风险，“5·12”汶川地震的抗震救灾过程中就发生过多起志愿者因参与应急志愿服务在灾区受到伤害甚至失去生命的事件。因此，与常态下志愿服务的志愿者相比，应急志愿者有权要求较高要求的安全保障。从各地的志愿服务立法中来看，大多地方立法规定志愿服务组织及志愿服务活动组织者可以根据自身条件和实际需要，为志愿者办理相应的人身保险。但是由于应急志愿服务的高风险性，宜在立法中明确国家鼓励志愿服务活动组织者以购买保险等方式为志愿者提供安全保障，组织志愿者开展有安全风险的应急志愿服务活动，有关的志愿服务活动组织者应当为应急志愿者办理相应的人身意外伤害保险，提供相应的安全保障。
2．物质帮助权
尽管志愿者不以获得报偿为目的，“无偿”是志愿服务的基本特点，但这不意味着志愿者不需要一定的物质帮助。在对物质、技术条件要求较高的应急志愿服务中，物质帮助更具有必要性，作为应急志愿者的基本权利的物质帮助权应予以有效保障。例如，应急志愿者参与应急救援需要专业的设备。汶川地震的应急救援已经警示我们，不要说志愿者，即便是人民解放军官兵进入灾区救援，如果缺乏专用设备，单纯指靠双手和铁锹在钢筋水泥森林似的巨大废墟上救人是极为困难、效果有限的。建设应急志愿者队伍体系，尤其是专业应急志愿者队伍，应当按照各专业志愿者队伍的任务与责任，配备专业设备。这些设备的购置配备，应当纳入志愿者体系建设的规划，尽量由财政列支解决。
知情权是志愿者的重要权利，目前正在制定中的《志愿服务法（草案初稿）》（2010年5月31日讨论稿）第15条规定，“志愿者享有以下权利：……（二）获得志愿服务活动真实、必要的信息；……”全国各地方性立法对志愿者的知情权也多有规定。在应急志愿服务中，由于突发事件应对的高风险性与不确定性，应急志愿者对将要从事的应急志愿服务活动的风险具有知情权，这就要求志愿服务组织、志愿服务组织者在开展应急志愿服务活动前，应当履行向志愿者如实告知活动存在风险、注意事项、救济途径等内容的法定义务，这种告知可以通过书面告知与口头告知两种方式进行。充分保障应急志愿者的知情权，不仅可以降低突发事件应对中的人员伤亡与财产损失，还可以避免应急志愿者由于一时冲动、仅仅依靠满腔热情而盲目开展的志愿活动，保障应急志愿服务有理性、有秩序的开展。
（二）应急志愿者的特有义务：服从统一指挥与安排的义务
在非应急状态下，参加志愿服务的时间、地点、内容及方式等是公民的自主权利。《四川省志愿服务条例》第10条就规定，根据自己的意愿和时间、能力等条件，选择参加志愿服务活动是志愿者的权利。
但在突发事件应对中，应急志愿者这一权利应当受到较大的限制，这表现为应急志愿者应当服从统一的指挥与安排。如果应急志愿者不能树立大局意识，明确自己服从统一指挥与安排的法定义务，就会致使国家利益、公共利益及突发事件发生地人民群众利益受到损失。
在“5·12”汶川地震中，曾经发生过政府的行政应急权与志愿者的自主志愿服务权利冲突与矛盾的事件。由于救灾形势严峻，地方政府对部分灾区实施严格管制（个别地区实际上已经采取了类似于“戒严”的措施，不允许志愿服务组织或者个人志愿者进入灾区进行救援⑥[11]），而少数志愿者由于不理解应急志愿服务的特殊性，过于强调按其个人意愿开展志愿服务的自主性（这里尚未考虑因素），认为政府没有权力与理由阻止其的个人志愿服务活动，这种后果不仅会严重挫伤志愿者的参与热情和积极性，造成志愿者对政府机关在抢险救灾中运用指挥权的不理解、不支持，会大大降低政府在突发事件应对中指挥效能，增加抗震救灾、恢复重建的时间与效能成本。因此，有必要在立法中明确规定应急志愿者服从统一指挥与安排的法定义务。义务的违反必将导致法律责任的承担，应急志愿服务活动中，志愿者不服从突发事件发生地的人民政府和其他应急管理机构统一指挥、安排、管理，造成严重后果或者不良社会影响的，应当依法承担法律责任。
结语：法律对社会问题的积极回应
拉丁谚语所说：“哪里有社会，哪里就有法律”（ubi societas ibi ius），卢曼在其《法社会学》一书的开篇即明确指出：“一切人类的集体生活都是由法律直接或间接地塑造的。法律就像知识一样，是社会情形中一个必要的和无所不在的事实。没有任何一个生活领域——不论是家庭或者宗教共同体，不论是科学研究或者政党的内在关系网——能够找到不立基于法律的稳定的社会秩序。”[12]法律的调整范围到底是什么？法律保障与社会自治的关系又是怎样？这是法学领域永恒的论题。改革开放以来，伴随着中国经济体制改革不断深入，在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型发展过程中，面临着国家与社会关系变革、法律调整与市民社会自治关系调整的重大课题，一方面，我们反对事无巨细的进行立法，反对法律的过度扩张与泛化，另一方面，建设社会主义法治国家的任务仍然任重道远，法律仍然需要发挥其调整社会关系、应对社会新问题、全面维护社会秩序的传统功能，通过国家立法机关和政府制定法律、法规来及时和迅速地应对大量频繁出现的社会新问题，从而使国家的法律制度得以追随时代的步伐向前推进。
关于应急志愿服务的法律保障同样如此。志愿服务是一项主要基于公民团结互助、友爱奉献精神而开展的无偿服务的崇高事业，具有强制力特点的法律理应不该干涉过多。但是，在关涉众多公民的生命安全与财产安全与公共利益得失的危机应对的特殊情形下，基于自由主义和个人主义而形成的法律关系难以实现普遍正义和多数人的幸福，由此显现了依法予以调整和保障的必要性。笔者在对应急志愿服务的法律保障问题进行阐述的基础上，勾勒出立法应当进行规定的主要调整内容，期望有助于我国应急志愿服务的法治化与规范化。
【注释】
[1]N．Luhmann，1993，Risk：A sociolonical theory［M］．de Gruyter，p．218。
[2]马凯．落实科学发展观，推进应急管理工作［J］．求是杂志，2009，（3）。
[3]莫于川．中国志愿服务立法的新探索［M］．法律出版社，2009．9。
[4]关于突发事件的概念与特征请参见莫于川、肖竹主编：《突发事件应对法制度解析与案例指导》，中国法制出版社2009年版，第8－10页。
[5]目前正在制定中的《志愿服务法（草案初稿）》（2010年5月31日讨论稿）第3条规定：“志愿服务活动应当遵循自愿、无偿、平等、诚信、合法的原则。”
[6]韩大元，莫于川．应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究［M］．法律出版社，2005．54。
[7]参见《四川省应急志愿服务总队成立仪式在成都市举行》，载四川防震减灾信息网，http：//www．eqsc．gov．cn/zhxx/sjgzdt/201006/t20100601_969．html，最后访问时间：2010年6月19日。
[8]参见《重庆应急志愿服务总队向社会招募200名志愿者》，载新华网重庆频道，http：//www．cq．xinhuanet．com/news/2010－05/13/content_19778595．htm，最后访问时间：2010年6月19日。
[9]《北京志愿者联合会成立综合应急志愿服务队》，载千龙网，最后访问时间：2010年6月19日。http：//nv．qianlong．com/33530/2010/05/12/1640@5715231．htm．
[10]西南交大成立综合应急志愿者服务队［N］．教育导报，2010-05-11。
[11]在“5·12”汶川地震的抗震救灾和恢复重建过程中，还出现了个别志愿者和志愿服务组织去灾区主要是追求作秀效果，例如照相保留资料就走人，或追求发展组织成员、宣传组织成绩、扩大组织影响的个体利益，甚至出现宣传宗教教义、刺探秘密情报等非法活动，虽然是个别现象，但也值得警惕和矫正，需要有关管理机构能够有法可依地加以解决，确保应急志愿服务活动的健康展开。
[12]Niklas Luhmann．A Sociological Theory of Law［M］．Beijing：China Social Sciences Publishing House，1999．转引自杜健荣．法律与社会的共同演化——基于卢曼的社会系统理论反思转型时期法律与社会的关系［J］．法制与社会发展，2009，（2）。
