[内容摘要] 香港特别行政区的政治体制是行政长官负责制,即行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。香港特别行政区直辖于中央人民政府,其行政地位同省、自治区、直辖市等同,但是香港特别行政区实行高度自治、享有行政管理权、立法权、独立的司法权、终审权以及货币发行权。香港特别行政区的设立使我国单一制国家结构形式有了新的充实。今后香港特别行政区应该逐步实行行政长官以及立法会全体议员均由普选产生,同时应逐步规范政党活动,协调政党关系。
[关键词] 香港特别行政区 政治制度 行政长官负责制
1997年7月1日,我国政府对香港恢复行使主权。同日,香港特别行政区宣告成立。至此,敬爱的小平同志在生前所创造的“一国两制”已经从构思转变成了现实。这是具有极其伟大的意义的。
“一国两制”是运用马克思主义原理,结合我国的具体情况,实事求是地解决历史遗留下来的问题,以和平方式实现祖国统一的根本方针。根据这个方针,香港特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变。“一国两制”从经济上比较易于理解,但从政治上看,就有一系列问题需要说明。的确,“一国两制”史无前例,是值得深入研究的课题。本文试就香港特别行政区的政治制度问题,作一些初步的论述。
一、特殊的地方政权
香港特别行政区政权在我国政权结构体系中属于一级地方政权。这是毋庸赘言的。然而从政权的本质来看,它是什么性质的地方政权呢?
根据“一国两制”方针,香港的社会经济制度既然保持原有的资本主义,那末,按照上层建筑一定要适应经济基础性质的要求的原理,香港特区的政治制度不应是社会主义的,即它不应是人民民主专政的政权制度,这是无疑的。但政治制度问题又和经济制度不完全相同。后者在1997年7月1日和6月30日之间可以保持延续性,不必作任何制度上的或政策性的变动。政权的和平交接对于经济制度不起波澜。而政治制度则不能有延续性。从英国殖民统治下的香港成为中华人民共和国的特别行政区,这是根本性的改变。所以即使在“一国两制”下,也不存在什么“保持原有的”政治制度问题。
在“一国两制”下,四项基本原则不适用于香港。香港特别行政区的政治制度既不应是社会主义的,又不应保留原有的。因而,它只能是同香港具体情况相适应的一种创新的政治制度。
邓小平同志说过:“港人治港的标准必须是以爱国者为主体的港人来治理香港,未来香港政府的主要成份是爱国者,当然也要容纳别的人,还可以聘请外国人当顾问。”1小平同志这段话明确地回答了香港特区的政权性质问题,即香港特别行政区的政权是爱国者为主体的政权。
小平同志接着又说:“什么叫爱国者?爱国者标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度,只要求他们爱祖国,爱香港。”2
爱国者为主体的政权是在统一的社会主义国家内的一个特殊的地方政权。它根本不同于过去一个半世纪以来的那种英人治港的殖民主义政权,同时也和内地实行的那种实质上是无产阶级专政的人民民主专政的政权有区别。它是香港绝对大多数人在爱国主义旗帜下的政治大联合。这个政权有空前广泛的群众基础,足以把港人团结起来,动员起来,最大限度地发挥他们的积极性和首创精神,为维护祖国统一,保持香港的繁荣稳定而努力奋斗。有的学者认为,香港特区的经济基础既然是资本主义,因此,同它相适应的政权必然是资产阶级专政。这种认识并不正确,只是简单的逻辑推理而已。虽然从广义分析来看,爱国者为主体的政权属于资本主义民主的范畴,可是它和西方国家的那种资产阶级专政是不同的。后者把劳动人民排斥在政权之外,是剥削与压迫劳动者的工具。而以爱国者为主体的政权则不是那样。根据小平同志对爱国者所作的经典性解释,它的内容非常广泛,把一切爱国的阶层、界别的人士都包罗在其中。事实正是如此,在目前香港特别行政区的立法机关和行政机关里,既有工商、金融界的代表,也有劳工界的代表,还有专业界人士等中产阶级的代表。它没有像西方国家那样,把普通大众的代表拒之于政府机构的门外。何况它作为地方政权的祖国背景乃是中华人民共和国。所以它是能体现港人意志、符合香港特别行政区整体利益和根本利益的政权。
同以爱国者为主体的政权性质相适应,香港特别行政区应采取何种政权组织形式,亦即应建立什么样的政治体制呢?
第一,不宜像全国那样,实行人民代表大会制度。诚然,人民代表大会制是我国的根本政治制度,但是对于“一国两制”下的香港特区来说,作为人民民主专政的政权形式的人民代表大会制度,不应移植。
第二,原来的总督集权制不应采用。这种体制表现为港督集大权于一身,只对英国政府负责,不对香港居民负责。原来的香港立法局、行政局只不过是总督的咨询机构。它是殖民统治的政权体制,不利于民主的发展。
第三,“三权分立”不适用于香港特区。在起草基本法的过程中,曾有人主张:香港特区既然是资本主义社会,就应当像西方那样,搞“三权分立”。对此,小平同志及时指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。”他强调说:“现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”3当时大家经过深思熟虑,决定不接纳“三权分立”的主张。
最后设计确定目前在香港特区实行的政治体制是行政长官负责制。这个体制可概述为:行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。行政长官负责制是从香港的实际出发,符合香港的具体情况的适宜的政治体制。
二、直辖于中央人民政府
我国是统一的单一制国家,直辖于中央人民政府的地方行政单位原先为省、自治区、直辖市。香港特别行政区成立后,便又增多了一个单位。香港特区同省、自治区、直辖市一样,都直辖于中央人民政府。所以它们的行政地位相等,在全国的行政区划结构中处于相同层次。但另一方面,香港特别行政区和内地的省、自治区、直辖市相比,又存在着差别性:
1、 省、自治区、直辖市在我国地方政权体系中是最高的一级地方政权。在直辖市下设区、县一级政权;区、县还下设乡、镇一级政权。在省、自治区下设市、自治州一级政权,再下还设有区县、乡镇等。而香港特别行政区则没有下设的政权单位。虽然香港按其境内地域的划分设置有市政局、区域市政局、区议会等组织,但它们都是“非政权性的区域组织”4。因此,从政权体系的层次来看,香港特区比较单一。可以说,它既是直辖于中央、相当于省级的地方政权,同时又是直接联系群众、动员群众的“基层”政权(当然其行政地位不能同内地的区县和乡镇相提并论),直接植根于群众之中。
2、 香港特别行政区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港特区行使的权力要比省、自治区、直辖市大得多。虽然根据在中央统一领导下充分发挥地方积极性的原则,我国的省和直辖市依照宪法和法律的规定行使职权,享有一定程度的自主权;尤其是自治区,根据我国的民族区域自治制度,享有宪法和法律赋予的自治权。但是,无论省、直辖市的自主权也好,甚至是自治区的自治权也好,在程度上都不能同香港特区的高度自治权相比拟。不仅如此,香港特区的高度自治权在某些方面,例如货币(港元)发行权、财政独立和税收独立、司法终审权等,甚至超过了联邦制国家的州或者各成员邦。
3、 香港特别行政区虽然同省、自治区、直辖市一样,都直辖于中央人民政府,但中央对它们干预的程度不同。由于香港特区实行高度自治,所以中央负责管理的事务就相对地要少得多。除有关香港的外交事务以及防务应由中央负责管理之外,其他如财政、律政、民政、人事、治安、地政、环保、工商、运输、海关、出入境、工务、文康、传播、教育、卫生、房屋等等事务的管理,均由特别行政区政府负责,并自行制定各项政策。为了尊重和保障香港特区高度自治,法律明确规定:中央人民政府所属各部门不得干预香港特别行政区自行管理的事务5。这同内地各省、自治区、直辖市必须执行中央有关部门制定的规章、政策,中央有关部门可以直接下达各种指令、指示以及要求完成的具体指标等的做法很不一样。
4、 法律适用不同。各省、自治区、直辖市必须执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。虽然他们有权制定地方性法规,自治区还有权制定自治条例和单行条例,但这些地方性的规范都不能同全国性法律以及行政法规相抵触。而香港特别行政区保持与内地不同的独特的法律体系,无需执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。除基本法以及基本法列举的极少数法律以外,全国性法律,不在香港特别行政区实施。由此可见,特别行政区的设立是我国地方制度多元化以及单一制国家结构形式的充实。
三、行政主导,司法独立
行政主导乃治港之需要。香港是发达的现代化都市,社会结构复杂,世界商贸交汇,人口密集,节奏快速,在金融、贸易、航运、信息等许多领域处于国际中心地位,关系交错,瞬息万变,各种问题纷至沓来。香港若是弱政府而不是强政府,那是顶不住局面的。所以,立法主导的代议制决不可取。如果像法兰西第四共和国那样,内阁频频倒台,政府在一年之内多次改组,则政治的动荡必然导致香港经济迅速滑坡。行政主导在香港特区政治体制中的表现,可概括为:
1. 行政长官既是香港特别行政区政府(行政机关)的首长,领导香港特区政府,又是香港特别行政区(全港)的首长,代表香港特别行政区。行政长官的法律地位崇高,带有凌驾性。他决定政府政策;提名主要官员;处理对外事务;任免公职人员;任免各级法院法官;有权赦免或减轻刑事罪犯的刑罚,处理请愿、申诉,等等。为了发挥集体智慧,香港特区设行政会议。它是协助行政长官决策的机构。香港特区的重大决策,实际上都是行政长官会同行政会议作出的。
2. 行政参与立法程序。立法程序是法律从起草直到生效的过程。在这个过程中,某些重要环节不是由立法机关去作,而是由行政(行政长官或者政府)负责完成的。在香港特区,行政参与立法的主要环节是:政府拟订法案,向立法机关提出法案;政府编制并提出财政预算案;立法机关通过的法律、预算必须经行政长官签署、公布,方能生效;行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权。
3. 适用行政优先原则。在香港特区立法机关的许多议案中,有的是政府提出的,有的是立法会议员个人或者联合提出的。法律明确规定,政府提出的议案应优先列入议程6。
4. 行政长官有权依照法律规定的程序解散立法会。
5. 其它。例如在法律规定的情况下,行政长官可申请临时拨款;批准临时短期拨款;又如,行政长官有权决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法机关或其属下的委员会作证和提供证据等。
行政主导是理论分析,也可说是一种原则精神,而在法律上是没有出现“行政主导”这样的字眼的。明确并掌握这个精神,对于香港特区政治制度的操作运行,很有必要。
香港特别行政区的司法权(审判权)归各级法院行使。香港过去是普通法地区,特别行政区成立后,香港的普通法系基本不变。原在香港实行的司法体制,除因设立了香港特区终审法院而产生的变化外,其余全都被保留了下来。
香港特别行政区的司法机关即香港各级法院自成系统,独立于行政、立法之外。法院独立进行审判,不受任何干涉。司法官履行审判职责的行为不受法律追究。司法独立的概念在世界上差不多有共同的认识。但在香港特别行政区的特殊情况下,司法独立还包含着另外一层意义,即各级法院不仅不受香港特别行政区其他部门的干预,而且也不受内地任何部门包括内地的司法机关的干预。甚至是最高人民法院也不过问香港法院的活动。中华人民共和国宪法关于“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”的规定,对香港特别行政区不适用。
司法独立原则保证了香港特区法院审理案件的公正性和公平性。
四、行政与立法相互制约又相互配合
首先考察行政对立法的制约问题。
香港政治制度的特点之一是行政主导。如果从另一个角度来看,行政主导的各种表现实际上也就是行政对立法的制约。其中尤以行政长官行使相对否决权和行政长官有权解散立法会,最为显著。
并没有绝对的否决权。但是他可以拒绝签署,就是说,行政长官如果认为立法会通过的某个法案不符合香港特别行政区的整体利益,可以在三个月内把这个法案发回立法会,要求重议。这是行政对立法的一种制约手段。
立法会通过的法案假若行政长官拒绝签署,并依照法定程序发回重议,而立法会经不少于全体议员2/3多数再次通过原来的法案,如果行政长官仍拒绝签署,可以解散立法会,重新组织选举。
另外一种情况,如果立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他的重要法案,行政长官也可以解散立法会。
为了防止立法会作出不符合香港特别行政区整体利益的决定,行政对立法的制约是必要的。但是,解散立法会这样的制约手段毕竟不能轻易为之。为了避免解散权的滥用,作出某些限制性的规定也是必要的。这些规定是:(1)先行协商,若经协商仍不能取得一致时,方可解散立法会;(2)行政长官在解散立法会前,须征询行政会议的意见;(3)行政长官在其一届任期内,只能解散立法会一次。
其次,再考察立法对行政的制约问题。
政府遵守法律,执行立法会制定的法律。在体制上,政府受立法的制约。
1. 立法会听取并辩论行政长官定期所作的施政报告;有权对政府工作提出质询,政府应负责答复。
2. 行政长官任免终审法院院长、高等法院院长,事先须经立法会同意;政府征税及公共开支,须经立法会批准。
3. 对行政长官不签署而发回重议的法案,立法会以全体2/3多数议员再次通过原案时,行政长官必须签署(除非解散立法会)。
4. 因两次拒绝签署法案而解散立法会,如果新选出的立法会仍以全体2/3多数通过原法案,而行政长官仍拒绝签署,则行政长官必须辞职。
5. 立法会因拒绝通过政府提出的财政预算或其他重要法案而被解散,但重新选出的立法会仍拒绝通过原来的财政预算或其他重要法案,则行政长官必须辞职。
6. 立法会有权依照法律规定的程序提出对行政长官的弹劾案。
立法对行政的制约也是必要的。它有利于防止行政专横或者可能出现的政策错误,以保证政府的工作质量。
相互制约是行政与立法之间关系的一个方面,并不是它们间的关系的全部。更重要的是在行政与立法的体制和运作中,要贯彻相互配合的精神。相互配合是指行政与立法应有沟通、合作,构筑彼此和谐、共进的关系,以求决策正确、处事高效,更好地为港人的整体利益服务。制约与配合相互补充,是辩证的统一。
(1) 行政会议在香港特区的政治体制中是一个重要的组织。在行政会议的组成成员里,必须包含有若干名立法会议员。这从制度上看,是出于行政与立法能达到相互沟通和相互配合的目的的考虑。
(2) 根据行政长官解散立法会的法定程序,在行使解散权之前,行政长官应征询行政会议的意见。既然行政会议成员中包含有一部分立法会议员,那末征询行政会议的意见,同时也是征询部分立法会议员的意见,从而使解散立法会这种制约手段,不纯粹形成对抗。
(3) 法律规定,行政长官在解散立法会之前,必须先行协商,经协商仍不能取得一致意见,才可以行使解散权。解散立法会诚然是一种严厉的制约手段,但既然须先行协商,则仍然体现了相互沟通和配合的精神。
(4) 在立法会举行会议的时候,政府应委派官员列席会议并代表政府发言,以便沟通。
(5) 立法会的部分议员由选举委员会选举产生。而这个选举委员会也就是选举产生行政长官的选举团体。既然这部分立法会议员和行政长官由同一个选举委员会产生,就可以使他们在立法会中较多地支持行政长官的工作。
相互制约和相互配合是在“行政主导”原则下的制约和配合。制约与配合构成矛盾的统一体。配合是主要方面,制约是次要方面。行政与立法相辅相成,既统一,又矛盾;既互相配合,又互相制约。就这样,它们在行政主导前提下,有力地推动着香港特区各项工作的顺利开展。
五、香港特区政治制度展望
香港特区成立迄今,时间虽然不长,但其政治制度的运作良好,工作顺利。香港社会安定,经济继续保持增长的势头。事实证明,特区的现行政治制度是适应香港的具体情况,因而是具有无限的生命力的。展望未来,前景美好。同时,既然“一国两制”史无前例,香港初建的政治制度乃新生事物,因此,客观上必然还会存在某些需要继续做好或是值得关注的事情。
第一,香港特区的政治制度尚待进一步完善,尤其是第一届立法会必须在近期内组成。
目前香港特别行政区立法机关尚是临时立法会。它是在全国人大1990年4月4日有关的决议所确认的“直通车”方案遭到英方破坏,而第一届立法会又不可能在1997年7月1日前选举产生的非常情况下,由全国人大香港特区筹委员会决定成立的。临时立法会顾名思义是临时性的组织。虽然在事实上临时立法会的工作很出色,但是它的存在不得超过1998年6月30日。为此,香港特区政府正在咨询群众,草拟方案,制定法律,积极筹备明年的选举。可以相信,经过民主的公正的和选民普遍参与的选举而组建的第一届立法会,必然能包容各阶层、各方面的代表性人物,全面地正确地反映广大港人的意志和利益,团结奋进,共同为香港的繁荣与稳定服务。
第二,从香港的实际情况出发,循序渐进地发展民主,逐步创造条件,最后实现行政长官以及立法会全体议员均由普选产生的目标。
过去香港在英国长期的殖民统治下,一切事情都由英国人作主,广大香港同胞是没有民主可言的。现在香港回归祖国,情况起了根本的变化。目前香港政治制度所体现的民主,在本质上已绝非昔日可以比拟。但香港政治发展的历史条件和原有基础决定了香港特区的民主程度起步较低。它表现为第一任行政长官由间接选举产生,即由一个400人组成的推选委员会选举产生;它也表现为第一届立法会的全体60名议员,其中只有20名议员由选民直接选举产生,而另30名议员由功能团体选举产生,另外10名由选举委员会选举产生。在这个起点上,香港特区将逐步地积极地发展民主。以行政长官的产生办法来说,第二任行政长官(每任都是5年)将由一个800人组成的选举委员会选举产生。第三任或第三任以后(2007年以后)的行政长官产生办法是否改变(例如改为直接普选行政长官),由特别行政区自行决定,报全国人大批准。
再以立法会的产生办法来说,第二届立法会(立法会的任期除第一届为2年外,以后各届都为4年)的全体60名议员,其中由选民直接选举产生的议员将由原来的20名扩大到24名,其他仍由功能团体选举产生30名,另6名由选举委员会选举产生。第三届立法会的全体60名议员,其中由选民直接选举产生的议员将再从原来的24名扩大到30人,其余30名议员则仍由功能团体选举产生。至于第三届任满之后,产生办法是否改变(是否采取全体议员均由直接普选的办法),可由香港特别行政区自行决定。
预计表现于行政长官及立法议员的产生方面的民主化进程,约需10年或者更多一点的时间。
第三,政党的兴起及其对香港特区政治制度的影响作用,值得重视。
香港在英国占领和统治下,历史上并不存在政党。进入本世纪70年代后,才逐渐出现少量群众性的政治组织。80年代,香港已有四个论政团体(后来发展成政党),推动了香港居民议政的潮流。1991年,香港第一次实行立法局由选民直接选举产生少量议员(18名),当时引发了不少政治团体介入选举,有的团体更改组成政党参与选举。及至1994～1995年港英政府按照彭定康方案举行区议会、市政局和区域市政局、立法局选举时,香港已存在40多个政党纷纷角逐三级架构的议席。以1995年组成的港英最后一届立法局为例,当时全体60名议员中有政党背景者已达45人,而无政党背景的独立人士只有15人。即使在这15名议员中,也还有不少人虽无党籍,却在政治倾向上接近某个党派。近年来,香港的一些党派已逐步在组织上、政纲上摆脱初创时期的那种不成熟状态,形成不可低估的社会力量。加之将在1998年进行的第一届立法会的部分议员的直接选举中,将采用比例代表制。比例代表制诚然是当今世界各国公认的比较公平因而也是较为民主的选举制度,但由于它要求在各政党所提的候选人名单之间按比例分配议席,所以比例代表制的实施对于党派竞争将进一步起催化剂的作用。
香港是国际金融中心、世界贸易中心、航运中心、信息中心,概言之,香港是经济都市。对香港来说似不宜于搞过多的党派斗争。香港特区的政治制度如果具有浓重的政党政治色彩,把经济都市搞成政治都市,是否有利于稳定、繁荣与发展,这是值得慎重研究的。然而,政党在香港的存在已是不可视而不见的事实。况且,民主的发展在香港也是不可逆转的趋势。在民主愈益开放的过程中,香港社会的各个阶层、各种集团为了争取和保卫各自的利益,必然要在政治上提出要求,而代表这种利益与要求的当然只能是各个政党了。因此,香港特区的政党现象不可避免。在这样的情势下,有关当局亟宜因势利导,利用适当方式和措施,规范政党活动,协调政党关系,把政党纳入不损害香港整体利益和长远利益的框架中去,在必要时,对于党派斗争亦应作一定的遏制,例如以立法禁止同外国的政治组织建立联系,禁止接受外国的或外地区的竞选资助等,以便使香港政治制度有序地运作,并构成平和的政治氛围,保障经济的持续发展和繁荣。
注释：
1、2、3 《邓小平文选》第3卷,第61、61、220页。
4、5、6 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,第97、22、72条。
