近期中央就农业农村政策频频发声。党的十八届三中全会就构建城乡发展一体化体制机制作出全面部署，强调要“赋予农民更多财产权利”，要求“加快构建农业经营新体制”。习近平总书记强调“粮食安全要靠自己”、“自己的饭碗主要装自己生产的粮食”。中央经济工作会议和农村工作会议阐述了我国新时期的粮食安全观。这些文件和讲话精神，构成当前和今后一段时期我国农业农村发展的总体政策框架和改革方略。
树立新型粮食安全观，确保主粮安全
（一）我国粮食供求形势不容乐观
一是供求紧平衡格局没有改变。2004年以来，我国粮食产量实现了 “十连增”，2013年的粮食产量达到60193．5万吨的历史最高水平，比2004年提高28．2％，十年间年均增长2．5％。随着经济发展水平提高和结构快速变革，我国粮食消费增长更快，2013年的粮食消费量高达68218．5万吨，比2004年提高了38．4％。谷物产需状况也是如此。到2012年，谷物产量5．33亿吨，消费量约5．37亿吨，产需缺口约4000万吨。三大主粮（水稻、小麦和玉米）尽管近年来产销相抵后略有盈余，但消费增长的强劲势头仍值得引起警惕，2011年，小麦消费增长率达9．03％，远高于小麦生产增长率（2．38％）；玉米消费增长率年达7．21％，超过了生产增长率（6．96％）。
二是进口量增加。自2009年开始，我国已连续几年成为三大谷物净进口国，进口量逐年攀升。到2013年，我国粮食进口量总计达8025万吨，是十年前的3．4倍。其中小麦进口269万吨，玉米进口521万吨，大米进口234万吨，大豆进口5838万吨。
三是粮食自给率跌破90％。从20世纪80年代初到2003年，我国食物自给率一直保持在100％以上。2008年我国的粮食自给率降到95％以下，2011年以后更是下降到不足90％。我国稻米和小麦生产和消费基本还能保持平衡，但是玉米正在由国内生产向国际市场进口转变，大豆早已从国内生产转为国际市场进口。
四是未来粮食安全形势更加严峻。黄季?等最近的预测表明，我国粮食总体自给率会不断降低，但不同种类的粮食之间存在差异。大米自给率会保持在100％以上；小麦自给率将保持在99％左右，会有少量进口；玉米产不足需，自给率将从2010年的99％下降到2020年的92％，并进一步下降至2030年的86％；大豆自给率将从2010年的22％进一步降低至2030年的17％。
（二）实施新型粮食安全战略，确保主粮安全
中央经济工作会议提出：“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”中央农村工作会议重申了中央经济工作会议的新型粮食安全观，并进一步明确：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。”
第一，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。由于我国要基本实现工业化、城镇化还得占用一定量耕地，加上为实现粮食产量“十年增”已过度透支土地，以及随着农业不断开放，一些作物的比较劣势尽显，我国根据资源状况和人民粮食消费习惯，提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新型粮食安全观，是非常切合实际的战略选择。因此，我国在粮食生产安排中，必须明确保障国家粮食安全的优先次序。也就是，通过合理配置资源，集中力量把最基本、最重要的保住，确保稻谷和小麦完全自给，同时保证谷物的基本自给，玉米因加工成份实行一定量进口，大豆主要依靠进口。
第二，切实调动粮食主产区的“两个”积极性。我国75％以上的粮食产量、80％以上的粮食商品量、90％以上的粮食调出量来自于粮食主产省。从主要品种看，小麦产量超过500万吨的河南、山东、河北、安徽、江苏和新疆等6省（区）占全国的79．37％；玉米产量超1000万吨的黑龙江、吉林、山东、河南、河北、内蒙古、辽宁等7省（区）占全国的69．1％；稻谷产量超1000万吨的湖南、黑龙江、江西、江苏、湖北、四川、安徽、广东和广西等9省（区）占全国的75．44％。因此，只有让主产区地方政府抓粮食生产有奔头、让主产区农民种粮有利可图，才能真正落实我国主粮安全。一方面，必须加大对主产区的财政转移支付，国家扶持粮食生产政策措施进一步向主产区倾斜，项目更集中向主产区投入，改变主产区政府考核导向，探索主销区与主产区、调出区与调入区利益补偿机制，调动主产区政府抓粮食生产的积极性。另一方面，种粮补贴必须向主产区种粮主体倾斜，增加粮食生产主体务农收入。还要加大改善产粮区农业生产基础条件力度，整合各项农业专项更集中向产粮区投入，加强农田水利建设，对主产区进行 “全面武装”，为保障国家主粮安全打好基础。
第三，必须落实更严格的耕地保护制度。我国耕地从1996年到2012年减少了近1．3亿亩，今后工业化、城镇化还要占用一定量耕地，尽管第二次全国土地调查数据公布我国耕地数量有所增加，但决不意味着耕地红线意识可以松懈。我国16．5亿亩粮食播种面积无法再减少，大豆、菜籽油、植物油进口已相当于使用了6亿至7亿亩境外耕地。按照土地产能计算，我国播种面积缺口已达20％。如果耕地守不住，粮食生产就成了无本之木、无源之水，就保不住明天的饭碗。必须落实最严格的耕地保护制度，完善耕地占补平衡制度，实行更加严格的用途管制，确保耕地数量和质量，限制城镇外扩，尽量不占、少占基本农田，确保高标准农田不被占用。
第四，必须完善粮食生产扶持政策体系。农民种粮不赚钱、增收无指望，国家粮食安全就会落空。化肥、种子等农资价格及农业用工价格上涨，种粮比较效益下降，这一问题一直困扰农民从事粮食生产。但是，粮食价格的提高对CPI影响过于敏感。必须综合考虑农业成本变化、农民种粮收益以及城镇居民承受能力，合理确定并不断提高粮食最低收购价，完善粮食价格形成机制，保持粮价的合理水平，引导农民多种粮种好粮，促进增产又增收。完善农业补贴制度，在扩大总量基础上，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，提高补贴瞄准率，让多生产粮食者多得补贴，鼓励农民种粮。
第五，适当增加进口和加快农业走出去步伐。据专家计算，如果我国完全依靠国内生产保证农产品供给，需要30亿亩以上的农作物播种面积，而国内现在可提供的农作物播种面积只有24亿亩。据FAO测算，全球尚有可耕地资源总量超过14亿公顷，其中适合种植稻谷、小麦、玉米、大豆的面积均超过10亿公顷，增产潜力达8％—10％。我国在粮食问题上，适当利用国际市场调剂余缺，统筹利用国际国内两个市场、两种资源，更有利于缓解资源压力，更好地保障主粮安全。
加快建立新型农业经营体系，解决“谁来种地”问题
（一）“谁来种地”问题越来越突出
我国农村改革最重要的成就，就是确立了以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体系。在快速工业化、城镇化背景下，农业劳动力比重越来越低，农业发展方式正在经历重大历史转型，如何构建新形势下的农业经营体系，解决好“谁来种地”问题，愈来愈紧迫。
一是农业份额下降与农地经营收入份额下降。自改革开放以来，我国第一产业生产总值和就业份额“双降”趋势十分明显。农业产值份额由1978年的28．2％下降到2012年的10．1％，农业就业人口比例持续下降，在2012年下降到33．6％，为进一步缓解农村人地关系、促进农业生产组织与制度变迁提供了机会。随着工业化、城镇化进程加快，农民外出打工数量增加，农民家庭收入构成也发生重大变化。1990—2012年，农户家庭经营收入份额从82．4％下降到44．6％，工资性收入从15％上涨到43．6％。
二是农村人口离农化、务农者老龄化趋势加剧。2010年，我国乡村65岁以上人口占10．1％，比全国老龄人口比例高1．2％，比城镇老龄人口比例高2．3％。就乡村自身而言，2010年老龄人口比例比2000年增长2．6％。年轻人出外打工后，承包地主要由留守妇女和老人耕种。
三是农民对土地的观念变化。对于上世纪八九十年代后的新生代农民来讲，土地不再是他们赖以生存之本，他们对土地的依恋下降，对土地的感情趋于淡薄，他们不愿固守农村生活，随着出外打工年头增加，他们的生活方式与观念也越来越城市化，种田对“农二代”吸引力下降。在传统农区的调查表明，70％的受访人员表示对种田不感兴趣，上世纪80、90后受访者95％以上不愿种田。即便在30％愿意种田的人群中，“不想多种地，只种自己口粮田”代表目前种田人的基本心态，种田已由过去的“主业”演变为“副业”。
（二）以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系
一是实行承包权与经营权的分离，强化对承包权与经营权的权利保护。农业经营体制创新的前提是解决好农村土地承包经营权问题。目前全国外出打工六个月以上的农民工达到2．5亿，农村劳动力配置的巨大变化，带来农户土地承包权与经营权事实上的分离。在城市郊区和沿海地区，承包权与经营权分离的情况更加明显。但是，我国现行法律对土地承包权与经营权是合一设置的，在现实中面临执行的困难：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失；当承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。十八届三中全会提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，为实现集体所有权、农户承包权、种地者经营权三权分离提供了政策依据。对两束权利分别赋权，即，承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业。
二是在坚持家庭经营前提下，推进农业经营方式创新。农业经营方式创新是农业经营体制的核心。十八届三中全会 《决定》一方面明确，必须“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，这是根据我国农业特点和国际农业发展经验做出的理性选择，家庭经营是最适合中国农业经营的组织方式，家庭经营与土地规模不直接相关。农业之所以选择了家庭经营，主要由该产业的特性所决定，它要求经营者对自然、农活及各环节有精心呵护，不像工厂制度那样能轻易标准化。农业经营一旦雇工，就需要面对高昂的监督成本，侵蚀农业经营效率。另一方面，《决定》提出“家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展”，是现阶段创新农业经营方式与时俱进的选择。在经营方式上更加丰富，既有家庭经营，也有集体经营、合作经营和企业经营，为增进农业经营方式的选择性提供了基础，有利于提高农业经营方式对不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，使生产关系更能适应生产力的发展。
三是鼓励承包经营权向多种经营主体流转，发展多种形式规模经营。近年来，全国土地流转面积呈现较快增长态势。到2012年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2．3亿户，其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为，占承包农户总数的19．32％。在发达地区农地流转比例已经占一半，
农区的农地流转增速显著。2011年，在全部流转耕地中，流入农户的比例占67．2％，仍然是接包土地的主体。但土地向其他主体流转也大量存在，农民专业合作社占13．4％，企业占8．4％，其他主体占10．6％。伴随土地流转加快，农户经营土地的规模也在增加。截至2011年年底，经营耕地10亩以下的农户有2亿多户，占家庭承包户总数的85％以上。经营耕地在10亩以上的农户已经占到15％，10—30亩和30—50亩两个组别的比例最高，分别达到10．7％和2．3％，经营耕地50—100亩的农户有194．1万户，经营规模在100—200亩的农户有53．2万户，经营规模在100—200亩的农户有53．2万户。但土地流转也存在不规范、部分土地流转后“非粮化”、片面追求土地经营规模和政府操作土地流转等问题，因此，应尽快按照十八届三中全会精神，建立公开的土地流转市场，完善流转规则，促进承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，从事适度规模经营。
四是发展合作经济，提高农民组织化程度。截至2011年年末，全国共成立农民专业合作社50．9万个，平均每个行政村成立合作社0．9个；年度财政扶持资金总额44．6亿元，扶持2．9万个农民专业合作社发展壮大，平均每个合作社获得财政扶持15．6万元。全国实有社员3444．1万户，平均每个合作社有70个成员；通过合作社带动非入社成员5366万户，平均每个合作社带动105户。合作社平均为每个成员统一销售农产品1．34万元，平均为每个社员统一购买化肥、种子、农药等生产投入品4600元。农民专业合作社作为一种便于农民开展规模经营、拓展市场空间、提高谈判地位和完善自我服务的组织形式，成为转变我国农业经营方式的重要主体。但是，当前，合作社制度建设滞后；部分农民专业合作社呈现公司化趋势，合作社经营与利益主要由资方控制；资金和人才等要素制约着合作社的发展。因此，十八届三中全会《决定》提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。更重要的是，明确了未来对合作社的支持方向，一是允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；二是允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；三是允许合作社开展信用合作，旨在做强、做大合作社，成为未来带领农民走向市场、提高农业组织化程度的载体。
五是发展社会化服务体系，提高服务规模化、专业化水平。随着农业市场化程度提高，农产品种植技术要求提高，食品安全问题越来越突出，农民对社会化服务的需求越来越高。由于我国人地资源禀赋特点难以改变，靠土地规模提高农业规模效益不现实，但是农业服务领域的规模经营前景广阔，从农产品加工、冷链储藏、农业生产各环节的技术服务、农业生产资料提供和农产品销售的规模化服务与交易成本节约，都有广阔的前景和巨大空间，因此，应按照十八届三中全会精神，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式，提高农业产业竞争力。
以“四化”同步发展为核心，推进农业发展方式转变
（一）我国处于农业发展方式转型突变期
一是农业投入方式发生重大变化。长期以来，由于人多地少，我国农业主要依靠增加劳动投入和农药、化肥等现代投入来提高单位土地产出。随着农村劳动力向非农产业大规模转移、从事农业劳动力人数减少和整个农村人口绝对量减少，农业与非农产业在劳动力争夺上的比较劣势尽显。在结构高速变革背景下，中国农业投入方式发生巨大变化。一方面，农作物用工成本上升、用工数较少。家庭用工价与雇工工价均出现明显增长，且雇工工价近10年的增速很快，从1999年的14．05元／日增长到2009年的53．09元／日，增长近4倍。家庭用工价折算也从1999年的9．5元／日增长到2009年的24．8元／日，增长了2倍多。1999年到2009年的10年间，主要作物的家庭用工核算总费用呈直线上升。劳动力稀缺程度提高，劳动用工成本上升，农户在进行劳动力配置时，普遍采取减少农作物用工投入的策略，致使农作物用工量大大下降。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
来源：中国经济新闻网-中国经济时报社
