随着城镇化、工业化的深入推进，尤其是刘易斯拐点的到来，农产品成本“地板”上升与价格“天花板”下压的“双重挤压”，以及农业生产和价格补贴的“黄线”与农业资源环境“红灯”的“双重约束”将成为常态，如何应对农业生产“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和农业“供需匹配能力下降、国际竞争力下降、可持续发展能力下降、增收支撑能力下降”的“四大挑战”，需要以破解农业供给与需求在结构上和体制上的矛盾为主线，以农民与土地的关系问题为立足点，建构以市场需求和质量要求为导向、以农产品地标品牌为突破、以制度供给为动力的中国农业发展体系。
1.如何创新农村集体经济的实现形式是核心
现在有两个关键词，社会上争论很大，就是集体经济和集体化，需要全方位探讨。我认为，如何创新集体经济，也就是如何赋予集体经济以新的时代内容，将决定着农村新一轮改革能够成功。但集体经济就是集体化吗？有一个观点发展集体经济就是要走集体化的道路，理论根据的其中之一，就是邓小平的“两个飞跃”，并以此为依据提出农村所有制的集体化。
先不谈理论的，从现实出发，来观察作为这些观点现实依据的南街、华西。在市场经济的大背景下，南街、华西的集体经济中有那么多的村外劳动力、村外资金和要素，既有集体的，还有个体的，还有股份的等，是多种所有制形式的混合经济。而传统意义上的集体化道路的集体经济，具有区域性和排他性，但如果没有这些村外劳动力、村外资金和要素的进入，南街、华西的集体经济如何发展？那么，可不可以认为，南街、华西的集体经济就是以集体所有制为主体的多种所有制共同发展的农村集体经济？同时，南街、华西的发展模式是农业现代化的道路，还是农村城镇化、工业化的道路？我认为，应该是后者而非前者。
因此，当前必须明确的一个问题，农村集体经济并非是集体化，集体化只是农村集体经济中的一种形式。在这个问题上，把握不好又会走上另外一个歧路，这是当前改革最重要的几个核心问题之一和最重要的动向之一。中国经济发展奇迹的秘诀是什么？我认为最核心的就是充分发挥了公有制（包括集体所有制）和个人所有制这两种所有制的优势，又避免了各自的局限。我们的优越性在于，既经历了一大二公的集体化道路的探索，其中的经验与教训成为了宝贵财富；又目睹了资本主义国家私有制的发展历程，其中的成就与缺陷可以作为借鉴。何以后发赶超？以城镇的公有制和农村的集体所有制为主体，成为整个经济社会发展的定海神针，以个人、股份等所有制为火药，点燃经济社会发展的原动力。由于是对人类史上两种所有制的超越，不是这两种所有制的重复，而是集中了这两种所有制的优势，成为一种崭新的所有制形式，无疑爆发了前所未有的力量。
那种一大二公的实现形式，无论是苏联和东欧还是我们自己，都是历史已经证明了的一条走不通的回头路，也就是习近平明确反对的“封闭僵化的老路”。我们要后发赶超，当然是追赶西方和学习西方，但绝非重复西方错误的道路。西方的资本主义制度确实是当时最为先进的制度，对于推进人类社会的发展有着前所未有的历史贡献，马克思对此予以高度肯定为，“在它的不到100年的阶级统治中所创造出的生产力比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。而西方的资本主义制度的兴与衰、尤其是私有制的罪与恶，也一览无余地暴露在历史的阳光下，就是习近平明确反对的“邪路”。
比如西方资本主义制度下的工业化和城镇化道路，造成城市人口快速膨胀，设施超负荷运转，工厂林立、交通拥挤，环境污染不断恶化，严重威胁到城镇居民的日常生活和身体健康。对此，恩格斯在《英国工人阶级状况》中描述那个时代的工业化，对伦敦的环境污染进行了尖锐的批评：“居民的肺得不到足够的氧气，结果肢体疲劳，精神委靡，生命力减退”。如何避免重复西方工业化、城镇化进程中的错误，费孝通早于30多年前就在《小城镇大问题》一文提出了中国城镇化道路是小城镇为主、大中城市为辅的主张，并预言大城市模式在中国可能引发的问题。但我们忽视了费孝通的警告，基本上重复了西方的工业化和城镇化的道路，也基本上重复了西方的工业化和城镇化进程中的“大城市病”。
因此，今天的所有制也是一样，不是私有制一切都很好，也不是私有制一切都很坏。马克思在《资本论》中称资本主义股份制是对于传统私有制的一种“消极扬弃”，而劳动者联合体则是对于私有制的一种“积极的扬弃”。我的理解是，既然是扬弃，就不是消灭。我们农村发展经历了私有化到集体化的历史变迁，可以把两者的优势都结合起来，就是以集体所有制为主体的混合所有制，赋予集体经济一种新的实现形式，既不是传统意义上的私有制，也不是传统意义上的集体所有制，是多元组合、优化配置各方面的优势的新型集体经济。
通过创新集体经济的实现形式，形成农村经济社会发展共同体，既超越了西方的道路，又弥补了集体所有制的历史局限，实现习近平所提出的“共享发展”和邓小平提出的“第二个飞跃”。
2.如何处理改革成本与改革红利的关系问题是关键
改革进入深水区了，核心问题是如何处理好国家与农民、集体的关系问题，也就是改革成本与改革红利的关系问题。为什么？回顾十九个一号文件，那些农民、集体释放红利很大的文件，谁承担改革成本、谁获得改革红利很清晰，改革成本与改革红利的相对应的关系也非常明确，关系处理好了，这个文件中的改革就成功了。改革的成本由基层来承担、由农民来承担，这样的改革就基本上流于形式主义，也就是以文件落实文件的改革。
如何处理改革成本与改革红利的关系，首先要明确改革达到什么战略目的，实现什么长期利益和短期利益，实现什么政治效益和社会效益，再进行评估，哪些国家利益，哪些是地方利益。以此为基础，明确中央政府要承担什么责任，省级政府要承担什么责任，属于国家利益的改革成本由中央政府来承担，属于地方利益的根据权责关系由相应的地方政府承担。如果改革成本和改革红利的关系没有理顺好，改革基本上就难以推进。有些一号文件为什么没有执行好？就是一个改革成本和改革红利的关系问题。有些改革就是中央发文件，地方买单而没有红利，所以就缺乏积极性。
比如说农民收入增长一直是每一个一号文件的重点，都强调要建立农民收入的增长机制，那么这个收入增长从哪里来？国际农产品市场进口冲击越来越大，靠农业这个总体上属于薄利产业的收入作为增长的主体部分很难，收入有限，不可能带来很大的增长。而国民经济增速不断放缓，工资性收入增长同样难度很大。如果从城乡对比中可以发现，城镇居民收入为什么能够快速增长？除了工资收入外，还有一个最大的收入就是财产性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好几倍，这比什么工资性收入都要高，比什么收入都要增长得快。而农民就没有多少财产性收入，收入很难与城镇居民相应增长。因此，要真正落实好农民收入增长这个中央一号文件一再强调的要求，就要实现城乡平等，增加农民财政性收入。这就牵涉到体制变革，很多政策的供给和法律供给，需要由中央来承担，这个深水区是地方政府无法走过的。
3.如何定位小农经济与规模经营是突破
规模经营是农业现代化的基础，这是毫无疑义的。但问题是，规模经营是否就是耕地面积的规模呢？有一个众所周知的论断，就是农业的根本出路在于机械化，实质就是农业的技术装备现代化。按照这个逻辑得出的第二个判断，就是农地规模经营是实现农业机械化的必由之路。由此而得出的结论就是，没有耕地面积的规模就不能实现农业机械化，也就不能用现代技术装备来经营农业，结果就是无法实现农业现代化。
但是，今天中国农民的实践，却打破了这个论断。我们湖南很多地方人均只有八分地，又大多是丘陵地带和山区，尽管是这么小的规模，除了插秧以外，基本上都实现机械化，都是用现代技术来装备农业了。还有河南、河北和东北地区等平原地带就更不用说了，没有美国那么大的规模农场，却使用了美国那样大规模的农业机械。为什么能？中国农民的伟大创新，就是区域合作的社会化服务。每个小农不可能都购买农业机械，但通过农业机械的社会化服务实现了。所以，社会服务的规模化，弥补了耕地规模的不足，成为一种新的规模经营形式，赋予了农业规模经营以新的时代内容，符合邓小平提出“第二个飞跃”所明确的“适应科学种田和生产社会化的需要”。因此，就需要重新定位小农经济与规模经营了。
在这个过程中，小农经济究竟采取什么样的经营方式？陈锡文认为，不能轻易地否定农户经营制度。农业经营规模是由国情、资源禀赋决定的，是不是以家庭为经营主体，是由农业自身发展规律决定的。家庭是农业经营最有效的主体，农业选择以家庭经营为基础，既是历史现象，也是世界性的普遍现象。就全世界来看，基本上没有哪个地方的农业不搞家庭经营，只是规模大小不同而已。不管农业经营体制怎么创新，真正的主体还是农户，机制创新主要是让农业经营主体与新型服务体系结合起来，让多元化、多层次、多形式的社会化服务体系为农民提供全方位、低成本、便利高效的服务，把一家一户做不了、做起来不经济的事情做好，更好地激发家庭经营的活力。
陈锡文深刻地阐述了农业产业的特殊性，只能选择家庭经营，而现阶段的中国农村家庭经营就肯定规模不大。特别是作为人多地少这样难以改变的基本国情，又能够允许多大面积的规模经营？习近平总书记在2013年12月12日中央城镇化工作会议上指出：“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。世界各国解决这个问题都用了相当长的时间。”同时，习近平总书记在小岗村考察时指出：规模经营是现代农业的基础，但改变分散的、粗放的经营方式，是需要时间和条件的，要有足够的历史耐心。一个是规模经营，一个是人口城镇化，都必须要有足够的历史耐心，是对历史发展阶段和基本国情的深刻把握。即使是80%的城镇化还有20%的农业人口，20%就是3亿人，按照18亿亩耕地红线就是人均6亩耕地，说明对耕地规模的硬约束是基本的国情。日本农业现代化的历程要远远早于我们，规模经营也就是30亩地，我们需要多长时间才能达到这个水平，要取决于我们工业化和城镇化的水平，更要取决于农业的现代技术装备水平。因此，必须清醒地认识到，小农经济将在中国相当长时期长期存在。邓小平提出“第二个飞跃”时，也认为“当然这是很长的过程”。
农业产业的特殊性还表现在农业发展不仅要遵循经济规律，还有遵循自然规律。马克思指出，农业作为“经济的再生产过程，不管它的特殊的社会性质如何，在这个部门(农业)内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起”。“……在所有生产部门中都有再生产；但是，这种同生产联系的再生产只有农业中才是同自然的再生产是一致的”。由于农业与工业相比具有着自然再生产的独特性，导致农业发展与工业发展存在着一系列不同的变化。在工业的生产过程和劳动过程的集体化生产和专业化分工可以极大地提高劳动生产率，而农业的生产过程和劳动过程，有些环节可以进行集体化生产和专业化分工，而有些环节如自然的再生产就根本不能。历史上曾经的集体化实践，就是忽视了农业发展这种的独特性，简单地按照工业的集体化劳动来发展农业，给我们带来了深刻的教训。
破解小农经济条件下规模经营问题的关键，就是如何提高农民的合作能力。比如社会化服务的跨区域协作，对农民的合作能力有着很高的要求。像台湾农会，就是通过提高农民的合作能力，使小农经济实现规模经营的成功案例，以借鉴其中的经验。同时，我们已经在探索农村专业合作组织，可以跨区域合作，在理论上上来讲，完全能够发挥台湾农会那样的作用。
但现实中为什么进展不大、作用有限？主要是由于农村行政管理体制改革的严重滞后，迫切需要推进新一轮农村改革了。十八届三中全会就已经明确要求，政府要向市场放权，向社会放权，向地方放权。而且提出，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。如果能够全面放活农民合作组织，就可以激发农村发展的巨大活力。怎么样加强农民合作，这是我预测今后农村政策目标的一个大方向。
农业和农民既相联系，又有区别，如果不能很好地把握这一点，就会使我们一些农业政策走偏。我们之所以进行农业保护，主要是为了在工业化、城镇化进程中确保农业作为国民经济基础的战略地位，确保人口大国的农产品有效供给，确保国家的粮食安全。而从事农业的农民在农业发展中居于中心定位，因此，就必然要求进行农民保护才能有效地进行农业保护。在市场经济背景下，农业发展对包括劳动力在内的资源要素配置是由市场机制决定的，农民已经由静态的身份向动态的职业演变，从事农业的，不仅包括农村居民，还有城镇居民；不仅包括劳动力，还有资本。
特别是在“三权分置”改革后，情况就更加复杂化，既有承包权的农民，还有经营权的农民。这就引发了一个问题，是保护承包权还是保护经营权？保护承包权本来是为了保护农民利益，但这个拥有经营权的农民不从事农业而是转让经营权收取“地租”了，在理论上来讲就是新的“地主”，而通过付出“地租”获得经营权的农民甚至资本就是“佃农”，是真正从事农业的农民。耕者有其田应该是让经营者有其田，可现在经营者无其田变成了“佃农”，原来承包权变成一个小土地出租权。
农村政策至今一直在强调保护承包权，因为农民进城不稳定。如果这个农民完全城镇化了，承包权所赋予的小土地出租权也随身进城了，结果是付出“地租”获得经营权的主体作为“佃农”在高成本经营农业。还有当前农业补贴基本上附加在承包权上面，我在呼伦贝尔的时候，发现草地补贴一户一年是30多万，不少牧民就什么都不干了，到城里买房子坐享补贴，天天打牌喝酒。包括粮食补贴等基本上也是附加在承包权上，因此，是在补贴农业经营，还是在补贴土地承包权？所以，在土地产权上，中国就分为两大阶层，一个是有地权的农民，一个是无地阶级的城镇居民。如果在城乡结合部的话，小块土地宅基地就变成一种巨大的特权。由此可以判断，有些农民是超国民待遇的，而农业产业是低国民待遇的。这就引发了第二个问题，谁是农民？怎么保护农业和怎么保护农民？
记得前几年参加国务院农村综合改革办在河南的调研，地方政府大力推进新农村建设，把农民的房子都建好了，农民居然不肯入住，为了调动农民的积极性就免水电费。免水电费那是什么概念？城镇居民都没享受这个待遇，难道不是超国民待遇？当然这个超国民待遇与农民自身无关，根源于现在的行政干部过度依赖单一和单向的传统手段，缺乏应对多元社会的现代治理能力。不仅是出现了农民超国民待遇现象，也出现了农民低国民待遇问题。如农村公共产品和公共服务、社会保障等更多的是低于城镇水平，城乡二元体制没有给予农民平等的待遇。什么是农民国民待遇？怎么摆正农民国民待遇？要桥归桥，路归路。农民既要享受国家公民的平等权利，同时要履行公民的基本义务；既不能让超国民待遇的“喂养”方式造成农民失去自我发展能力，也不能低国民待遇的“贱养”方式使农民失去公平竞争的机会。
再一个就是谁是农民？过去称之为农民的，是固定在这一个区域内从事农业劳动的群体，一听到农民两个字，基本上都会想到“弱势群体”这个概念。现在的农民已经发生了历史性的变迁，有土地承包权的农民，有土地土地经营权的农民，对农民的界定就很宽泛，有开名牌小车、家有豪华别墅、家产上亿的农民，有游手好闲、不事稼穑的农民，有长期在外打工、很少回乡的农民，有守望家园、长期从事农业生产的农民等等，还有很多类别，现在不是具体的哪一个农民，就能确定只要是农民就是弱势群体吗？所以，谁是农民，什么样的农民，要具体情况具体分析，从而给今后的惠农政策带来了前所未有的挑战。
既然有精准扶贫，也要精准惠农，根据不同的情况予以不同的方式扶持。勤劳致富的农民得不到国家帮助，实际种田的得不到惠农政策的扶持，有游手好闲、不事稼穑的却坐享政策的红利，就不是在社会上形成正向效应，而是逆向效应。为什么农村社会管理失序？这是一些农村政策的逆导向所导致的结果。例如当时取消农业税，应该是从此不再收取农业税了，却同时宣布那些未交农业税也取消。问题是已经收缴的却不退了，未交农业税免缴了，那些依法纳税的农民感觉到受了欺骗，政府哪里还有什么公平？谁遵纪守法谁的利益就会受损，基层政府的公信力就此流失了。所以，农村政策的制订，每一个文件都要全面评估，不能解决一个问题又造成一个问题，形成解决问题到制造问题、再又来解决所引发的问题，恶化了农村的治理生态。
（作者系湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员,本文节选自作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言录音整理文本之一，题目为编者所加，全文完）
