近年来名副其实地刮起了一股中国土地问题热！所讨论的土地问题不仅涉及农村，更主要涉及城市；不仅土地专业的人参与，更多是经济学、社会学、政治学、历史学以及转型与改革学者介入；不仅在学术圈争论得面红耳赤，更主要在媒体和公众和投资界炒得白热化；不仅在国内火，在国际上也热得将其他问题淹没。土地问题的热不仅是因为它与国民经济高度关联，而且与每个人利益攸关。
在中国，讨论产权问题时面对的主要困难是，长期的传统是将所有权等同于所有制，以及对产权作用的忽视和意识形态化。实际上所有制与所有权并不划等号，前者是社会生产关系的总和（马克思，1995），后者是一种财产权利，产权则是对物的使用所采取的权利安排。与一般意义的产权讨论相比，土地制度由于其在政治、经济与社会中的特殊性和基础性，土地所有制问题更是掺杂复杂的因素，土地产权经常被作为土地问题的末端。
检索土地相关文献时，已有研究呈现出一个明显的特征，那就是，国内与国际的语境与关注点差异很大，前者沿袭强烈的所有制优劣论色彩，后者主要探究“什么样的产权是正当的，并且着力于对现存的关键性财产制度进行评估”（Munzer，1990)。这种差异不可简单化为阶段不同或初始制度的差异性，深层的原因在于认识土地问题的角度及分析方法。
在中国，土地问题研究的固有传统，已妨碍我们对活生生的产权问题的客观分析，影响到对实际发生的产权问题的解决。本文将从产权制度角度对土地制度进行分析，并就几个主要的土地问题展开讨论。
一、一般物的产权与土地产权
近期的土地言论中，一种倾向是对土地产权重要性的有意忽视，一些与土地利益不直接相关的人认为，产权问题没有那么重要，是人为造出来的，农民并不关心他有多大产权。对待这类言论，笔者只想提出两点：其一，农民心里怎么想的，实际上不需要谁去代言，让农民自己说出来就是了。研究者能做的，不过是把农民怎么说的和他们在制度下的行为反应原封不动地记录下来即可，能耐再大一点的，也就是分析一下农民为什么如此说、如此想、如此行为的而已。其二，对于主观性议题的调查，怎么问也很关键，何况一些人本身就是带着观点去做的“学问”。比如，明明知道所有制是锁定的，一些问卷还在对农民明知故问：“你是希望土地国有、集体所有，还是私有”，你能期待农民回答出什么惊世答案！还有的问农民：“要不要调地？”“要不要长久不变？”，增加人口的家庭当然回答：“要调整！”怎么能期待这些农民高风亮节地回答：“要长久不变”！
事实上，无论在什么政治制度下，稳定的产权制度都是一个社会最基本的制度之一。道理无须赘言。产权制度不解决好，一个社会就难以构建有序的政治秩序，难以形成稳定的行为预期，难以营造有规则的社会环境。因此，阿尔钦指出：“财产权的界定、配置和保护是任何社会都必须解决的最复杂和最困难的问题之一，必须以某种方式解决它。”(Alchian,1965)。产权起作用的方式非常实在。作为一种制度装置，它具有预期和激励的功能（Demsetz，1967）。一旦产权安排造成经济主体预期不稳，它所产生的激励就是负向的；产权安排如果是生产性的，就会将人们的行为引向提供有利于社会财富增长的努力；产权安排如果是分配性的，就会将人们的行为引向非生产性努力（North,1981)。作为一个社会最基础的制度，土地产权安排的影响至关重要。
在讨论土地产权时，有一种说法，土地产权不同于一般物的产权，讨论一般物的产权原则不适于土地产权。就像每一种物都有其自己的特性一样，土地也是如此。但是，如果以此提出土地产权不遵循一般物的权利规则，则是一种误解、甚至谬误。
从法律安排来看，欧洲大陆一些国家，规制土地的法律是从规制一般物的权利的法律派生出来的。他们有关于财产的一般法律，土地的法律是其中的一部分。在一些英语国家，土地权利在习惯法中考虑，必要的时候由法院实施。英格兰有关于土地财产的分别法律，独立后的美国也曾将土地与其它类型的财产采取分别对待，后来许多州采用了民法典，关于产权保护的宪法规则适用于所有物，土地当然在其列。在中国，土地法律的安排有主要针对土地的是，如规制农村土地的《农村土地承包法》以及规制耕地保护和土地转用的《土地管理法》，但这些法律亦得与一般性的《物权法》相一致。
从定义上讲，产权是社会强制实施的、对经济物品的多种用途进行选择的权利（Alchian，1987）。产权以其强度、深度和广度对人的行为和资源配置产生影响。土地产权无非是将“某物”具体到了一块土地，是一个社会所强制实施的如何使用土地的权利安排（BarrieNeedham，2006）。
一般意义的产权制度要求在赋予人与其物的关系时，应该具有明晰性、确定性和稳定性。土地产权制度安排也不例外，必须要有关于土地如何使用、收益与转让等的明确的、可实施的规则，从而给予使用它的人以明晰性、确定性和稳定性，否则，土地使用与配置造成的后果无论对利益相关者还是社会的影响更大。
土地权利的稳定性包括三层含义。一是不仅让使用者具有关于土地如何使用的稳定性，而且要有关于土地价值如何实现的稳定性。土地权利只有受到保护，可以交易，土地使用才会成为财富的来源。二是不仅给予土地使用者以稳定性，而且还要给予其他相关者以稳定性。其他人未拥有该块土地，但土地所有者如何使用会对他们产生影响。三是为社会秩序提供稳定的、可持续的规范。当土地财产的权利是稳定的时候，社会关于土地利益的关系就是有规则可循的，土地的使用才是可持续性的。如果说土地制度安排有何特殊性的话，那就是，关于土地权利的决定不仅会影响今天的我们，也会影响我们孩子的明天，甚至我们孩子的孩子的未来。
中国法律和政策有重所有制和所有权的传统，这既与政治制度和意识形态的特殊性有关，也与改革后的法律建构以借鉴大陆法系为主有关。农村包产到户实行土地所有权与使用权的两权分离改革，在保留集体所有权的同时，不断做实、做强使用权。但是，在法律规定和政策实施中，对于所有权的主体、权利内容以及所有权与使用权之间的关系等等重大问题并没有予以清晰说明。这一缺陷不仅造成现实中两种权利主体的尴尬，而且影响到改革的深化与走向。
西方的大陆法传统是从物的“完整所有权”开始的。所有权不是对该物的具体权利的有限列举，而是所有可能的权利。拥有完整所有权的人也被赋予了分离具体权利的权能，分离出的这些权利可以由其他人实施，但这些其他人并不拥有这些权利，仅仅是得到了所有者让他们实施这些权利的授权。
罗马法用“所有权”（dominium）来描述一物的所有可能权利由一个（法律上的）人拥有，意即所有者能够使用某物，享用它并处置它。所有权的完整形式包括：（1）使用权(usus)；（2）收获权(fructus)；（3）占有权(abusus)。所有者可以分离出前两种权利，仍然保持对占有权的控制。拿破仑法典和德国法传统都是使用完整所有权的概念。
霍侬诺提出，完整所有权是“对一物的最大可能利益”。他对产权的权利束进行了列举，将其加总后构成“完整所有权”，分别为：（a）占有权，即对所拥有物的排他性物质控制权。占有权可以被理解为排除其他人使用或排除其他人从物中获益的权利。（b）使用权，即由个人享有和使用。（c）管理权，即决定如何使用该物，以及谁应该使用该物。（d）收入权，即由物的个人使用及允许他人使用时派生的收益。（e）资本得益权，即让渡一物等的权力。（f）稳定权，即免于被征收。（g）可遗传性权，即无限期遗赠某物的权力。（h）有期限的权利，即所有权的期限不确定。（i）禁止损害性使用，即有责任克制自己使用物时不伤害他人。（j）履行债务，即可以将物拿去还债。（k）剩余权特性，即一些对失效的所有权进行修改的规则(Honoré1961)。
对英国和美国产权思想产生重大影响的布莱克斯通也使用了“所有权”概念：“对财产的权利是唯一的、独占的所有权。”（Blackstone，1776）。在习惯法传统中，“各种权利的加总就是所有权”（Denman,1978）。英格兰法律中称为业主永久持有权，或对土地利益的绝对占有权（Sparkes，1999），尽管这一权利从未绝对过，因为英国的土地由女王最终所有。在美国法律中使用的词跟英国一样——业主持有的权利是绝对的。
在私权体制下，无论是大陆法还是英美法传统，以上关于所有权的定义及权利内涵都不会造成困扰，因为所有者就是土地所有权利的持有者和处置者。中国土地权利结构的实际状况是所有权与使用权的分离，法律在保持集体所有权前提下，赋予使用权具有实际经济含义的权利，即将农地使用权、收益权、转让权赋予了农户。对于这套制度安排，一直存在一种指责，认为它导致集体权力弱化、甚至虚置，影响集体经济做强做大，其背后的理论基础是将集体所有权等同于集体组织支配集体土地和资产的权力。事实上，我国集体所有权的来源是农民私产的组合和农民合作以后形成的资产，是一个集体内农民土地等财产的集合，集体组织只是集体内的农民集合委托使用、管理与经营集体资产的代理人。80年代的农村改革实质上是将集体所有土地回归集体成员，确立以成员权为基础的农民集体所有制度。这一制度安排不仅得到《农村土地承包法》的法律承认，分别在第2条和第12得到法律明确表述，农民集体所有土地按归属分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《物权法》对农民集体所有的内涵表述得更为明确，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，并且规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用、分配办法等须经本集体成员决定。
本次出台的三权分置《意见》，秉承集体所有土地农户承包的传统和法律规定，坚持集体土地所有权为农村土地农民集体所有，农民集体是土地集体所有权的权利主体，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在继续重申《土地承包法》中农民集体对承包地发包、调整、监督、收回、征收补偿等各项法定权能的同时，进一步明确承包农户的土地承包权转让要经农民集体同意且只能在本集体经济组织内进行，经营权的流转须向农民集体书面备案，为了防止少数人侵害农民权利，确保农民集体有效行使集体土地所有权，要求以集体经济组织民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权。因此，中国农地的集体所有权实质，农民集体的集合是集体所有权的主体，农民集体享有集体土地及其其上的资产的全部权利，包括使用权、收益权、转让权，权利的赋权、持有和实施重心在农民集体，而非集体组织。农民集体作为所有者对集体土地所产生的所有利益有权主张。农村土地制度深化改革的一个重要内容，必须要在法律上进一步明确农民集体所有权的主体、内涵，
委托代理关系，建立“农民集体完整所有权”概念。
三、土地产权重在“权”而非“物”
在中国土地问题的讨论中，有一种长期的倾向是，重“物”不重“权”，也就是，关心土地属于谁，进步一点后也就重在农民对土地的持有，但忽略了农民所持有土地的权利。具体体现为，一方面不断强调不能让农民失地，另一方面地方政府却强制低价征走大片农民土地；一方面高调宣示要帮农民看住他的地，另一方面在地权上却设置诸多限制，如农民承包地不允许抵押，宅基地只允许本村集体成员盖房居住，集体建设用地不得转让，等等。
安格鲁—撒克逊法律传统明确宣示：一个人所拥有的不是资源，而是该资源的权利，这些权利就是财产。门泽尔指出，产权不是土地持有者与土地之间的关系，而是土地持有者对土地的权利关系，以及土地权利持有者与所有其他人之间的关系（Munzer，1990)。阿尔钦和德姆塞茨提醒：“土地权利不是自然赋予的，而是由社会创造的，如果没有对权利的保护，权利就不存在（AlchianandDemsetz，1973）。布罗姆利更明确表示：“某物受保护使得其有这一权利，而不是某物受保护因为它有这一权利（Bromley，1998)。
承认土地是一种权利，土地权利的合约议定与保护就是实现土地权利的基础。土地权利的形成、组合、交易一般经合约议定，并由非正式规则约束。在历史上，土地契约是最重要的制度安排，受土地相关人的遵守。皇权不下乡，村庄权利规则既尊重每个村民的私权，又遵守村规民约对公共部分的制约。改革开放之初，农民认可的农地产权规则是“上交国家的、留够集体的、剩余是自己的”合约规则，政府的认可则滞后三年，国家法律的承认更是晚至2002年；直到今天，除了行政仲裁，大量有关农民土地权利的纠纷案例仍然通过非正式规则解决，法庭则很少介入。
从国家层面，必须提供保护土地权利的基础制度规则，使用土地的方式作为一种权利，必须得到法律的承认与保护。如果没有对权利的保护与规制，有价的资源就有可能被滥用。如果土地权利没有得到有效保护，尽管他以高价购得这块土地，土地权利的市场也无法建立。由于土地权利变异很大，土地权利安排非常复杂，土地利益会魔法般地变化，国家对土地权利采取界定、承认与保护就至关重要。
对土地权利的承认与保护一般包括以下几类：（1）以某种特定方式使用一块土地的权利；（2）排他性使用一块土地的部分权利；（3）排他性使用一块土地的全部权利；（4）将部分权利分离出去的权利；（5）将部分或全部权利让渡给其他人、实现土地资本化的权利。
国家对农民土地产权的保障和保护是其基本的职能。尽管土地权利涉及复杂的政治、经济和社会等多个方面，但农民作为最大的群体，且提供一个社会最基本的产品，顶层制度必须对在经济上有效、社会可接受的土地使用方式予以法律认定。光有替农民守土的良好用心，农民不一定领情。对土地使用的人为限制还造成土地权利残缺，加大了法律和政策实施的成本。
土地权利的分离是中国农村改革的重大突破。上世纪80年代的农村改革，实行集体所有权与使用权分离，不仅坚守了基本制度不变，而且调动了土地使用者农民的积极性。近年来，随着市场交易活动增加和要素市场发展，土地权利的进一步分割与转让已成事实。随着农村人口和劳动力的不断转移，土地承包权与经营权事实上的分离已成普遍之势。承包权与经营权的进一步分离，是政策对现实的正确回应。事实上，关于三权分离的试验早在80年代末、90年代初就在温州的乐清县展开，那期间关于“坚持集体所有权、完善使用权、搞活经营权”的主张比较流行。但是，近些年在忙于城乡统筹以后，已没有几个人说这个事了！有意味的是，十八届三中全会将三权分置上升到了顶层制度。
总体而言，现有法律在土地权利的分割、转让及分项权利的赋权等方面，还存在大量悬而未决的问题。要在这方面有所深化，首先必须摆脱长期存在的“重所有权、轻具体权利”的分析传统，然后在此基础上构建权利分割的理论基础。
有意思的是，这一倾向在西方也同样存在。正如布罗姆利所批评的：“关于产权的讨论常常限于许多可能权利中的一种，即所有权。这一简化常常造成讨论土地产权实际应用时的简化”(Bromley，2004)。在许多社会里，可以发现存在很多种类的权利，产权的变化很大，实践意义也很复杂和微妙。因此，他强调:“控制权是当代财产问题和冲突中最有兴趣的方面！”
幸运的是，在安格鲁—撒克逊法律传统中，更加重视“权利束”的经济意义。他们认为，一份财产就是一种可以由法律界定与保护的土地利益。只有君主是最终的、绝对的财产所有者，没有其他人拥有土地，但是他们可以持有土地的利益。这一传统使英国法律更重视土地权利分割的合约规则以及由此产生的利益规则。
美国沿袭了英国看待土地权利的方式，尽管绝对的财产所有者变成了土地的永久持有者。雅各布斯描述了美国的情形：“一项法院记录表明，我是一块土地的记录的所有者。当拥有土地时，我出售矿权给一家跨国矿业公司，将长成林的林木卖给一家纸业公司，将开发权赠送给地方土地保护组织，我是该记录的所有者。……我拥有土壤，保护围栏，支付税收，但其他人拥有其中的一些关键权利，它们甚至比我保留的权利束中的部分更有价值。”（Jacobs，1998）。
从重所有权转向重权利束，为分析权利合约及权利分割提供了便利。我与业主签订了一份对一幢建筑的租约，租约就是财产。这份租约表明我拥有了按合约使用它的权利，我甚至可以卖掉这份租约。
对土地分项权利的规定与实施会影响土地的使用方式与效果。租赁权在英国是可以交易的，但在荷兰不行。由此出现一个很有意思的现象，英国的商业使用者一般采取长租方式，因为即便他们不需要使用这一空间了，也可以通过租约租给其他需用者。而荷兰的商业使用者要么采取短租方式，以免因为长租的不灵活导致他无法将空间租给其他人造成的损失，要么为了寻求使用的稳定性以及获得资本增值，将办公空间的不动产买下来。其长远的影响是，荷兰比英国更多的商业空间是以不动产持有，形成较小的建筑单位，缺乏整体管理的商业园区。
在土地权利的分割中，土地财产的权利包括附着在该块土地之上、其下及其间的各种物。对地上及地下空间使用的权利程度由法律决定。另外，对于地上可移动物的权利由法律对该可移动物的权利规制，而非由该块土地的权利规制，因为可移动物并不“附着”在土地上。
使用土地财产的特殊方式与权利分割形成的权利结构，只有在得到正式制度（法律或顶层政策）承认时，它才成为一种权利。大陆法系的办法是对受到法律承认和保护的那些权利进行列举。一项权利实践一旦得到法律承认，就创造出了一项新的权利。通过列举和对新权利的承认，土地权利体系越来越清晰。但在习惯法传统中，采取这一办法会比较困难，因为双方可能签订一项合约，如果法院实施这一合约，它就变成了一项其他人也可以使用的权利。原权利所有者一旦发觉新的权利对他不利，他就会创造一项补充性权利来保护自己。因此，这一权利在任何时候都可以通过法律书写，但是，它也可能第二天就发生变化，从而导致非常复杂的权利变化。
中国30多年农村土地制度改革的特征是，先由底层合约议定，再经过地方的试验，然后是中央政府的总结、政策文件肯定与推广，最后上升到法律表达。农地三权分置也是先在各地经过多年的试验，也有一些地方制定过相关规定，十八大以来得到中央顶层认可与政策表达，正式明确农地三权分置作为中国农村改革的重要制度安排。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系（叶兴庆，2015）。十八届三中全会《决定》指出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2013年底召开的中央农村工作会议明确要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行；2014年中央一号文件承诺，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。2016年4月25日，习近平总书记在中国农村改革发源地小岗村论述了从两权分离到三权分置的重大意义，他指出，改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
农地三权分置是土地权利分割的具体实践。目前进入推进、完善和进一步的法律表达阶段。如何在集体所有权下实现三权分离，亟待政策实施和法律完善的进一步细化。农民土地承包权在进行权利的分割与转让时，到底是否受土地所有权制约？土地经营权是一项从承包权中派生的权利，是否作为一项独立的权利？土地经营权的具体权利由承包者与经营者之间自主议定，法律规定如何表达？土地经营权是一项合约议定期限内的地上权，还是一项完整的财产权？
五、土地产权强度内含对责任和义务的履行
产权界定是市场交易的先决条件，如果产权没有得到清楚的界定和保护，市场参与者将面临高昂的缔约成本等交易费用，难以通过交换实现资源的有效配置（Coase，1960）。产权的强度、深度和广度受合约的议定与再议定、以及正式规则的保护产生极大差异，进而对人的行为和资源配置产生影响。谁拥有使用资源的权利，权利有多大，权利受保障的程度有多大，会极大地影响相关市场主体的行为，会使资源使用的效果产生极大差异。在一个知识分散的社会，人们只有对生产资源拥有可靠的、可以让渡的产权，并在可信赖的合约谈判中、在一个共同商议的价格和较低的交易成本下交换产品，才能提高对那些更有价值物品的可得性，并降低生产成本。
土地产权的强度也受权利拥有者对合约责任与义务履行的制约。与有意忽略产权或政府强权侵犯产权相对的是，把持有产权等同于想干什么就敢干什么，不顾及在通过产权获益的同时，还需要承担相应的责任与义务。一类表现是，在土地（包括承包地、宅基地和集体建设用地）上从事各类经济活动，不顾法律和规划管制的约束；利用集体建设用地获取租金收益，但不提供相应的公共品；个人只追求产权利益的最大化，造成其他人或主体的利益受损，
等等。这些现象出现的背后反映的是一种不受约束的绝对自由的产权观。另一类表现是，对个人享有的权利缺乏尊重，无论是个人还是组织都缺乏对别人应该享有权利的责任，造成侵权成为司空见惯的现象。
一项权利是社会的创造，或者说是“社会对行为所承认的权利”。在一个没有其他人的孤岛上，权利的观念是无关紧要的。一项权利是人与组织（更准确说是法人）之间的相互关系。因此，当一个人享有一项权利时，就有另一个人具有连带的责任（Hohfeld，1917）。如果我拥有以某种方式占有一幢建筑的权利，所有其他人就具有允许我这样做的责任。权利与责任之间的相互关系必须要受到规制，否则，权利就会没有任何重要性。这一相互关系有些是以不成文契约的方式，在现代社会则更经常是以明确的成文方式写下来，并以法律的强制力加以保护。后一种方式的功能是，使得权利所有者有义务让所有其他人执行他们的责任，以让他享有他的权利。
一个人享受权利的前提是，他必须承担相应的责任。比如，荷兰法律规定，没有邻居的许可，在一块土地的地界的2米内禁止种树。因此，地界另一边的土地所有者有权不让我在他地界两米内种树。如果我没得到他的许可就种下了树，就等于我没有完成对我邻居的责任。她可能不会因我的树造成麻烦，在此情形下，她可能不会坚持主张我要执行我对她的责任。但是，如果她因此而受到困扰，她可以要求我将其移除。如果我拒绝这样做，她可能将我告到法庭，法庭让我执行移除它的义务。
责任可能会以不同的方式影响不同的人。例如，假定我在一幢办公建筑里租了一个办公间，该空间的其他可能使用者就有搬出去的责任，楼主则有责任让我进，前提是我遵守租约条款。责任常常按照容斥原理（inclusion and exclusion）来表述。权利的规定会让一些人容入（他们可以享有它），而将其他所有人排除出去（他们不能享有它）。
土地权利的责任履行中有一项是特殊的，那就是规划管制的实施。由于要执行土地使用规划，就产生了对土地许多权利的排他性使用，因而影响土地所有者的权利和利益。地方政府一旦批准了土地使用规划，就表明对土地某一具体地块的使用方式有了法律约束力。如果所有者不想按照这一规定的使用方式去利用土地，他可能会采取排斥其他人去实现土地法定利用的方式。为了保证土地使用规划的实施，政府可能会采取对所有权进行征收的办法，来保证土地得到按规定的方式使用。
在一个长期不重视产权的社会,关于土地权利的责任与义务的履行可能是最难、也是最漫长的。在未来的路上，不仅要不断形成对政府（行政权）和各种公权对私权的尊重与责任，而且要培养每个人对自己实现权利时的义务意识，以及对他人实施权利时的责任意识。
六、土地制度变迁是政治选择与制度费用的结果
在人类历史上，出现过不同的土地产权制度，如国有、共有、集体、敞开进入（openaccess)、私有等多种形式。这几类土地制度安排的内涵依土地使用、收益与转让权的不同安排而不同，不需多述，这里讨论的是制度形成与演进的两种力量。
在不受强力干预下，产权演化是朝着交易费用最小化的方向。德姆塞茨指出，“所有社会的产权安排，都会回应于技术、需求以及其他经济条件的变化而有效率的演进”（Demsetz，1967）。埃里克森（2005)在对土地所有权安排的经验研究中得出，“一个交织紧密的群体倾向于通过习惯或法律创造一个成本最小化并且足以应对风险、技术、需求以及其他一些经济条件变化的土地制度”。由于产权制度演化受交易费用影响，一个社会的产权制度并非唯一的安排即有效。土地的私人所有能够降低集体决策费用和监督费用，土地的集体管理则可以利用规模经济及分散风险。但是，仅当利益相同并且（或者）存在一个明确的控制权威时，土地的集体所有在长期才是有效的。
但是，土地制度的选择与变迁往往受政治力量的左右。一个最明显的例子是，许多国家在现代化之前或迈向独立国家之前进行的土地改革。改革的主要理由是传统土地制度的不合理性和不正当性，改革的方式主要是重构乡村政治结构，进行土地的重新分配。由于政治制度的不同和政治力量内含的利益结构，一个有效的土地产权制度不一定会被选择，且土地产权制度变迁也不一定朝着制度费用低的方向，土地制度的演进有赖相关力量的成长与各种力量的博弈与平衡。认识到这一点，就能理解中国土地制度改革的艰巨性、反复性和长期性。
转载自“村庄与城市”公众号
