粮食主产区与主销区的利益不平衡矛盾日益突出。一是主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出，粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”的境地；二是产粮大县承担的涉农投入各项硬性配套投入太多，已使粮食主产区不堪重负。
“十一五”以来，我国粮食连续增产，粮食安全得到可靠保障。从中长期看，耕地数量日趋减少，水资源短缺加剧，气候恶化影响加深，国际粮食市场供求动荡，我国粮食供给增长面临的资源环境压力逐步加大，粮食供求总体趋向偏紧。本文利用第二次全国农业普查数据和其他资料，研究粮食供需现状、流通与贸易格局等问题，在此基础上评估和预测我国粮食中长期生产潜力和需求变动趋势，提出了提高粮食综合生产能力和确保粮食供求平衡的政策建议。
一、我国粮食供求现状与前景
我国粮食发展的目标任务应该是，继续立足于国内，保持粮食自给率稳定在95％以上，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。
（一）粮食生产能力总体上稳步提高，增产潜力可观
“十一五”起始之年2006年，尽管当年农业受灾面积4109万公顷（61635万亩），成灾面积2463万公顷（36945万亩），成灾比例高达59.9％，却没有出现延续多年的每3年有1年粮食减产的局面。2008年粮食总产量再创历史纪录达到5.285亿吨。2009年，全年粮食总产量将与上年持平或略有增产。这样看来，从2003年开始，我国粮食生产已经是连续6年丰收，在2010年“十一五”完成之年，规划原定粮食总产量5亿吨指标完全可以超额完成。近年来，我国粮食增产数量的2／3依赖于单产水平提高，播种面积增加的贡献只有1／3。化肥施用量和其他物质投入的增加，对提高单产水平发挥了重要作用。农业科技进步和基础设施改善对提高我国粮食产量发挥了至关重要的作用。我国粮食生产模式已经发生重要转变，人力、畜力和农家肥等传统生产要素使用比例不断降低，与石油相关的现代化生产要素逐步取代传统生产要素而占据主要部分。
从增产潜力上看，通过加强中低产田改造可使每公顷中低产田提高单产1500公斤，按2007年全国耕地面积12178万公顷、我国现有耕地面积中中低产田占2／3、现有耕地中2／3用于粮食种植计算，如能有1／2的中低产田获得改造，就可使粮食增产812亿斤。科技进步是推动粮食增产的另一个主要因素。良种良法、病虫害防治技术、测土配方施肥、节水灌溉技术、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术等，都有利于提高粮食单产和总产。通过技术进步，从现在起到2020年，我国粮食单产可增加17％、总产可增加170亿斤。再加上开发后备土地资源的增产因素，我国粮食增产潜力完全能够满足2020年国内粮食需求。
从总量上看，粮食需求取决于人口自然增长率和粮食人均消费量。根据1990年以来近20年的粮食供求和价格变化分析，我国人均粮食需求量（包括大豆）约为380公斤。我国人口的自然增长率明显下降，从1987年最高的1.661％，下降到2008年的0.508％，人口的净增数量也大为减少，最近5年（2004年—2008年）每年新增人口都在700万左右。与此同时，我国粮食需求的增量也明显下降，每年大约是266万吨，5年合计在1330万吨左右。截至2008年底，我国人口总数约13.28亿，人均消费粮食按照380公斤计算，粮食需求总量为5.046亿吨，而2008年我国粮食总产量达到5.285亿吨，能够保证充足的粮食供给。
从我国粮食需求的结构看，未来城乡居民口粮需求总量将会逐渐减少，粮食需求增长主要是饲料粮的增长，工业用粮也将有所增长。从我国粮食生产与消费的角度看，供求偏紧的态势难以在近中期改变。从中长期看，我国小麦供求总量基本平衡，生产基本稳定。而大米的口粮消费比重逐步提高，因水田减少稻谷种植面积下降，且难恢复与稳定生产，所以稻谷供求总量将长期偏紧。由于饲料与工业加工需求逐年增加，即使控制玉米乙醇加工，其供需关系也将日趋偏紧，我国玉米出口的贸易格局将发生变化。我国粮食发展的目标任务应该是，继续立足于国内，保持粮食自给率稳定在95％以上，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。
（三）粮食支持保护政策不断完善，农民种粮积极性明显提高
粮食生产的持续丰收，除了风调雨顺的自然因素之外，与近些年来国家实施的一系列惠农政策有着重要关系。从2003年开始，国家开始为农民安排良种补贴资金；2004年又从粮食风险基金中拿出部分资金用于主产区种粮农民的直接补贴；2005年开始实施小麦等重点粮食品种的最低收购价政策；考虑到化肥、农药价格飞涨，中央财政从2006年开始实施农资综合直补，同时对农机具购置提供补贴，并对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助。2006年，全国范围内取消农业税，同期取消了许多涉及农民的税费，降低了粮食生产成本，增加了种粮收益。2004年在全面放开粮食收购市场的背景下，国家在主产区先后执行了最低收购价政策和临时收储政策。从最低收购价政策执行以来，截至2009年6月，我国在南方稻谷主产区先后两年启动了最低收购价稻谷执行预案，在黑龙江和吉林启动了一次最低收购价粳稻执行预案，在小麦主产区先后四年启动了最低收购价小麦执行预案。最低收购价政策和临时收储政策实施以来，我国的粮食价格总体水平保持了稳中上涨的趋势，小麦与稻谷价格总体保持了高位运行的态势，粮食价格的上行增加了农民的收入，有效地激发了农民种粮的积极性。
2008年初，我国对外公开宣布国家粮食储备和库存达1.5亿—2亿吨，加上社会存粮，粮食总库存约2.5亿吨，可以满足全国半年左右的粮食消费需求，全社会粮食安全有可靠保障。10年前，我国开始组建中国储备粮管理总公司，实行总公司、分公司和直属库三级管理框架，受国务院的委托，具体负责中央储备粮的经营管理，标志着中央储备粮管理体系从传统的以地方为主的块块管理转向以中储粮直接管理为主的条条管理。2004年全面放开粮食收购市场后，国家粮食价格支持政策由粮食收购保护价政策，转变为由中储粮为责任执行主体实施的粮食最低收购价政策。原来的粮食收购保护价是政府定价和国有粮食购销企业垄断的产物。而粮食最低收购价则是建立在放开收购价格、收购主体多元化体制基础上，只有当市场价格达到或低于最低收购价时，才进行收购，并且收购有一定的阶段性。同时，政策收储的粮食实行的是拍卖政策，其基本原则是在收购价基础上加价拍卖，在指定的市场进行销售。国家粮食最低收购价政策及国家大规模临时收储计划的实施，使得国家掌握了较多的粮源。由于政策收储粮食总体占市场商品粮数额较大，因而，国家粮食交易中心进行公开拍卖基本上主导了国内粮食市场的销售价格，发挥了价格的导向作用，成为国家引导粮食市场稳定运行的重要手段。从2008年下半年开始，金融危机的全球蔓延使得国际市场原油、粮食等大宗商品价格快速回落，国内粮食市场上小麦和稻谷价格稳中有升，玉米和大豆价格止跌回稳，并有所反弹，国家粮食收储政策的实施有效地抵挡住了国际市场粮食价格大幅波动的冲击，成功地发挥了“托市”的作用，对保持国内粮食市场稳定运行，维护国家粮食安全发挥了重要作用。
二、粮食发展面临的主要问题
我国粮食生产渐趋石油化，粮食生产成本正在向高于世界平均水平的方向发展。近几年，国内粮价总体上低位运行，农民种粮比较收益下降。
（一）资源约束因素增多，限制粮食增产
当前，农村和城市在耕地和水资源等方面的竞争将会不断加剧。由于农业比较利益低、创造地方财政收入的能力弱，在与非农产业和城市争夺耕地的竞争中，农业和农村的不利地位将会日趋凸显，用于粮食生产的耕地不断减少、质量下降。2001年—2007年，全国耕地面积由12761.58万公顷减少到12173.52万公顷，年均减少98.01万公顷。按此速度，到2010年和2020年，全国耕地面积将分别减少到11879.49万公顷（178192万亩）和10899.39万公顷（163491万亩），到2010年就会突破耕地18亿亩的红线。除耕地减少外，今后我国粮食增产还将日益面临水资源短缺的困扰。随着工业化、城镇化的快速推进，国民经济的迅速发展和城乡居民消费水平的提高，非农产业用水将呈现不断增长的态势。因此，农业用水短缺的问题将会日趋突出。据测算，我国农业生产每年缺水300亿立方米。我国耕地和水资源的分布呈现严重的错位状态，往往是有水的地方地少、有地的地方水少。这种状况进一步加剧了耕地和水资源短缺对农业发展的制约。
（二）种粮成本快速增长，农民种粮比较收益不高
我国粮食生产模式已经发生重要转变，人力、畜力和农家肥等传统生产要素使用比例不断降低，与石油相关的现代化生产要素逐步取代传统生产要素而占据主要部分。我国粮食生产渐趋石油化，粮食生产成本正在向高于世界平均水平的方向发展。近几年，国内粮价总体上低位运行，农民种粮比较收益下降。从2004年到2007年，由于物质费用和其他成本上升，全国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩成本从395元增加到474元，增加20％；亩均净利润从197元下降到168元，下降15％。2008年以来，国内种子、农药、柴油等农资价格攀升，亩均成本又比上年增加了100元。农业生产成本的上涨，使得种粮比较收益快速减少，农民主动投入粮食生产的积极性受到抑制。
（三）粮食净调出地区不断减少，主产区利益补偿机制不健全
长期以来，根据粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量、比重，我国把黑龙江、吉林、内蒙古、河南、江西、安徽、河北、辽宁、湖北、湖南、江苏、山东、四川等13个省区作为粮食主产区。这些省区也是我国的粮食净调出地区。近年来，我国粮食净调出地区逐步减少，自求平衡地区粮食供需缺口逐步扩大，主销区粮食自给率急剧下降。在目前全国13个粮食主产省区中，只剩下黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西等6个省区为净调出省区。当前，我国对粮食主产区利益补偿机制尚不健全，难以调动地方政府主动抓粮的积极性。从2005年开始，中央财政和各省财政对产粮大县实行奖励政策。奖励政策一定程度上缓解了产粮大县财政困难，但产粮大县人均财力水平很低，多数县除了按低水平发放工资和保证政府基本运转外，其他可用财力极少。粮食主产区与主销区的利益不平衡矛盾日益突出。一是主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出，粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”的境地；二是产粮大县承担的涉农投入各项硬性配套投入太多，已使粮食主产区不堪重负。
（四）粮食现代物流体系建设滞后，缺乏有竞争力的国有大粮商
我国粮食物流体系建设滞后，粮食储运成本高、效率低、损耗大等问题突出。仓储设施不能适应散粮接卸的需要，现有完好仓容中只有约11％是适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓，其余89％的平房仓不适应散粮接收发的需要。原粮仍然主要以包装方式进行运输，散装方式少，接发装卸设施严重不足，物流成本居高不下。粮食物流组织化程度低，资源分散，粮食经营企业数量多、规模小、产销脱节，难以形成规模效益。目前，ADM、邦基、嘉吉、路易达孚、丰益国际等世界五大粮商采取“从种子到餐桌”的经营战略，借助其加工、储运、进出口方面的优势，飞速扩展在华业务，而我国尚缺乏物流体系完备、能够参与国际竞争的国有大粮商。
如果缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食产量出现较大幅度减产，2012年秋，国内有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。
2009年，我国粮食实现连续6年增产，粮食供大于求，国家储备充足。类似粮食生产处于上升周期，大体持续6年增产势头，此后出现稳定或者下降的局势，最近30年已经出现过两次。农村改革伊始，1978年—1984年，我国粮食产量从3.0477亿吨增长到4.0730亿吨；1993年—1998年，粮食产量又从4.5649亿吨增长到5.1230亿吨。但是这两次上升之后的变化有所不同，1985年—1989年，粮食产量大体稳定，农业生产结构调整效果明显。而1999年—2003年，粮食产量下降比较大，2003年仅有4.307亿吨，比1998年下降0.
8亿吨。同期农业生产结构虽有所调整，但是，耕地减少的情况非常突出，1999年—2004年耕地共减少1亿多亩。尽管其中主要是退耕还林，但是非农建设用地明显增加。因此，2003年国内外粮食价格大涨时，粮食生产的恢复比较缓慢。
根据以往经验，以及目前粮食生产、价格和库存情况，预计2010年，我国农业生产将进入新一轮结构调整，忽视粮食生产的倾向有可能重新抬头，粮食播种面积可能下降，其他作物将根据市场需求和种植效益增减。这种趋势，估计会持续到“十二五”的前两年。最令人担心的是再度出现耕地的变相占用，以各种名目将现有耕地转为非农用途。如果缺乏必要的措施确保粮食面积，粮食产量出现较大幅度减产，2012年秋，国内有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。
积极应对粮食生产的新周期，可以主动引导农民进行生产结构调整，增加收入水平。但是，一定要稳定粮食生产能力，一旦粮食价格信号出现明显变化，能够及时恢复和增加粮食生产。
为促进我国粮食产业稳定发展，保障我国粮食安全和供求平衡，必须坚持立足国内实现粮食基本自给方针，落实粮食安全责任，强化生产能力建设，完善粮食市场机制，加强粮食宏观调控，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。
（一）加大基础设施投入，稳定粮食生产能力
支持加快灌区续建配套和节水改造，充分发挥水利工程灌溉效益，提升农田水利设施服务功能，恢复和扩大有效灌溉面积。在水土资源较好、粮食增产潜力较大的地区，支持建设农业灌溉水源工程，充分利用水资源开发利用的潜力，增加新的灌溉面积。加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度。从中央到地方，建立小型农田水利建设专项补助资金，采取以奖代补等多种形式，鼓励农民投工投劳兴办小型水利事业。大力发展节水灌溉，对节水灌溉机具和设备给予补贴，提高水资源的利用效率和效益。建立农业水费财政补贴制度，按照核定的有效灌溉面积，将水费补贴直接发放到农户。要增加国家在种子基础研究上的投入，加强种子的基础研究和应用研究。加快开发产量高、抗灾强的粮食生产新品种，提高良种科技应用水平。在测土配方施肥、深松深翻、提高土壤理化性能等方面加强技术指导和扶持，重点抓好节本降耗增产增效技术推广。加大大型农机具的推广应用，重点解决粮食主产区大型拖拉机购置和配套问题。按照公益性职能和经营性服务分离，事、企分开的原则，改革农技服务推广体系。建立农技推广人员定期培训制度，通过财政支持、制度保证、定期考核等方面的共同作用，促进农技推广人员的知识和技术更新。
（二）完善粮食补贴和价格支持政策，提高农民种粮收益
一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。规范良种补贴资金发放方式，加强良种招标采购工作，实行公开推介品种或公布最高限价，尽量减少指定厂家或品种的做法。完善农机补贴办法，全面覆盖主要农作物生产和重点环节机械购置需求。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。建立农民种粮成本收益统计监测体系，形成种粮农民补贴稳定增长的机制。完善反映农业生产资料价格水平变化因素的农资综合补贴调整机制。四是各地也可以根据实际情况，本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。五是强化对粮食补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。
根据国家发改委价格司最近十多年的成本收益资料分析，粮农的成本利润率如果能够达到40％左右，是一种比较理想的状况。应根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价的水平。如果使成本利润率达到40％左右，粮农收益就基本有保障，不必多加干预。而在粮农的成本利润率低于30％时，一定要及时启动最低收购价，使粮农收益不至于明显减少，影响下一个年度的粮食生产。近年来实行的最低收购价和临时收储政策，确实很好地发挥了稳定粮食市场的作用，但大规模的政府收储，使得国家粮食储备规模偏高。参照国际经验，粮食安全储备规模大约是粮食消费总量的18％，其中缓冲储备5％，周转储备13％。而近几年，我国除2003年粮食储备率低于20％外，其他年份远高于国际标准。目前我国政府粮食专项储备接近甚至超过市场流通量的1／3，即使不考虑社会储备，政府专项储备就可达到国际公认的安全水平，储备规模明显偏高，财政负担加重。在市场有利的情况下，能够顺利实现顺价销售，可以起到“托市”的作用。但在市场不利的情况下，如果难以实现顺价销售，必然会对国内粮食市场的稳定构成很大的压力。从长期来看，大规模的高价收储虽然能够增加农民收入，但却容易打破粮食市场原有的运行规律，导致市场价格导向的功能得不到发挥，从而引发一系列的问题。因而，为了促进粮食生产长期稳定发展，需要借鉴国际经验，探索研究目标价格补贴制度，建立符合市场化要求、适合中国国情的新型粮食价格支持体系。
（三）平衡产销区粮食安全责任，健全利益补偿机制
调动粮食主产区抓粮的积极性，保证粮食主产区地方政府有能力提供基本公共服务。要取消粮食主产省区地方财政粮食风险基金配套部分，全额由中央财政承担，并增加投入规模。适当减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。中央财政加大对粮食主产区一般性转移支付力度，进一步加强对粮食主产区教育、卫生、文化、交通等社会事业的支持。按照基本公共服务均等化的要求，参考各个省区粮食产量和农村人口比重，完善支农资金分配和财政转移支付机制。提升主销区和产销平衡区的粮食供给能力，确保粮食自给水平不下降。确保国家粮食安全，产销平衡区和主销区都应从大局着眼，分担国家粮食安全责任，确保区域内粮田面积不减少。产销平衡区和主销区也要选择有资源优势、粮食产量和调出数量较高的产粮大县，集中力量，加大投入，改善生产条件，着力提高粮食综合生产能力，保障本区域粮食稳定供给。
要构建高效运转的国家粮食安全保障体系，必须加强粮食市场监管，维护正常的粮食流通秩序。要继续深化国有粮食企业改革，把保持国家对粮食仓储设施和流通的控制力作为国家粮食安全的重要保障。鼓励大型粮食企业之间通过相互参股等方式建立战略联盟，整合粮食物流资源，提高粮食运输的集约化、规模化水平。培育以仓储为基础、加工为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的具有维护国家粮食安全能力大型粮食企业集团。鼓励和引导粮食购销、加工等龙头企业发展粮食订单生产，推进粮食产业化发展。发展农民专业合作组织和农村经纪人，为农民提供粮食产销服务。加快发展以散装、散卸、散存和散运为特征的“四散化”粮食现代物流体系，降低流通成本，提高粮食流通效率。完善中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮油储备调控体系，增强国家宏观调控能力，保障国家粮食安全。
（五）积极利用国际市场，调剂国内粮食余缺
利用国际市场调节国内主粮品种供求，是保障我国粮食安全的有效途径之一。根据全球粮食生产与消费情况，粮食供求将会在近中期呈现偏紧的态势。从中长期看，我国小麦供求总量基本平衡，而大米的口粮消费比重逐步提高，稻谷供求总量将长期偏紧，玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，其供需关系也将日趋偏紧，我国玉米出口的贸易格局将发生变化。为此，要在保持稻谷和小麦自给、玉米基本自给的基础上，积极利用国际市场调节国内供需。我国小麦供求总量基本平衡，因此贸易调控也较进退自如。稻谷与玉米的供需总量趋势偏紧，宜实行偏紧的出口管理。同时通过政府间合作，与主要的产粮国建立长期稳定的粮油贸易合作关系，并基本稳定粮食进出口贸易。要继续发挥国有贸易企业在粮食进出口中的作用，同时允许其他国内粮食企业渐进参与粮油国际贸易，稳步发展粮油产品的期货交易。要适当控制外资在粮油期货市场上的行为，在准入门槛与交易规模上加以规范。
