人类社会发展过程中所形成的分权学说，以及在这一学说指导下所建立的分权和制衡制度，作为一种社会政治现象延传了二百多年，至今仍在沿用。然而过去很长一段时期内，由于“左”的思想影响，对西方国家的政治、经济，多从阶级性上论是非，而不从功能上加以借鉴，把权力制约问题视为资产阶级的“专利”而加以排斥，对三权分立更是噤若寒蝉，讳莫如深。
中共十六大政治报告在关于我国政治体制改革问题的论述中，专门用了一个独立的篇幅论述加强对权力的制约和监督问题，在中国共产党全国代表大会的政治报告中，明确、公开地使用“权力制约和监督”的提法，并且把对权力的制约和监督作为一对密切联系的政治机制完整地加以表述和强调，这还是第一次。这一问题的提出，对进一步解放思想，更新政治观念，深化政治体制改革具有极为重要的指导意义。为了深化对权力制约与监督的研究，我们有必要回顾分权问题的历史演进过程，尤其是要认真领会邓小平同志关于适当分权以制约和监督权力的重要思想。
在西方政治思想史上，分权理论由来已久，是许多政治思想家论述的重点。早在古希腊，亚里士多德就在他的《政治学》一书中提出：“一切政体都有三个要素作为构成的基础”，即“议事机能”、“行政机能”和“审判机能”。①此可谓分权学说的萌芽。 17世纪，英国理论家洛克在其《政府论》中，把国家权力分为立法权、执行权和外交(联盟)权。他主张，立法权应是首位重要的权力，应由国会行使，执行权和外交权是次要的从属权力，由君主行使。洛克把主要由资产阶级代表组成的国会的权力放在首位，为当时的英国资产阶级革命提供了思想武器，也为随后建立的君主立宪制奠定了相应的理论基础。集分权学说之大成的是法国思想家孟德斯鸠。他的《论法的精神》系统阐明了分权和制衡思想：一，立法、行政、司法三权分立，议会行使立法权，君主行使行政权，法院行使司法权。二，三权之间不仅分立，而且要互相制衡。三，在统治者内部，“要防止滥用权力，必须以权力约束权力”。②孟德斯鸠超过前人之处，在于对国家权力的划分更为明确与科学，他首次提出了司法权在国家权力系统中的独立地位，使分权理论趋于完备。同时，他不仅阐发了阶级分权，而且还强调了阶级内部的分权与制衡问题。
分权制度与分权学说一样源远流长，至今仍是许多国家所采用的行使政治权力的基本方式。世界上大部分资本主义国家政权都是按照分权与制衡的原则构建和运行的。美国是分权制比较完善的例子，其主要特点有：三权完全分立，国会掌握立法权，由参、众两院组成 ；总统掌握行政权，是国家元首、政府首脑和三军统帅；司法权归最高法院及下级法院。同时，通过一系列详细周密的规定，三权之间又互相牵制。此外，在联邦和各州之间也实行分权，这是美国政制的又一特点。
但是，并不能因此而认为，分权制是资本主义国家特有的政制。不仅历史上有的奴隶制、封建制国家采取过某种形式和某些方面的分权制，而且多数当代社会主义国家也在实际上采取了各种形式的某种程度上分权的政体。1917年十月革命胜利之初，列宁曾经简单化地设想俄国无产阶级政权应是“议行合一”的政体。但是，由于俄国经济文化落后，疆域极为辽阔，所以还不具备直选苏维埃代表统一行使立法权与行政权的条件，急迫的国内外形势迫使全俄苏维埃任命了一个以政治经验丰富、领导能力较强的共产党人为核心的国家管理机构，即列宁为主席的人民委员会。这样，实际上的国家机构就有了两套班子－－全俄苏维埃代表大会及其常设机关中央执行委员会，和人民委员会。尽管1918年的苏俄宪法规定这两套班子的3个机关都有立法权，但行政权却是专由人民委员会掌握的。这种做法与巴黎公社一套班子一个机构的“议行合一”制已有了很大差别。到1936斯大林时代修改宪法时，根据多年来的经验，更进一步，取消了3个机关都有立法权的规定，明确了立法权归代议机构——苏联最高苏维埃，行政权则交给人民委员会(后来改称部长会议)。这一划分已根本不是“议行合一”，实际上形成了立法与行政的权力分离和分工。
我国宪法明确规定人大常委会委员不得在政府部门任职，表明我国政体中的这两个权力机关的职责实际上也是分离的。
通观以上历史，我们可以看出：在一个阶级完全取得统治权之后，分权学说的实际含义，便由阶级分权转变为阶级内部分权，即通过政治体制上的分工与制衡，来防止本阶级内部产生新的专制。分权学说在美国宪法中的体现及美国政治实践中的运用，尤其说明了这一点。所以，分权学说是各国历代政治经验的总结，是人类政治文化发展的成果。分权学说不应被视为某个国家某个阶级在某个特定时期所专有的东西。
这里，有必要对邓小平的不搞西方的“三权鼎立”著名论述进行认真研究。邓小平说：“一般讲政治体制改革都讲民主化，但民主化的含义不十分清楚。资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本主义民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”③联系邓小平关于分权与民主政治问题的其它论述，笔者认为：第一，邓小平的这段话是突出无产阶级政体形式与资产阶级政体形式有本质的不同，但并不否认在资产阶级民主理论中依然有可供社会主义民主政治理论继承和发展的地方。事实上，邓小平多次强调的分权让利，简政放权的改革思路就包含了中央与地方“分权”的观点。而这个议题必然和“分权制衡”的思路联系起来。第二，邓小平在所有涉及到对资产阶级“三权分立”学说批判意见时，全都是用的“三权鼎立”，而不用“三权分立”。“鼎”是中国的象形文字，邓小平用“鼎”的含义是深远的，他强调了所要否定的是资产阶级三种权力的相互对抗，相互障碍。因此，我们不能简单地认为邓小平讲不搞西方的“三权鼎立”就是根本抛弃资产阶级“分权”，而应把这种批判看作是一种“扬弃”过程，其中包括对其“合理内核”的肯定。“分权”不单单是资产阶级民主特有的属性，它同时又是社会主义民主政治所应包含的一个重要内容。其实，过去相当长一段时间内我们也曾把选举制、任期制都当作为资产阶级特有的，今天则认为社会主义民主政治离不开这些基本原则。
在领导我国改革开放的实践中，有着长期担任重要领导职务经验的邓小平对于权力过分集中的弊端深有体察，曾经多次总结我国政治体制发展中的经验教训，就改变权力过分集中、适当分权问题发表了精辟论述。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他所说的组织制度、工作制度，显然指的是政治权力的行使方式。邓小平还指出：“我们在历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”④所以他呼吁改变权力过分集中的危险状态。例如，邓小平指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”这实际上就是用反面教训对分权体制与权力制约制度的肯定。
通过对古今中外分权理论与实践的考察，和对邓小平有关分权问题的思想的分析研究，我们应该能够产生一个共识：目前我们进行政治体制改革和建设社会主义民主政治的一个重要任务，是要改变权力过分集中的现象，建设适合我国国情的分权政治体制。
如前所述，分权是分工与分使，而不是权力的分属。所以，分权的原则应当是按照职能来划分。分权主要包括两大方面：横向分权，即不同的权力职能机关间的分权，包括党政分开、政企分开、议行分开等 ；纵向分权，即中央与地方间的分权，扩大地方自主权。纵横两方面分权之中，难点在于横向分权，正如邓小平所指出的，“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权的问题。”⑤造成困难的原因，如前所述，是有些人思想观念上的束缚与阻力，导致从斯大林延续到我们今天的分权理论与实践自相矛盾的状态。不能理直气壮的进行分权制建设，造成事实上存在的分权制度很不充分、很不完善。代表机关的最高地位与行政机关的从属地位由于缺乏具体可行的法律程序保障而都不明确；代表机关不能对行政机关实施有效的监督和制约，例如，对行政官员的质询监督和撤换权，都难以落实，行政机关不明确自己向代表机关应负的责任，行政权力实际上仍然偏重，时常过度膨胀，官僚主义和滥用权力的专权与腐败现象层出不穷。
在我国政治体制改革进一步深化，全面落实十六大提出的建设高度民主的社会主义法治国家之际，我们认真学习邓小平关于分权问题的思想，体会这些重要思想的时代意义，就是要以实事求是的态度客观地认识和评价分权学说与分权政制，抛弃分权的姓“资”姓“社”问题，将权力制约与监督这一治国理念融入我国的法治之路，将分权理念本土化，民族化，为我所用，在建设社会主义民主政治过程中，探索出一种适合中国国情的分权制度。
注释：
①亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版第214—215页。
②孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1978年版第154页。
③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版第 页。
④《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版第329页。
⑤《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版第333页。
