【内容提要】治理理论宏大的变革抱负，表现出从根本上超越代议制民主体制的局限，打破政治民主与行政集权的分隔，实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合，以推进公共事务治理结构革命性变革的旨趣。同时，治理理论的包容性足以将参与式民主、协商民主等民主创新思路作为治理方式变革的具体形式纳入自己的理论框架。因此，治理革命可以被视为走向复合民主的一种现实路径，集中地体现了探索后工业社会、后民族国家时代有效的治理方式和民主实现形式的努力。
“治理革命”是对传统代议制民主的一种社会性矫正，它不仅要给代议制体制注入直接民主的内涵，而且期望在社会生活的各个领域实现民主的价值。其倡导的“多中心”治道、自主治理、去中心化等诉求，是在当代全新的社会环境下发展和完善民主实现形式的一种极富价值的探索，为重新理解民主提供了一种新的方式。基于治理理论表现出来的打通以往诸多民主理论及民主体制的隔阂，包容新近各种民主创新理念的宏大旨趣，文章将以“多中心”治道为代表的治理理论所蕴涵的超越传统民主形式、推动整个公共事务治理模式民主化变革的相关理论和实践概括为“治理民主”，认为尽管治理理论还难以被称为一种成熟的理论范式，但作为一种包容性极强的开放性的理论框架，治理民主预示着一种新的复合型民主范式生成的可能性。
以通讯和网络科技为代表的高科技的迅猛发展，全球进程带来的世界经济秩序的深刻变动，后“匮乏时代”公共需求的日益多元化，使近代以来建构的代议制民主政体及与之相适应的公共事务治理模式正面临前所未有的深刻挑战。近几十年来，目光敏锐的思想家们都隐约地捕捉到公共秩序孕育的大变革的脉动。丹尼尔·贝尔称：“在未来几十年中，‘传统的’官僚科层体制的形式将让路给比较能够适应于发展首创精神/增加空余时间/实行共同商议等等需要的组织形式。”①安东尼·吉登斯则认为：“由更加灵活的、中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势很明显。民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现出自治原则。”②奈斯比特更是明确指出：“当前，我们在政治上正处于一个从代议民主制到共同参与民主制的大规模转变过程中。”③
当代西方民主理论和实践发展的一个重要趋势，就是多元民主思潮的互相交融、多个领域的民主实践的相互渗透以及多种形式的民主政治实践的互相交织，共同构成了一个开放性的形塑复合型民主的局面。在此，长期处在主流政治的边缘地带的共和主义民主、参与式民主的价值重新得到了重视，被摒弃在体制之外的直接民主也在代议制民主体制的框架内确立了自身在一定范围内的正当性，而一直没有进入主流民主理论视野的行政民主及社会生活的微观民主，也成为丰富民主内容、拓展民主渠道的重要途径。换言之，以代议制民主的自我完善为基础，融合其他各种民主价值的实现形式，以救治程序民主的局限性，已经成为西方社会完善民主实现形式的重要方式。“构建新型的民主国家、积极的公民社会、民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的平等、积极的福利政策、社会投资型国家、世界性的国家与世界性的民主”④等征兆，预示着传统的民主理论、民主体制正孕育着一场重大的历史性和结构性的突破，一种前所未有的民主形式和公共生活秩序可能会出现在人们面前。全球治理革命的兴起无疑正是这种变革趋向最为集中的反映。皮埃尔·卡蓝默指出，“我们当前所了解的以国家和公共服务为中心的治理已处于四面楚歌的境地”。在传统代议制民主和官僚制体制的框架内修修补补已无济于事，整个社会治理模式“必须进行一次哥白尼式的革命，改变视角，改变观点，对体制进行重新组合”⑤。
传统的治理或者说“统治”(government)的基本特征，是单一的权力主体在一个特定的边界范围中，通过制定和实施强制性的政策和法律，借助自上而下的权力运作，实现对公共事务的单向度管理。当代“治理话语”，特别是“多中心治理”理论为“治理”(governance)范畴注入了新的内涵。就治理主体而言，现代治理将打破传统的以政府或公共机构为唯一权威主体的模式，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”⑥。多元治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。就权力运作向度和方式而言，现代治理将改变传统的单向度的自上而下的权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的治理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”⑦权力运作方式的这种改革，意味着等级政治向复合政治的转变。参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。就权威的来源而言，现代治理的权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标的确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受(或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”⑧
当代治理话语是在应对代议制政体所代表的公共事务治理模式无法适应后现代社会深刻变革的诸多挑战中兴起的，其针对的问题同共和主义民主、参与式民主、协商民主有着很大的相似性，其理论框架却具有更大的包容性。无论是参与式民主、协商民主，还是各种形式的直接民主实践，都可以在治理理论的框架中找到其适当定位。区别于其他民主理论的是，治理理论的民主话语尝试大胆扬弃代议制民主，融会自由民主与共和民主，打破建制性民主与非建制性民主、政治民主与行政民主的界线，并将民主的实践领域扩展到社会各个领域，实现程序民主与实质民主的统一。就此而言，治理民主是复合民主的当代形式，预示着一种可能的新的民主范式。正如有学者指出，“治理革命是近代民主革命以后，人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革。从自反性现代化视角观察，致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境，建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架，再造民主政治生活，成为‘治理革命’的使命”⑨。
治理话语带来了对民主的全新理解，更重要的是，建立在自主治理基础上的多中心治理之道，已经初步在理论上建构起了一种更能体现民主的精神实质，更具有治理绩效优势的治理结构，从微观机制和宏观制度架构两个方面突破了传统民主思维和民主体制的局限。尽管至今这种超越在很大意义上还只是一种愿景的展示，却为构造融程序民主与实质民主、政治民主与行政民主、宏观民主与微观民主于一体的复合民主提供了丰富的启示。
民主实质是一种公共事务治理之道。从理论上讲，公共事务民主治理最理想的境况是公民的自我管理或者说公民共同的直接治理，换言之，自主治理乃是民主的本意。美国新制度主义经济学的重要代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)通过建构公共池塘资源模型，论证了摆脱公共事务治理困局的两大传统方案，即“利维坦”和“私有化”，“都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”。⑩立足于诸多典型案例的实证研究，埃莉诺·奥斯特罗姆证明，在一个规模较小的公共池塘资源环境下，人们能够借助于社群小共同体内部的相互沟通、信任及依赖建立起一种自愿合作模式，在此，人们基于共同利益而自主地组织起来，通过制定一些必要的为大家所共同认同的规则实施对公共事务的有效治理。这种自主治理既没有借助于外部的强制性力量，也没有采用市场交易机制，是区别于“利维坦”和“私有化”的第三种方案。
自主治理的核心问题是，“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同收益”(11)。借助个案研究积累的经验，埃莉诺·奥斯特罗姆总结出成功的自主治理的基本条件，认为广泛存在于社区环境中有利于增进合作的社会资本，有可能使公共池塘资源的占用者超越一己之利，自愿遵守其共同设计出来的规则，使公共池塘资源得到可持续利用，摆脱集体行动的困局及“公地悲剧”。严格地讲，基于信任、尊重和互惠等社会资本，通过沟通、协商取得共识，建立起自治组织，实施对社区公共事务的自主治理，并非现代社会特有的现象，历史上古希腊的城邦民主、中世纪的城市自治、美国建国之前的乡镇自治均具有这种治理模式的特点。多中心治理理论的重大贡献，就在于它证明了现代高度异质化的社会中自主治理对基层公共事务依然是有效的，从而在代议制民主实践造成自主治理传统长期泯没不彰的背景下，完成了理论上的重要反拨。
毫无疑问，自主治理并不总是有效的，其成功实践需要有一系列条件的支持，但联系到公民参与实践广泛兴起，特别是参与热情越来越多地从国家层面的政治选举转向与自身利益密切关系的社区公共事务治理的趋势，我们依然有理由乐见这种带有浓厚的直接民主色彩的治理形式在未来的发展潜力。在必要的宪政体制改革的支持下，自主治理有可能成为适应社会生活民主化趋势要求的一种重要的微观民主形式。“民主必须始于公民的家园，而这个家园就是我们邻里的社区”。“借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步形成，公民特有的草根思想得以逐步确立”(12)。实践证明，以国家层面的代议制民主的现实合理性来否定地方和社区层面的直接民主的可能性，不仅是不必要的，而且是有害的。在人们逐渐厌倦了代议制程序民主的不真实性，甚至对整个政治系统都表现出了冷漠、疏离、厌倦的态度的情况下，激活微观民主机制，以广泛的参与式民主、协商民主及社区自主治理来弥补代议制民主的缺陷，就成为当代民主政治实践发展的一个必然趋势。
更值得重视的是，自主治理超越了一般意义上的参与式民主或参与治理的局限。在现有民主体制的外围建立各种形式的民主参与机制，是当代民主理论创新的重要内容。但是，无论注入多少公民参与的内涵，一般意义上的参与治理都没有动摇现有的“中心—边缘”的治理结构，而恰恰以其“弥补”功能强化了这种以国家(政府)为中心的单中心治理结构。从理论上讲，只要政府主导和控制着整个治理过程，所谓的参与在很大程度上就只能是“邀请式参与”。如果公共事务治理模式的变革仅仅停留于更多的公民参与、民主协商，而无法改变公民及其组织在治理结构中的依附性、从属性地位，无法真正重塑公共决策过程及其内在逻辑，参与者在经历了一连串令人心灰意冷的参与事件之后，必然重新陷入政治厌倦、政治冷漠的状态。只有在自主治理实践中，参与者才能在共同的实践中体验到自己的参与行为对公共事务治理的实际影响，才能产生切实的政治功效感，进而体会到马克思所说的，将社会治理演变为“人民自己的作品”、“人的自由产物”(13)的主体性价值，才能促进参与实践的可持续发展。
以“多中心治理”为代表的治理话语不仅致力于微观民主机制建构，而且尝试进行宪政秩序的变革，打破传统的单中心公共秩序，以形成微观层面的自主治理与宏观层面的多中心秩序的良性互动，实现治理方式的重大突破。
文森特·奥斯特罗姆用“交叠管辖和权威分散”来描绘多中心体制的运作模式：“形形色色的组织安排可以用做提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。”(14)就政府内部而言，多中心体制意味着“交叠管辖”的职责及权力结构。在这种治理结构中，管理权限不是集中于一个决策中心然后按照等级体制自上而下地传递，而是呈现为多元交叠的格局，形式上相互独立的单位有职能上的交叉重叠，众多决策机构分享着有限且相对自主的专有权，它们共同决定、实施和变更法律，没有一个机关或决策机构对强力的合法行使拥有终极性的垄断。(15)在印第安纳学派看来，在社会权力不断分化，公共服务需求日益多样化，
公众的民主参与要求不断增强的当代社会，单中心的治理结构已经无法适应公共事务治理的要求。“在任何政府中权力分散在具有许多否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增加人类福利的政治秩序是必要的条件。”(16)就整个公共生活秩序而言，多中心体制意味着公共事务治理主体的多元性，第三部门、自治组织、公民团体及私人经济部门作为独立的决策主体，同政府一道采取灵活多样的集体行动组合，以寻求公共事务合理、高效的解决途径。概而言之，“多中心”治理结构是一种社会多元的独立行为主体(各种政府机构、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体及公民)基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、相互合作等方式实施的公共事务治理模式。
多中心体制是一种复合型的公共秩序，多个相互独立的权力中心复杂的互动关系，共同构成了一个多边的权力关系网络。相对于传统的政治结构和公共秩序而言，治理理论提出的多中心秩序的设想无疑是一个极为大胆的突破。霍布斯式的公共秩序，即一个单一的权威中心通过等级制的一体化组织来控制整个社会秩序，调节各种社会关系，是几千年来人类唯一熟悉的公共事务治理模式，甚至可能是很长一个历史时期内人类唯一能够想象的公共秩序。但多中心治理却展示出了一种完全不同的公共秩序演进愿景。在此，巨无霸式的“利维坦”将会轰然崩塌，政府不再是掌控一切、驱动所有组织和个体围绕着自己转的太阳，而自主治理的组织、第三部门、私人经济部门及公民将会在公共事务治理中扮演起全新的角色。政府也不可能再像以往那样，以行政指令来调节多中心体系内部的各种关系，多元治理主体互动博弈过程中达成的共识和得到各方承认的规则，将逐步成为协调相互关系的主要机制。
20 世纪90年代以来，作为全球治理革命的重要组成部分，“整体性治理”(holistic governance)异军突起，成为继新公共管理之后最值得关注的公共管理体制改革指导思想。“整体性治理”适应新技术革命发展给公共事务治理带来的机遇和挑战，针对新公共管理实践产生的政府管理碎片化、空心化等问题，以协调、整合、责任、信任为变革主旨，大力倡导制度化的跨界合作，在一定意义上将多中心治理的治道变革思路付诸实践。
“整体性治理”的概念“并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念(umbrella term)，是希望解决公共部门和公共服务日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。(17)各国在理论和实践探索过程中形成的与之相仿的主题词还有“整体政府”(whole of Government)、“协同政府”(joined-up Government)、“全面政府”(holistic Government)及“网络化治理”(governing by Network)、“水平化管理”(horizontal Management)、“跨部门协作”(cross-agency Collaboration)等等。在后工业化和全球化时代，权力资源的分散化、公共需求的多样化和个性化，以及影响公共事务治理绩效变量的多元化，决定了传统的建立在专业化分工基础上的官僚制治理模式已经越来越难以应对复杂公共事务的挑战。“整体性治理”的基本思路，就是强调政府治理目标的实现不能通过专业化的科层组织的独立行动来完成，也不能通过建立一个“超级管理机构”来应对，而是需要借助于广泛的跨界协同，围绕特定的政策目标，整合公共事务治理的资源。“整体性治理”并不仅仅专注于传统式的机构整合和机制协同，而是致力于塑造全新的治理理念，创造治理主体之间全新的关系模式。同一般的治理理论相比，“整体性治理”在强调治理主体的多元化的同时，突出了政府在整合、协同中的主导角色，强调政府不仅要积极创造多元社会主体的参与空间、参与机制，评估和确认公共服务供给的主体资格，而且还要就协同治理进行过程管理和结果控制，消除和抑制协同、整合过程中可能产生的混乱。这就比一般性地展望多中心治理或“没有政府的治理”具有更强的现实可行性。
“整体性治理”在公共领域引起的广泛共鸣，同样预示着现有的公共事务治理模式面临一场革命性的变革。尽管这种变革暂不会改变政府在协同、整合中的主导地位，但协同而不是指令、整合而不是统制都意味着整个治理模式的民主化变革，即在逐步重塑政府之间、政府机构之间、政府与市场主体、政府与社会组织和公民关系的过程中，整合各种民主治理手段和技术，形成一种复合型的民主治理秩序。Tom Ling将“整体性治理”的实践分为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作，即新的组织结构形式；“外”指跨界合作的新的工作方式；“上”指对上承担责任，组织目标自上而下设定，形成新的责任和激励机制；“下”指新的服务供给流程。(18)在这种治理结构中，体制内与体制外的治理主体将通过有效的整合机制和协同机制共同形成一种开放化的治理网络。这就为地方及基层政府，以及市场主体、社会组织和公民广泛参与公共事务治理提供了极大的空间。
“整体性治理”倡导的整合，远不限于如大部门体制这样的机构整合，更重要的是政策整合、功能整合和目标整合。更确切地讲，“整体性政府”不是一个庞大的政治实体，而是一个组织和连接社会结构的系统，它倡导的是通过激励和说服发生作用的“柔性权力”(soft power)。政府特别是中央政府在此所起的关键性作用，是为多元主体的协同治理搭建有效的平台。而参与协同治理的行为主体，包括职责和专业分工各异的政府及政府部门，都以平等的身份参与到治理网络中来，整合和协调参与者行为的主要手段不再是行政指令，而是价值、责任、目标的认同。“整体性治理”创造了许多新的工作方式，如伙伴关系、政策网络、以问题为核心的预算制度等。其中，伙伴关系倡导在保持原有的组织认同和目标的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理。这就意味着在“整体性治理”的协同合作框架中，政府之间、部门之间以及政府与市场主体、社会组织和公民之间的关系既不是层级上的等级隶属关系，也不是供需双方的合同关系，而是一种基于价值共识、目标分享和彼此信任的自主协同关系。这就有效地保证了参与主体的自主性、平等性，将公共事务的有效治理更多地建立在了多元主体的平等协作以及由此积累形成的日益丰厚的社会资本的基础上，打破了官僚体制“金字塔型”的权力关系和单中心治理结构的等级秩序。
戴维·赫尔德在《民主的模式》中曾经将近代以来形成的以保护公民平等自由权利为主旨的自由民主政体称为“保护型民主”(protective democracy)。随着公共事务的日益增多，政府介入经济社会事务的领域不断扩大，行政集权的趋势逐步强化，现代民主体制的功能发生了重大变化，“近代以来以权力制约和保护自由为制度安排核心原则的保护型民主，逐渐向可治理型民主转化”(19)，民主越来越多地被当做一种公共事务的治理方式，而不再仅仅是从结果上对公民自由权利进行保护。从“保护型民主”到“可治理型民主”(20)，当代民主实践通过尝试工作场所及社区的参与式治理，扩大社会组织和公民的政策参与，探索公共服务的社会化机制等等，极大地发掘了民主作为一种治理技术、治理机制的重要功能。而正是在突出民主的治理功能的过程中，融合多种民主实现形式、多种民主治理机制的复合型治理民主，逐步显示出其作为一种新的民主范式的可能性。
治理民主致力于推进整个社会生活的民主化，拓展民主实践的空间。长期以来，民主一直被限定在政治领域，作为一种特殊的政治统治甚至是一种挑选政治领导人的方式而存在。但是，民主政治实践所追求的平等、自由、公平等早已成为社会生活各个领域共同的价值诉求。已经获得了形式上的民主政治权利的公众，日益深切地意识到专制、压迫等反民主现象在社会生活各个领域的广泛存在，使名义上拥有的平等政治权利受到极大的侵蚀。福柯曾经深刻揭示，现代权力的存在形态并不仅仅是以往人们所认识到的那种掌握在国家手里的政治强制力，而是弥散在社会的每个角落。“权力以网络的形式运作在这个网上，个人不仅流动着，而且他们总是既处于服从的地位又同时运用权力。”(21)
随着社会分化进程的不断深化，社会权力资源已经弥散在社会各个领域，为不同的社会群体掌握。在此，利益集团及各种具有自主意志的社会组织，已经掌握了相当可观的公共政策话语权，公共舆论作为第四种权力已经渗透到社会生活的每个角落，而知识和信息作为当代社会的“中轴”(22)，也极大地凸显了知识作为一种经济和政治资源的现实意义。权力资源的分散化及社会各领域民主价值诉求的高涨，形成了推进社会生活民主化的变革趋势，民主实践因此开始从单纯的政治领域扩展到社会生活的各个方面，从一种宏观的政治制度架构演变成一种普遍的公共生活方式。治理民主顺应了社会发展的这一趋势，倡导在社会生活各个领域建立民主化的治理机制，鲜明地体现出了追求“更多的民主”的变革旨趣。正如卡蓝默指出：“面对建立合理合法的治理问题，建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则，而是要包括整个复杂的社会实践。”(23)Boyte认为，治理在政治学语境下，应该实现从民主国家(democratic state)到民主社会(democratic society)的转变，在民主社会范式下，政府是一个重要的公民工具，提供领导、资源、工具和规则。但是官员们不是公民世界的中心，在民主国家中政府同样不居独特的位置。(24)对“更多的民主”的追求，意味着在治理民主的视野中，民主已经被理解为一种公民以各种方式，通过多样化的途径参与公共生活的过程，而不再仅仅是一种特定的政治制度安排。“参与”将逐步由一种特定的政治行为演变为一种社会组织形式，即卡罗尔·佩特曼所说“参与型社会”(25)。
在20世纪晚期的政治复兴实践中，“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念成为超越各种理论思潮的基本共识。(26)治理理论在包容参与式民主和协商民主理论所主张的公民参与思想的基础上，立足于公民自主治理和合作治理，倡导建立多中心的治理结构，是这一趋势的集中反映。戴维·赫尔德指出，“治理”或Governance话语包含但超越了这一词的传统(动词)含意，个中缘由大体上根源于民主自治传统在当代的恢复和拓展。(27)这一新的民主理念打破了代议制民主体制下公民在公共事务治理过程中的消极被动局面，在一定程度上实现了程序民主与实质民主的有机统一。
代议制民主在提高政治体系的运行效率和防止多数暴政方面显示出程序民主的优势，但由此付出的惨痛代价却是公民在公共事务治理过程中的民主权利的剥夺。当公民的民主权利仅仅体现在选举投票的象征性举动上，公民在实际生活中沦为“政治秀”的看客和行政国家的臣民，以致政治冷漠症成为社会普遍现象时，这种民主体制是否还能体现公众意志，甚至是否还能称之为是一种民主体制，都是令人生疑的。尚塔尔·墨菲指出：“将民主仅仅限制为一套中立的程序，将公民变形为政治消费者，以及自由主义对设想中的国家‘中立’的坚信，这一切都已经掏空了政治学的所有实质……当自由议会制民主的制度仅仅被看成是一些工具性技术时，我们就不可能确信还存在着可保证有效参与的那种类型的凝聚力。”(28)治理理论重新确立自主治理的基础性地位，强调“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”(29)，为未来新的民主范式的诞生奠定了不可缺少的微观基础。重新确立自主治理在公共事务治理以及民主体制中的基础性地位，意味着治理民主实践立足于微观民主机制的探索，有可能打破程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的疏离，使民主变得更加“真实”。无论是将民主的价值诉求奠定在自主治理的坚实基础上，还是着力超越代议制民主的单中心权力结构，实现多元主体平等、自主的合作治理，治理民主无疑在最大限度上实现了对民主本质的回归。
从治理民主的视角来看，有效的治理意味着需要通过建立更适当的民主运行机制来应对各类公共议题，治理过程与治理效果同样重要。“以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的治理让位于一种以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式。”(30)治理民主的实质，是一种政治社会化的过程，其目的在于利用权威、协商、合作等多种手段去引导和规范各种公共事务的治理过程，充分张扬社会个体的主体性价值，充分调动多元社会主体参与公共治理的积极性，以治理过程、治理方式的民主化最大限度地增进公共利益，从根本上改变单中心治理模式无法有效应对现代异质性社会的治理需要的困境。
实现更好的民主治理绩效，不仅需要探索更有效的民主治理机制，而且需要在多中心的治理框架中实现公共事务治理资源的有效整合。今天，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具”(31)。这就需要建构一种新的既更能体现民主的本质要求，又能有效地整合分散在多元社会主体手中的资源，实现公共事务有效治理的治理形式及民主实现形式。在多中心的治理结构中，政府、市场和第三部门及公民基于共同认同的规则系统，在保持各自独立的权利、地位及自身的运作逻辑的前提下，在共同参与公共事务的治理过程中形成相互信任、相互合作、相互协同的格局，从而既满足了多元主体参与公共事务治理的民主价值诉求，又通过充分挖掘民主作为一种有效的治理技术、治理手段的工具性价值，将多元主体掌握的资源和工具有效地整合到公共事务的治理过程中来，充分发挥政府以外的治理主体在公共事务治理方式方法上的优势，将会有效地提升公共事务治理的整体绩效。
从总体上讲，治理民主是一个开放性的话语体系。尽管它作为一种新的民主范式还远未成熟，其建构的多中心治理框架究竟能在多大程度上真正被付诸实践，还有待于大量“试错”实践来检验、修正，但这一话语体系具有的包容性、开放性，却使它能够广泛吸纳其他民主理论的创新成果，吸纳世界各地民主实践的成功经验。就此而言，我们宁可将治理民主理解为一种当代民主成长的“朝向”，一种不断提升公民在民主实践中的主体性地位，使民主的实现形式不断趋近于人类的民主理想的动态过程，而不是一种新的民主范式的完成形态，或者某种特殊的民主体制或制度安排的建构。
注释：
①丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，高铦等译，北京：新华出版社，1997年，第356页。
②安东尼·吉登斯：《自反性现代化》，赵文书译，北京：商务印书馆，2004年，第245页。
③约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，北京：中国社会科学出版社，1984年，第162页。
④安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京：北京大学出版社、生活·读书·新知三联书店，2000年，第74页。
⑤皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌翰译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年，引言第1、11页。
⑥俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。
⑦转引自格里·斯托克，华夏风：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》(中文版)第16卷第1期。
⑧罗西瑙等编：《没有政府的治理》，张胜军等译，南昌：江西人民出版社，2001年，第5页。
⑨孔繁斌：《多中心治理诠释——基于承认政治的视角》，《南京大学学报》2007年第6期。
⑩埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年，第3页。
(11)埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年，第51页。
(12)理查德·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第6页。
(13)《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第39-40页。
(14)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，1999年，第116页。
(15)迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，2000年，第73页。
(16)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海：上海三联书店，1999年，第116页。
(17)Tom Christensen ＆ Per L
Greid：《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》，张丽娜、袁何俊泽，《中国行政管理》2006年第9期。
(18)Tom Ling，“Delivering Joined-up Governmet in the UK：Dimensions，Issues and
Problems，”Public Administration，Vol.80，No.4，2002，pp.625-626.
(19)孔繁斌：《公共性的再生产——多中心治理结构的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社，2008年，第76页。
(20)赵成根：《民主与公共决策研究》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000年，第16-31页；包亚军：《西方民主治理与宪政改革》，《南京社会科学》2004年第7期。
(21)米歇尔·福柯：《必须保卫社会》，钱翰译，上海：上海人民出版社，1999年，第28页。
(22)丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，高铦等译，北京：新华出版社，1997年，第14页。
(23)皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌翰译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年，第56页。
(24)参见包国宪、郎玫：《治理、政府治理概念的演变与发展》，《兰州大学学报》2009年第2期。
(25)卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海人民出版社，2006年，第39页。
(26)卡尔·博格斯：《政治的终结》，陈家刚译，北京：社会科学文献出版社，2001年，第10页。
(27)戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣译，北京：中央编译出版社，1998年。
(28)尚塔尔·墨菲：《政治的回归》，王恒、臧佩洪译，南京：江苏人民出版社，2005年，第136页。
(29)迈克尔·麦金尼斯、文森特·奥斯特罗姆：《民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理》，李梅译，《北京行政学院学报》2001年第4期。
(30)皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌翰译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年，第77页。
(31)盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第68页。
